Junge Menschen liegen während der Coronakrise unter Einhaltung der Abstandsregeln auf einer Wiese in Düsseldorf, 11.07.2020

21.8.2020 | Von:
Nathalie Behnke

Föderalismus in der (Corona-)Krise? Föderale Funktionen, Kompetenzen und Entscheidungsprozesse

Mit dem Ausbruch der Corona-Pandemie in Deutschland Anfang 2020 ist auch der deutsche Föderalismus wieder einmal verstärkt in die öffentliche Kritik geraten. Besonders augenfällig erschien die Hinderlichkeit der föderalen Staatsorganisation im Krisenalltag im Nebeneinander von 16 Corona-Verordnungen der Länder. Vom "Flickenteppich" war allenthalben die Rede, und in der Polit-Satire "Heute Show" wurde fröhlich das deutsche "Föderallala" beschworen.[1] Durfte man im baden-württembergischen Teil des Allgäus auch zu Hochzeiten des Lockdowns legal mit den eigenen Familienmitgliedern wandern und picknicken, riskierte man, beim unsichtbaren Grenzübertritt ins benachbarte Bayern, mit dem gleichen Freizeitverhalten eine bußgeldpflichtige Ordnungswidrigkeit zu begehen. Für Fernbusse galten, als sie wieder fahren durften, in den Ländern jeweils unterschiedliche Hygieneregeln, sodass gegebenenfalls Passagiere an der Ländergrenze hätten ausgeladen werden müssen. Diese und andere Kuriositäten wurden von den Medien dankbar aufgegriffen und vielfältig bei der Frage nach der Krisentauglichkeit des Föderalismus thematisiert. Andererseits bescheinigte insbesondere die ausländische Presse Deutschland ein vorbildliches Pandemie-Management,[2] nachdem relativ schnell die Zahl der täglichen Neuerkrankungen auf unter 1.000 und die Reproduktionszahl, also die Anzahl der Menschen, an die eine mit dem neuartigen Corona-Virus infizierte Person dieses weitergibt, mit wenigen Ausnahmen auf unter 1.0 gesenkt werden konnten.[3]

Tatsächlich zahlen wir im Alltag manchmal einen Preis der Unbequemlichkeit für unser föderales System. Unübersichtlichkeit, uneinheitliche Lebensverhältnisse, Unvergleichbarkeit oder auch Ungerechtigkeit für Lebenschancen lauten die Vorwürfe der Kritikerinnen und Kritiker, insbesondere mit Blick auf den Bildungsföderalismus.[4] Andererseits gibt es gute Argumente dafür, dass Deutschland gerade wegen seiner föderalen Staatsorganisation besser durch die Krise gekommen ist als andere Staaten. Die freiheitssichernden, demokratie- und effizienzsteigernden Vorteile föderaler Koordinations- und Entscheidungsprozesse werden in der öffentlichen wie in der wissenschaftlichen Diskussion gerne übersehen. In diesem Beitrag werden daher die theoretisch abgeleiteten Annahmen über Vor- und Nachteile einer föderalen Staatsorganisation empirisch hinterfragt. Anschauungsbeispiel ist das Infektionsschutzmanagement der deutschen Bundesländer in der Phase des Corona-Lockdowns im Frühjahr 2020.

Föderalismus als staatliches Organisationsprinzip

Warum ist Deutschland eigentlich ein Föderalstaat? Ist die föderale Ordnung noch zeitgemäß oder könnte man sie nicht abschaffen? Das sind die Fragen, die implizit in der kritischen Diskussion über den deutschen Föderalismus mitschwingen. Die Frage nach dem "Warum" kann man historisch, föderalismustheoretisch oder auch ökonomisch beantworten.

