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6.3.2008 | Von:
Heinz-Jürgen Dahme

Krise der öffentlichen Kassen und des Sozialstaats

Aktivierender und investiver Sozialstaat

Der Diskurs über die Zukunft des Sozialstaats und seine Funktion in einer globalen Wirtschaft, nahm in den 1990er Jahren eine neue Wendung, als die Sozialdemokratie in Europa angesichts der Auswirkungen der Angebotspolitik die Frage wiederentdeckte, wie sich angesichts einer durch den Staat (scheinbar) nicht mehr regulierbaren Wirtschaft das Bedürfnis der Bürgerinnen und Bürger nach sozialer Sicherheit (re)organisieren lässt. Seit Mitte der 1990er Jahre lassen sich in allen Ländern Entwicklungen beobachten, welche die "Modernisierung" des Wohlfahrtsstaates durch Umbau der Sicherungs- und Hilfssysteme zum Ziel haben. Das sozialdemokratische Modernisierungsprojekt, der so genannte "dritte Weg" (Anthony Giddens), stellt die Angebotspolitik nicht in Frage, setzt sie vielmehr fort (durch Deregulierung und weitere Flexibilisierung der Beschäftigungsverhältnisse), da sich der Staat nun als Wettbewerbstaat definiert, gleichzeitig aber den Wohlfahrtsstaat durch Abbau und Umbau seiner Leistungstiefe und seines Leistungsumfangs erhalten will. Diese Strategie wird seit einiger Zeit auch von der EU propagiert und als Flexicurity-Ansatz diskutiert.[6] Der Flexicurity-Ansatz ist eine Wachstum- und Beschäftigungsstrategie, die den "Outsidern" des Arbeitsmarktes (atyisch Beschäftigten, Arbeitslosen) den "re-entry" in die sozialen Versicherungssysteme wie in Arbeit ermöglichen soll. Der "dritte Weg", das wohlfahrtsstaatliche Modernisierungsprogramm der Sozialdemokratie und das dazugehörige Sozialmodell, findet mittlerweile parteiübergreifend Akzeptanz. Die ökonomische Angebotstheorie ist durch die Sozialdemokratie um ein zu ihr passendes Sozialmodell erweitert worden.

Für die Bundesrepublik lassen sich die Konturen des neuen Leitbilds für den Umbau des Wohlfahrtsstaates zum "Wettbewerbsstaat" wie folgt umschrieben: Die Wettbewerbsphilosophie der Angebotspolitik wird über die Wirtschaft hinaus auch auf andere gesellschaftliche Bereiche ausgedehnt (z.B. die Öffentliche Verwaltung, das Bildungssystem wie den Gesundheits- und Sozialsektor), um deren Effizienz zu steigern und um in nichtökonomischen Bereichen ökonomisches Denken zu verwurzeln.

Der Um- und Rückbau des Sozialstaats findet dabei unter der Losung statt, dass in Zeiten der Globalisierung der Sozialstaat auch weiterhin zur Sicherung des gesellschaftlichen Zusammenhalts gebraucht werde; aus Wettbewerbsgründen mit anderen Wirtschaftsstandorten Leistungstiefe und Finanzierung aber neu organisiert werden müssten. Durch angebotsorientierte Politik soll die Wirtschaft für den globalisierten Wettbewerb gestärkt werden; durch präventive Sozial-, Familien- und Bildungspolitik sollen die Bürger befähigt werden, (wieder) aktiv am Marktgeschehen teilzunehmen bzw. so qualifiziert werden, dass ihre individuelle Beschäftigungs- und Wettbewerbsfähigkeit gesteigert wird. Sozialleistungen werden zu Investitionen in die Menschen, die bei Arbeitslosen primär den "re-entry" in den Arbeitsmarkt fördern (und weniger den Konsum) und Familien dabei unterstützen, eine qualifizierte, die Kompetenzen ihrer Kinder fördernde Ausbildung zu organisieren. Durch Aktivierungsstrategien sollen diejenigen, die nicht am Wirtschaftsleben teilnehmen, wieder dem Arbeitsmarkt zugeführt werden; Zielgruppen der Aktivierungspolitik sind vor allem Arbeitslose und Sozialhilfebezieher.

