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23.2.2007 | Von:
Martin Große Hüttmann

Die Koordination der deutschen Europapolitik

Deutschland im europäischen Mehrebenensystem

Nach einem geflügelten Wort ist Europapolitik längst Innenpolitik; das bedeutet, dass Europapolitik aus dem Bereich der klassischen Außenpolitik herausgetreten ist. Die Brüsseler Einmischung in die inneren Angelegenheiten der Bundesrepublik Deutschland macht vor Kernbereichen der staatlichen Souveränität wie der Währungs-, Innen- und Justizpolitik und auch vor der Umwelt-, der Regional- und der Bildungspolitik nicht Halt.[10] Die Folge dieser schrittweisen "Europäisierung"[11] der nationalen Politik ist, dass die EU-Staaten längst nicht mehr der exklusive und entgegen der Selbstwahrnehmung der politischen Elite und der Öffentlichkeit auch nicht mehr der "genuine Ort von Politik"[12] sind. Die Bundesrepublik Deutschland ist Teil eines komplexen "europäischen Mehrebenensystems":[13] "Die Einbindung des Nationalstaats in europäische Entscheidungsprozesse geschieht systematisch, ist auf Dauer gestellt und führt zu einer Veränderung der nationalen politischen Institutionen, ihrer Verwaltungspraxis und ihrer Kompetenzen, sowie des gesellschaftlichen Willensbildungsprozesses."[14]

Trotz der Unterschiede in der Art und Weise, wie EU-Politik innerstaatlich koordiniert wird, lassen sich seit den 1990er Jahren in den EU-Mitgliedstaaten einige allgemeine Trends beobachten: Dazu gehören die wachsende Dezentralisierung und Sektoralisierung der europapolitischen Interessenvertretung, die zunehmend bürokratischeren Verfahren der Koordination und eine schwach ausgeprägte parlamentarische Kontrolle der von den Exekutiven in den Staatskanzleien und Regierungszentralen dominierten Europapolitik.[15] Da in den EU-Staaten mehr und mehr Ministerien und andere Akteure wie Länder und Regionen direkte Kontakte nach Brüssel aufgebaut haben und diese zur Durchsetzung ihrer Interessen nutzen, welche nicht immer im Einklang stehen mit denen der Zentralregierung, führte diese Entwicklung zu Koordinationsproblemen und Effizienzverlusten; die Spitzen der Regierungsexekutiven ("core executives") bemühten sich deshalb darum, die europapolitische Entscheidungsfindung und Interessenvermittlung stärker zu koordinieren und zu zentralisieren.[16]

Auch in der Bundesrepublik Deutschland brechen solche Kämpfe um die Letztverantwortung in der Europapolitik immer wieder auf, wie das folgende Kapitel zeigen soll. Dabei wird deutlich werden, dass sich die interministeriellen Koordinierungsverfahren seit den Anfängen in den 1950er Jahren in ihrem Kern wenig verändert haben; die Prinzipien und die Abstimmungsverfahren sind also in einem hohen Maße "pfadabhängig". Das Konzept der "Pfadabhängigkeit"[17] betont die "Historizität von Institutionen", was heißen soll, dass "in der Vergangenheit getroffene Entscheidungen und eingebürgerte Denkweisen und Routinen in die Gegenwart hinein wirken".[18] Grundlegende Reformen sind also aufgrund der historisch verwurzelten Verfahren und der damit verbundenen "Selbstverständlichkeit", mit der politische Akteure an den etablierten Institutionen festhalten, schwer umzusetzen. Die "Reproduktion der Verfahren" erklärt sich aufgrund der Nützlichkeitserwägungen der beteiligten Akteure, aus funktionalen Gründen, aufgrund der bestehenden Machtverhältnisse oder, weil die ursprünglich vereinbarten Verfahren als legitim angesehen werden.[19]

Fußnoten

10.
Vgl. Roland Sturm/Heinrich Pehle, Das neue deutsche Regierungssystem. Die Europäisierung von Institutionen, Entscheidungsprozessen und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2005(2).
11.
Zum Konzept der "Europäisierung" vgl. Katrin Auel, Europäisierung nationaler Politik, in: Hans-Jürgen Bieling/Marika Lerch (Hrsg.), Theorien der europäischen Integration, Wiesbaden 2006(2).
12.
Vgl. R. Sturm/H. Pehle (Anm. 10), S. 11.
13.
Markus Jachtenfuchs/Beate Kohler-Koch (Hrsg.), Europäische Integration, Opladen 2003(2), S. 18ff.
14.
R. Sturm/H. Pehle (Anm. 10), S. 11f.
15.
Vgl. Brigid Laffan, Managing Europe from Home in Dublin, Athens and Helsinki: A Comparative Analysis, in: West European Politics, 29 (2006) 4, S. 687 - 708.
16.
Vgl. Wolfgang Wessels/Andreas Maurer/Jürgen Mittag (Eds.), Fifteen into One? The European Union and its Member States, Manchester-New York 2003, S. 430.
17.
Vgl. Paul Pierson, Politics in Time. History, Institutions and Social Analysis, Princeton-Oxford 2004; James Mahoney/Dietrich Rueschemeyer (Eds.), Comparative Historical Analysis in the Social Sciences, Cambridge 2003.
18.
Jürgen Beyer, Pfadabhängigkeit. Über institutionelle Kontinuität, anfällige Stabilität und fundamentalen Wandel, Frankfurt/M. 2006, S. 11.
19.
Vgl. ebd., S. 23f.