Historisch reicht die Tradition des Föderalismus als Staatsorganisationsprinzip bis ins Mittelalter zurück und setzte sich über alle historischen Brüche hinweg bis in die Bundesrepublik fort.[5] Der Föderalismus ist somit gewissermaßen in die DNA der deutschen politischen Kultur eingewoben, was sich im Alltag vor allem in den ausgeprägten Mustern föderaler Koordination und Verhandlung in nahezu allen Politikbereichen zeigt.[6] Für wie grundlegend die föderale Staatsordnung für das Selbstverständnis der Bundesrepublik erachtet wurde, zeigt die sogenannte Ewigkeitsklausel in Art. 79 Abs. 3 Grundgesetz, die die Gliederung des Bundes in Länder sowie die Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung des Bundes umfasst. Selbst wenn der politische Wille hierzu bestünde, schützt das Grundgesetz die föderale Ordnung davor, abgeschafft zu werden. Die historische Pfadabhängigkeit ist als Rechtfertigungsargument dennoch nur begrenzt tauglich. Sie mag zwar eine Begründung liefern, warum es schwer und somit unwahrscheinlich ist, von diesem Pfad abzuweichen.[7] Dass darüber hinaus der pfadabhängig bestimmte Zustand funktional oder normativ in irgendeiner Hinsicht ausgezeichnet sei, ist dadurch hingegen nicht automatisch begründbar. Vielmehr belegt die Theorie der Lock-in-Effekte mit ihrem bekanntesten Beispiel der nicht mehr zeitgemäßen, jedoch in historischer Kontinuität weiterhin standardisierten QWERTZ-Tastatur, dass pfadabhängige Entwicklungen auch in Sackgassen führen können.

Das führt uns zum zweiten Argumentationsstrang: der normativen Theorie des Föderalismus. Entwickelte sich der deutsche Föderalismus über lange Jahrhunderte nach der Logik eines coming together federalism,[8] also durch den freiwilligen Zusammenschluss von Territorien mit dem Ziel, Wirtschafts- und Verteidigungsmacht zu bündeln, stand er als Staatsorganisationsprinzip für Deutschland in den "Verfassungsmomenten" 1848, 1871, 1919 und 1949 aktiv zur Disposition und benötigte weitergehende Begründungen.[9] Dominant war hierbei das Motiv der Machtbegrenzung. Weder in der Mitte des 19. Jahrhunderts noch nach dem Ersten Weltkrieg konnte sich die preußische Hegemonialmacht gegen die starken Fürsten im Süden durchsetzen, obwohl sie von Reformern als Kristallisationspunkt für die Ausbildung und Entwicklung eines deutschen Nationalstaates gesehen wurde.[10] Auch 1949, als die Wiederaufnahme des Bundesstaatsprinzips in das Grundgesetz von den Alliierten unterstützt wurde, galt deren Augenmerk der Machtbegrenzung. Obwohl diese historisch primär territorial verstanden wurde – vor Großmachtansprüchen Preußens gegenüber anderen deutschen Territorien oder eines nationalstaatlichen Deutschlands gegenüber seinen Nachbarn, denen das Trauma zweier von Deutschland begonnener Weltkriege noch in den Knochen steckte –, schützt die vertikale Gewaltenteilung auch die individuelle Freiheit. Dieser Aspekt wurde vor allem in der Verfassungsdiskussion der USA betont.[11] Die freiheitssichernde Wirkung föderaler Machtbegrenzung dadurch, dass Regierungen nur wenige Entscheidungen autonom treffen können, dass immer ein Mitbestimmen Vieler das "Durchregieren" verhindert, ist selbst in unseren friedlichen und stabilen demokratischen Zeiten ein kaum zu überschätzender normativer Vorteil föderaler Staatsorganisation.

Allerdings wird die Beteiligung Vieler an einer Entscheidung – und somit ein Wesenskern föderaler Organisation – in der rationalen Entscheidungstheorie in der Regel nicht primär als freiheitssichernd gelobt, sondern eher als Effizienzproblem kritisiert. Ganz allgemein zeigten schon die Wirtschaftswissenschaftler James M. Buchanan und Gordon Tullock, dass mit steigender Zahl der Entscheidungsbeteiligten die Kosten einer Einigung bis fast ins Unermessliche steigen können, weswegen in großen Gruppen eine Einstimmigkeitsregel kaum umsetzbar ist.[12] Ähnlich argumentierte der Politikwissenschaftler George Tsebelis in der "Vetospielertheorie": Je mehr Vetospieler vorhanden seien, desto geringer müsse die Veränderung vom Status quo ausfallen.[13] Explizit auf den Föderalismus zugeschnitten ist die Theorie der "Politikverflechtung", die der Politikwissenschaftler Fritz W. Scharpf formuliert hat.[14] Auch er zeigt, dass verflochtene Politikentscheidungen in föderalen Institutionen Ergebnisse hervorbringen, die nach langen Verhandlungsprozessen zu Lösungen auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner führen. Wenn politische Entscheidungsträgerinnen und -träger aber weder schnelle Maßnahmen ergreifen noch weitreichende Reformen umsetzen können, gilt das gemeinhin als Makel in der Politik.