Die Sozialpolitik des Fordern und Fördern, wie sie die Agenda 2010 der rot-grünen Koalition formulierte, beinhaltet die Neubetonung und Ausweitung der Eigenverantwortung und Selbstaktivierung, was notfalls auch mit Zwang durchgesetzt wird. Die Politik des Fordern und Fördern impliziert ein neues Sozialmodell, das seine Wurzeln in den USA hat und über die Politik der Blair-Regierung den Weg nach Kontinentaleuropa fand. Diese neue Politik stellt einen Paradigmenwechsel in der Sozialhilfe und anderen staatlichen Sozialleistungsbereichen dar, denn der neue Wohlfahrtsstaat betrachtet seine Sozialleistungen als Bestandteil einer "welfare-to work"-Politik, deren vorrangiges Ziel es ist, Hilfeempfänger in Beschäftigung zu vermitteln.

Dieser Paradigmenwechsel wird auch als: Workfare statt Welfare beschrieben.[7] Die "neosoziale Politik"[8] des Workfare-Regime geht davon aus, dass Leistungsempfänger eine Gegenleistung erbringen müssen: Sie müssen nachweisen, dass sie aktiv auf Arbeitssuche sind, bereit sind, sich weiterzubilden und ihre Arbeitsbereitschaft (notfalls in Arbeitsgelegenheit) unter Beweis zu stellen; andernfalls können die Sozialleistungen gekürzt bzw. ganz eingestellt werden. Workfare-Politik hat eine Selektionsfunktion, da nur diejenigen unterstützt werden, die wirklich bedürftig sind (beispielsweise keine Ersparnisse haben, über eine geringe Wettbewerbsfähigkeit verfügen) und eine Investitionsfunktion, da durch Weiterbildung das Humankapital (Arbeitnehmer) qualifiziert wird und dadurch vor zukünftiger Arbeitslosigkeit geschützt sein soll. Durch eine möglichst unattraktive Ausgestaltung der Sozialleistungen (kurz Bezugsdauer, Kontrollen, Leistungskürzung bei mangelnder Koproduktion) soll vorgebeugt werden, dass sich Leistungsempfänger an die Sozialtransfers gewöhnen und in der Situation einrichten.

Diese neue Workfare-Politik hat mittlerweile in die Sozialgesetzgebung Eingang gefunden und für die mit der Umsetzung dieser Gesetze beauftragen sozialen Dienstleistungsberufe zu Veränderungen ihrer professionellen Handlungslogik beigetragen.[9] Entstanden sind Reglementierungs- und Regierungstechniken, die vorrangig darauf abzielen, die "Kunden" des Wohlfahrtsstaates "gouvernemental" (Michel Foucault) zur Selbstverantwortung und Selbststeuerung anzuhalten und bei Nichtbefolgen Sanktionen zu verhängen.

Der aktivierende Umgang mit dem Sozialstaatsklientel ist sozialtechnologisch ausgerichtet und wird durch Instrumente wie Profiling, Screening, Potentialanalyse, Assessment, Eingliederungsvereinbarungen, Case-Management u. ä. gesteuert. Steuerungsinstrumente und die Datenerhebung entscheiden letztlich darüber, in welche Fallkategorie Antragsteller einsortiert und mit welchen Aktivierungsmaßnahmen die zum Fall gewordene Person konfrontiert oder aus dem Leistungsbezug ausgesteuert wird. Angesichts eines strukturell bedingten Unterangebots an Arbeitsplätzen im ersten Arbeitsmarkt, ist Aktivierungspolitik vielfach nur Exklusionsmanagement für die "Überflüssigen" (Robert Castel). Der Zwangscharakter von Maßnahmen wird durch den Managementjargon und die Kundenmetapher übertüncht, was aber nicht darüber hinweg täuschen kann, dass die scheinbar kontraktuelle Interaktion zwischen Sozialleistungsträgern und Sozialstaatsklienten asymmetrisch ist, also nicht auf gleicher Augenhöhe erfolgt.[10]

Bei einem Vergleich der Grundstruktur der Workfare-Politik in der Bundesrepublik mit der in andern europäischen Ländern stellt sich heraus, dass das Fordern deutlich stärker ausgeprägt ist als das Fördern.[11] Länder wie Dänemark oder die Niederlande garantieren Arbeitslosen ein höheres Grundeinkommen und die Aktivierungsstrategien setzen erst zu einem späteren Zeitpunkt der Arbeitslosigkeit ein.