Die Frage ist aber, ob beziehungsweise unter welchen Bedingungen verzögerte und schrittweise erfolgende Entscheidungen tatsächlich von Nachteil sind. Klassische Organisationstheorien ebenso wie neuere Theorien des Umgangs mit Krisen oder mit Komplexität weisen durchgängig darauf hin, dass unter Bedingungen hoher Unsicherheit über die Auswirkungen einer Handlung dezentrale und schrittweise Entscheidungen zu bevorzugen sind.[15] Auf diese Weise lässt sich verhindern, dass Fehlentscheidungen zu katastrophalen Folgen führen. Auch eine langsame Entscheidung ist an sich kein Fehler, sofern sie dadurch bedingt ist, dass ihr ein längerer Abwägungs- und Deliberationsprozess vorausgeht. Sowohl in der Entscheidungstheorie, etwa im "Jury Theorem" vom französischen Aufklärer Marquis de Condorcet,[16] als auch in der Institutionenordnung repräsentativer Demokratien[17] drückt sich die Annahme aus, dass mehr Entscheidungsbeteiligte, Diskussion und Beratschlagung die Qualität und die gesellschaftliche Akzeptanz einer Entscheidung verbessern.[18] Umgekehrt zeichnen sich Entscheidungen, die von "starken Staatschefs" im Alleingang getroffen werden, selten durch umfassende Informationen, ausgewogene Risikoabwägung, Weitsicht und Zukunftsfähigkeit aus. Die populäre Anziehungskraft der neuen Autokraten beispielsweise liegt gerade darin, dass sie sich keiner Machtkontrolle unterwerfen. Gegen diese Kontrastfolie ist eine Entscheidung von Politikerinnen und Politikern klar vorzuziehen, die sich erst intensiv über das verfügbare Wissen zu Handlungsoptionen und deren Konsequenzen informieren und mit anderen Akteurinnen und Akteuren beraten, um sich dann gemeinsam auf die wahrscheinlich beste Entscheidung zu einigen. Insofern hat eine föderale Machtteilung nicht nur den Effekt der Freiheitssicherung, sondern sie reduziert auch systematisch das Risiko für politische Fehlentscheidungen.

Aus ökonomischer Sicht schließlich wird typischerweise argumentiert, dass eine föderale Staatsorganisation vorteilhaft sei, da sie eine effiziente Verteilung knapper Ressourcen sicherstelle und damit für die Bürgerinnen und Bürger auch materiell von Vorteil sei. Dezentrale Einheiten können sich besser als zentrale an regionale Notwendigkeiten, Rahmenbedingungen und Bedürfnisse anpassen. Auch können sie kurzfristiger und flexibler auf sich ändernde Bedarfe reagieren. Dezentraler Verwaltungsvollzug ist prinzipiell auch ohne eine politische Dezentralisierung von Kompetenzen möglich. Frankreich und Italien haben beispielsweise hochgradig dekonzentrierte Verwaltungskompetenzen, die politische Entscheidungsmacht bleibt aber vollständig (Frankreich) beziehungsweise weitgehend (Italien) zentralisiert. Während dort ein flexibler Verwaltungsvollzug vor Ort ebenso möglich ist wie in Deutschland, existiert nur in Deutschland eine unmittelbare demokratische Rückbindung der politischen Institutionen an den Wählerwillen.

Arbeitender Föderalismus in der Krise

Die föderale Machtteilung hat also erstens eine individuell freiheitssichernde Wirkung, indem sie staatliche Gewalten in Konkurrenz zueinander bringt; sie erhöht zweitens die sachliche Qualität von Entscheidungen in komplexen Entscheidungssituationen, da mehr Deliberation und Diskussion stattfinden und ein hoher Rechtfertigungsdruck für die gefundenen Entscheidungen herrscht. Und sie sichert drittens eine regional angemessene, flexible und effiziente Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienstleistungen. Diesen Vorteilen gegenüber stehen die vermeintlichen Nachteile eines langsamen Entscheidungsprozesses und einer für die Bürgerinnen und Bürger unübersichtlichen Rechtszersplitterung im Territorium.

Inwiefern sich diese Vor- und Nachteile im derzeitigen pandemiebedingten Krisenalltag des arbeitenden Föderalismus bestätigen lassen, wird im Folgenden am Beispiel der sogenannten Corona-Verordnungen empirisch überprüft. Hierbei handelt es sich um die Rechtsvorschriften, die die Landesregierungen seit März 2020 erlassen haben. Im Wesentlichen sind es Verordnungen, teilweise Allgemeinverfügungen und einige wenige formelle Dienstanweisungen. Diese wurden für den Zeitraum vom 9. März bis zum 21. Juni 2020 in allen 16 Bundesländern erhoben und hinsichtlich des Zeitpunktes, an dem bestimmte Regelungen eingeführt, verändert oder zurückgenommen wurden, codiert.[19]

These 1: Der Föderalismus führt zu langsamen Entscheidungen
Nachdem mehrere Covid-19-Fälle Ende Februar 2020 festgestellt wurden, stiegen die Zahlen der täglichen Neuinfektionen innerhalb der ersten zwei Märzwochen sprunghaft an – am 8. März wurde die 1.000er-Marke übersprungen, nur zwei Tage später die 2.000er-Marke und wiederum zwei Tage später, am 12. März, die 3.000er-Marke.[20] Am 12. März fand ein Treffen der Regierungschefinnen und -chefs der Länder mit Bundeskanzlerin Angela Merkel statt. Dabei einigte man sich auf Versammlungsverbote und Schulschließungen. Bereits drei Tage später, am 15. März, waren von Flensburg bis Garmisch-Partenkirchen alle Schulen und Kitas geschlossen, für die Kinder berufstätiger Eltern in sogenannten systemrelevanten Berufen wurde eine Notbetreuung angeboten. In der Woche zuvor hatten bereits 14 von 16 Ländern erste Versammlungsverbote erlassen, die letzten beiden Länder folgten am 17. März. Betretensverbote für alle Arten von Betreuungs- und Pflegeheimen wurden bis zum 15. März in acht Bundesländern und in der Woche darauf in weiteren sieben Ländern eingeführt, nur in Rheinland-Pfalz wurde eine entsprechende Regel erst am 23. März eingeführt. Der Lockdown für Geschäfte und Gaststätten mit entsprechenden Ausnahmeregelungen zur Sicherung des täglichen Bedarfs wurde flächendeckend in der Woche ab dem 16. März umgesetzt. Etwas verzögert und uneinheitlicher sieht es bei den Quarantäne-Verordnungen für Reiseheimkehrerinnen und -heimkehrer aus Risikogebieten aus: Diese wurden bis zum 15. März in acht und in der Woche darauf in weiteren vier Bundesländern eingeführt. Die restlichen Länder zogen erst am 23. März (Rheinland-Pfalz), am 2. April (Berlin) und am 10. April (Sachsen und Sachsen-Anhalt) nach.

Diese Zusammenschau verdeutlicht, dass in Krisenzeiten die föderale Handlungsabstimmung kaum zu verzögerten Reaktionen führt. Fast alle als notwendig erkannten Maßnahmen wurden innerhalb weniger Tage flächendeckend realisiert.