In Deutschland ist der Arbeitsmarkt mittlerweile zwar äußerst flexibel und auch von den Arbeitssuchenden werden zunehmend flexible Anpassungsstrategien erwartet (unbegrenzte Mobilität, schnelle Anpassungsbereitschaft, ständige Verfügbarkeit u.ä), die Versicherungssysteme sind dagegen noch wenig auf die steigende atypischen Beschäftigungsverhältnisse (wie Teilzeitarbeit, geringfügige Beschäftigung, befristete Beschäftigung, Leiharbeit, abhängige Selbständigkeit, Soloselbständigkeit, Tele-Heimarbeit u. ä.) eingestellt. Mittlerweile ist ein Drittel aller Beschäftigten schon atypisch beschäftigt.[12] Flexibility und Security sind in Deutschland bislang wenig aufeinander abgestimmt. Dominant sind paternalistische Aktivierungsstrategien.

Betrachtet man die Entwicklung der Staatsquote, dann liegt Deutschland mit gegenwärtig 45,4 Prozent (2006) unter dem EU-Durchschnitt (Euro-Zone 47,3 Prozent) und damit nur knapp vor dem wirtschaftliberalen Großbritannien (44,1 Prozent). Die Sozialquote hat sich zwar (bedingt durch die deutsche Vereinigung) von 1990 bis 2006 von 28 Prozent auf 31 Prozent erhöht,[13] bereinigt man die Sozialquote von den Wiedervereinigungseffekten, dann ist sie jedoch seit 1970 nur unwesentlich gestiegen:[14] Angebots- und Aktivierungspolitik haben dazu beigetragen, dass der Wohlfahrtsstaat in den letzten drei Jahrzehnten trotz großer Herausforderungen die Sozialausgaben im Griff behalten konnte. Ein Grund für die Stabilität der Sozialquote ist der stark gestiegene Finanzierungsanteil der privaten Haushalte am Sozialbudget (21Prozent in 1960; 30 Prozent in 2001); hingegen wurden die Unternehmen zunehmend entlastet. Die Verlagerung der Finanzierung von Sozialleistungen auf die privaten Haushalte hat neben den gestiegenen Abzügen an Steuern und Sozialabgaben dazu geführt, dass von 1960 bis heute die Nettoquote privater Haushalte von 84 Prozent auf 66 Prozent gesunken ist.[15]

Fußnoten

6.
Vgl. Kommission der Europäische Gemeinschaft, Gemeinsame Grundsätze für den Flexicurity-Ansatz herausarbeiten (27.6. 2007).
7.
Vgl. Jamie Peck, Workfare States, New York 2001.
8.
Fabian Kessl/Hans-Uwe Otto, Aktivierende Soziale Arbeit. Anmerkungen zur neosozialen Programmierung Sozialer Arbeit, in: Heinz-Jürgen Dahme u.a. (Hrsg.), Soziale Arbeit für den aktivierenden Staat, Opladen 2003.
9.
Vgl. Heinz-Jürgen Dahme/Gertud Kühnlein/Norbert Wohlfahrt, Zwischen Wettbewerb und Subsidiarität. Wohlfahrtsverbände unterwegs in die Sozialwirtschaft, Berlin 2005.
10.
Heinz-Jürgen Dahme/Norbert Wohlfahrt (Hrsg.), Aktivierende Soziale Arbeit. Theorie, Handlungsfelder, Praxis, Baltmannsweiler 2005.
11.
Vgl. Andreas Walther, Aktivierung: zwischen Erpressung und Empowerment. Für eine Erweiterung des Diskurses zum aktivierenden Staat im internationalen Vergleich, in: Neue Praxis, 33 (2003), S.288 - 306.
12.
Vgl. Karin Schulze Buschoff/Paul Protsch, Auf dem Weg zur Flexicurity, in: WZB-Mitteilungen, 117 (2007), S. 31 - 35.
13.
Vgl. IW Pressemitteilung, 37/2006.
14.
Vgl. Johann Hahlen, Entwicklungen des deutschen Sozialstaates, in: Statistisches Bundesamt. Wirtschaft und Statistik, 12 (2002), S. 1044 - 1055.
15.
Vgl. ebd., S. 1055.