These 2: Der Föderalismus führt zu Rechtszersplitterung
Die Unübersichtlichkeit der geltenden Infektionsschutzregelungen war, wie eingangs aufgezeigt, ein augenfälliges Merkmal des deutschen Föderalismus in der Zeit des Corona-Lockdowns. Tatsächlich lässt sich dies – zumindest in Teilen – empirisch bestätigen. Aus der breiten Vielfalt der Regelungsinhalte in den Corona-Verordnungen seien drei Bereiche exemplarisch herausgegriffen: erstens die Hygienemaßnahmen, insbesondere Maskenpflicht und Ausgehverbote; zweitens die Kontaktbeschränkungen im öffentlichen und privaten Raum; sowie drittens der Rückweg von Schließungen zur Wiederöffnung von Einrichtungen.

In der Telefonschalte der Regierungschefinnen und -chefs der Länder mit der Bundeskanzlerin am 15. April 2020 wurde eine Empfehlung zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes beschlossen. Zwischen dem 20. und 29. April führten alle Länder eine Maskenpflicht ein, in den meisten Ländern war diese Verpflichtung darüber hinaus bußgeldbewehrt. Wesentlich uneinheitlicher stellten sich die Ausgehbeschränkungen dar. In fünf Bundesländern (Bayern, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Brandenburg) wurden Ausgehverbote verhängt, die sich im Kern auf den Zeitraum vom 23. März bis zum 26. April erstreckten (in Bayern galten sie vom 9. März bis zum 3. Mai). In den anderen Ländern setzte man auf moralische Appelle und Freiwilligkeit, um das Ausgehverhalten zu beschränken.

Die Kontaktbeschränkungen schließlich variierten zwischen den Ländern und über die Zeit hinweg weit von einer Beschränkung auf die Mitglieder des eigenen Haushalts über zahlenmäßige Begrenzungen (eine, zwei, drei weitere Personen) oder die Beschränkung auf zwei Haushalte. Noch unübersichtlicher waren die Regelungen, die sich auf den Aufenthalt und die Bewegung im öffentlichen Raum bezogen. Hier finden sich viele denkbare Kombinationen von Abstandsgeboten, personenbezogenen Kontaktbeschränkungen, Einschränkungen der Tätigkeit, der Dauer des Aufenthaltes, der Entfernung von der Wohnung und Ähnliches mehr, die sich nicht mehr sinnvoll zusammenfassen oder vergleichen lassen.

Ebenfalls sehr uneinheitlich gestaltete sich der Weg aus dem Lockdown heraus. Erste Lockerungen wurden im Einzelhandel bereits ab Mitte April 2020 eingeführt, für Gastronomie, Einrichtungen, Sport und Tourismus gingen die Länder dann in der Rücknahme der Lockdown-Maßnahmen sowohl im Zeitverlauf als auch hinsichtlich der Schwerpunktsetzung unterschiedliche Wege, wobei die Tendenz über alle Länder hinweg einhellig in Richtung Lockerung ging. Ab dem 27. April durften in zwölf Ländern Schülerinnen und Schüler der Abschlussklassen wieder zur Schule gehen, die übrigen vier Länder zogen in der darauffolgenden Woche nach. Erst ab dem 15. Juni hatten alle Schülerinnen und Schüler zumindest phasenweise wieder Präsenzunterricht, wobei am 25. Juni bereits in einigen Ländern die Sommerferien begannen.

Die Beispiele zeigen, dass die Regelungsvielfalt in der Tat erheblich war und leicht zu Unübersichtlichkeit für die Bürgerinnen und Bürger führen konnten. Diese ist aber nur teilweise der Uneinheitlichkeit der Regelungen zwischen den 16 Ländern geschuldet. Mindestens ebenso zur Verwirrung beigetragen hat die hohe Frequenz der Änderungen innerhalb eines Landes. In Nordrhein-Westfalen wurden im Untersuchungszeitraum von 15 Kalenderwochen insgesamt 45 Verordnungen, Bereinigungs- und Änderungsverordnungen erlassen, also im Schnitt drei pro Woche. Für Bayern lassen sich 81 Regelungsdokumente recherchieren, was fast einer Änderung pro Tag entspricht. In Baden-Württemberg ging man zunehmend dazu über, neben zentralen Rechtsverordnungen der Landesregierung die Regelungskompetenz für Detailfragen an die Fachministerien zu delegieren, sodass neben 18 Verordnungen und Allgemeinverordnungen weit über 50 weniger sichtbare Verfügungen und Erlasse von den Fachministerien herausgegeben wurden. Die Kritik der Rechtszersplitterung kann am Beispiel der Corona-Infektionsschutzmaßnahmen daher zwar prinzipiell bestätigt werden. Aber es muss in Rechnung gestellt werden, dass aufgrund der hohen Dynamik, mit der sich die Situation entwickelte, auch innerhalb der einzelnen Länder eine unübersichtliche Rechtslage herrschte.

These 3: Der Föderalismus schützt die individuelle Freiheit
Am 25. März 2020 stellte der Deutsche Bundestag das Vorliegen einer "epidemischen Lage von nationaler Tragweite" gemäß dem neu gefassten §5 des am selben Tag vom Bundestag geänderten Infektionsschutzgesetzes (IfSG) fest. Diese Feststellung ermächtigte das Bundesgesundheitsministerium, die individuellen Grundrechte einzuschränken und in die föderale Kompetenzverteilung nach Art. 84 GG einzugreifen.[21] Die Sorgen, die von Verfassungsjuristinnen und -juristen in Reaktion auf die Novelle des IfSG geäußert wurden, scheinen sich aber bislang kaum bestätigt zu haben.[22] Hinsichtlich der föderalen Kompetenzverteilung hat das Bundesgesundheitsministerium den Erlass der Infektionsschutzverordnungen komplett den Ländern überlassen und selbst nur wenige Regelungen beschlossen, die sich auf die Registrierung bei der Einreise aus Nicht-EU-Staaten beziehen und somit ohnehin nicht in den Kompetenzbereich der Länder fallen.[23]

Im Hinblick auf die Einschränkung individueller Rechte sind Versammlungsverbote, Ausgeh- und Kontaktbeschränkungen und nicht zuletzt die Maskenpflicht für Deutschland ungewohnte Maßnahmen. Dennoch zeigt der empirische Vergleich der Regulierungstätigkeit der Länder, dass gerade der Wettbewerb zwischen den Ländern den Rechtfertigungsdruck auf die politischen Entscheiderinnen und Entscheider und damit letztlich auch die Transparenz der Begründungen deutlich erhöht. Wenn im einen Bundesland Gottesdienste schon wieder erlaubt sind und im anderen noch nicht, stehen beide Regierungen unter erhöhter Beobachtung der Öffentlichkeit, ob diese Maßnahmen den gewünschten Effekt bringen. Manches Vorpreschen eines Ministerpräsidenten, der vielleicht glaubte, sich angesichts herannahender Wahlen als Krisenmanager oder als besonders volksnah profilieren zu können, wurde durch diese wechselseitige Beobachtung und Anpassung stillschweigend dem Mainstream wieder angeglichen, sodass unter dem Strich – zumindest verglichen mit den europäischen Nachbarländern – eine relativ weniger intensive Einschränkung der Individualrechte umgesetzt wurde.

These 4: Der Föderalismus führt zu sachlich besseren Entscheidungen
Diese These ist empirisch nicht überprüfbar, da der Test kontrafaktische Annahmen erfordert. Es kann lediglich auf Plausibilitätsargumente zurückgegriffen werden. Die enge Koordination zwischen den Ländern und mit dem Bund ist ein wichtiger Indikator für einen intensiven Suchprozess nach richtigen Lösungen. Zwischen dem 12. März 2020 und dem 17. Juni 2020 fanden insgesamt acht offizielle Treffen der Regierungschefinnen und -chefs der Länder mit der Bundeskanzlerin statt, während unter normalen Umständen im selben Zeitraum ein Treffen stattgefunden hätte. Ergänzt wurden diese Treffen auf höchster politischer Ebene durch Konferenzen der Leiterinnen und Leiter der jeweiligen Staatskanzleien sowie regionale Treffen. Koordinationsgremien zwischen den Akteuren des Gesundheitssystems wurden im Rahmen der Pandemiepläne eingesetzt. Zahlreiche informelle Meetings, Telefonate und Absprachen sichern schließlich einen stetigen engen Austausch zwischen allen Akteurinnen und Akteuren. Der beständige Rückgriff auf laufende wissenschaftliche Erkenntnisse ist ein weiteres Kennzeichen der Rationalität des Entscheidungsprozesses in der Krise. Auch der Wettbewerb zwischen den Ländern kann zur Rationalisierung der Entscheidungen beitragen, denn er übt auf die Politikerinnen und Politiker einen Rechtfertigungs- und Begründungsdruck aus. Andererseits zeigte sich, dass dieser Wettbewerbsdruck auch Spitzenpolitiker der Länder verleitete, von gemeinsamen Vereinbarungen öffentlichkeitswirksam abzuweichen, um sich zu profilieren. Der Effekt des Wettbewerbs auf die Qualität der Entscheidungen ist daher ambivalent. Schließlich deutet der Vergleich des Pandemieverlaufs in Deutschland mit anderen westlichen Demokratien darauf hin, dass die getroffenen Entscheidungen vermutlich sachlich nicht ganz falsch waren.

These 5: Der Föderalismus sichert eine regionalen Bedürfnissen angepasste Produktion öffentlicher Güter und Dienstleistungen
Der Notwendigkeit, auf ein von Anfang an regional stark differenziertes Infektionsgeschehen zu reagieren, kam die föderale Kompetenzverteilung entgegen. So konnte Bayern, das als eines der ersten Bundesländer über die heimkehrenden Skifahrerinnen und Skifahrer aus Tirol und Südtirol von dem Virus betroffen war, schnell und autonom reagieren. Die Stärke dieser Strategie gegenüber einer zentral gelenkten Reaktion auf das Pandemie-Geschehen wurde in einer Telefonschalte am 6. Mai 2020 aufgegriffen, als die Kompetenz zum Erlass von Infektionsschutzmaßnahmen sogar noch vom Land auf die Landkreise dezentralisiert wurde. Seitdem kann jeder Landkreis beziehungsweise jede kreisfreie Stadt eigenständig darüber befinden, lokale und partielle Lockdowns zu verhängen, wenn die Zahl der Neuinfizierten im Mittelwert der vergangenen sieben Tage bei über 50 pro 100.000 Einwohner liegt.

Auch das Lob aus dem Ausland für Deutschlands erfolgreiches Krisenmanagement stellt darauf ab, dass die dezentrale Handlungs- und Aufsichtskompetenz der Gesundheitsämter es ermöglicht habe, deutlich schneller Hygieneschutzausrüstungen zu beschaffen, Test- und Tracking-Kapazitäten auszubauen und man dadurch eine große Handlungsfähigkeit gewonnen habe.

Das Argument sollte jedoch nicht im Sinne eines undifferenziert verstandenen Subsidiaritätsprinzips dahingehend verallgemeinert werden, dass möglichst alle Entscheidungen auf der untersten Ebene getroffen werden sollten. Vielmehr setzt die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips voraus, dass man weiß, welche Entscheidung welche Reichweite hat und daher auf einer höheren oder niedrigeren Ebene getroffen werden sollte. Die Corona-App etwa konnte schlicht nur zentral für ganz Deutschland entwickelt werden. Ähnlich gelagert sind Probleme des Datenschutzes oder etwa der Einführung von Lern- und Kommunikations-Apps in Schulen, die in der Regel besser zentral als dezentral organisiert werden sollten. Gerade die hohe zeitliche und regionale Dynamik des Infektionsgeschehens legt jedoch eine stark dezentralisierte Regulierung der Infektionsschutzmaßnahmen nahe, wie sie in Deutschland von Anfang an umgesetzt wurde.

Abschließende Überlegungen

Im Ergebnis wird deutlich, dass zwar eine gewisse Unübersichtlichkeit und Zersplitterung des rechtlichen Regelwerks von den Bürgerinnen und Bürgern ein hohes Maß an Informationsverarbeitung erfordert; auch bietet der politische Wettbewerb als unerwünschter Nebeneffekt politischen Entscheidungsträgerinnen und -trägern mit Wahlambition Anreize für strategische Kommunikation. In der Phase des Corona-Lockdowns wurde im Frühjahr 2020 jedoch letztlich eine effiziente Balance zwischen zentralen, multilateral verhandelten und koordinierten sowie individuellen, dezentral getroffenen Entscheidungen gefunden.

Der deutsche Föderalismus war nie radikal dualistisch, sondern immer kooperativ und am normativen Leitprinzip der gleichwertigen Lebensverhältnisse orientiert, sodass auch in Krisenzeiten keine große Gefahr einer Rechtszersplitterung bestand. Die Routinen der Koordination wurden intensiviert, und auf diese Weise konnten in wesentlichen Punkten einheitliche Regelungen innerhalb kürzester Zeit implementiert werden. Entgegen der landläufigen Kritik am Föderalismus hat sich dieser gerade in der Krise als effizient und leistungsfähig erwiesen. Zwar wurde auf eine übergriffige Zentralisierung verzichtet, die die Reform des IfSG ermöglicht hätte, aber dieses Risiko gilt es auch für die Zukunft zu kontrollieren, um die freiheitssichernden, rationalitäts- und wohlfahrtssteigernden Vorteile der föderalen Machtteilung zu erhalten.

Fußnoten

1.
Vgl. ZDF, Heute-Show, 15.5.2020, http://www.zdf.de/comedy/heute-show/heute-show-vom-15-mai-2020-100.html«.
2.
Vgl. etwa Philip Oltermann, Germany’s Devolved Logic Is Helping It Win the Coronavirus Race, 5.4.2020, http://www.theguardian.com/world/2020/apr/05/germanys-devolved-logic-is-helping-it-win-the-coronavirus-race«; Guy Chazan, How Germany Got Coronavirus Right, 4.6.2020, http://www.ft.com/content/cc1f650a-91c0-4e1f-b990-ee8ceb5339ea«.
3.
Vgl. Robert Koch-Institut, COVID-19-Dashboard Germany, 3.8.2020, https://experience.arcgis.com/experience/478220a4c454480e823b17327b2bf1d4«; dass., Nowcasting und R-Schätzung: Schätzung der aktuellen Entwicklung der SARS-CoV-2-Epidemie in Deutschland, 3.8.2020, http://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Projekte_RKI/Nowcasting.html«.
4.
Vgl. Mathias Brodkorb/Katja Koch, Der Abiturbetrug. Vom Scheitern des deutschen Bildungsföderalismus, Springe 2020.
5.
Vgl. Albert Funk, Kleine Geschichte des Föderalismus. Vom Fürstenbund zur Bundesrepublik, Paderborn 2010; Arthur Benz, Lehren aus entwicklungsgeschichtlichen und vergleichenden Analysen. Thesen zur aktuellen Föderalismusdiskussion, in: Politische Vierteljahresschrift Sonderheft 32/2001, S. 391–403; Siegfried Weichlein, Föderalismus und Demokratie in der Bundesrepublik, Stuttgart 2018.
6.
Vgl. Yvonne Hegele/Nathalie Behnke, Horizontal Coordination in Cooperative Federalism: The Purpose of Ministerial Conferences in Germany, in: Regional & Federal Studies 5/2017, S. 529–548.
7.
Vgl. Kathleen Thelen, Historical Institutionalism in Comparative Politics, in: Annual Review of Political Science 2/1999, S. 369–404.
8.
Vgl. Alfred Stepan, Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model, in: Journal of Democracy 4/1999, S. 19–34.
9.
Zur Theorie der Verfassungsmomente vgl. Bruce Ackerman, We the People, Volume 1: Foundations, Cambridge MA 1991.
10.
Vgl. Funk (Anm. 5), S. 155ff.
11.
Vgl. Alexander Hamilton/James Madison/John Jay, Die Federalist Papers, Darmstadt 1993 [1787/88].
12.
Vgl. James M. Buchanan/Gordon Tullock, The Calculus of Consent. Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor 1962. Buchanan und Tullock verdeutlichen auch die positive Funktion eines Vetos im Sinne des Minderheitenschutzes, sehen also durchaus abgewogen die Vorteile und Risiken verschiedener Entscheidungsregeln.
13.
Vgl. George Tsebelis, Veto Players and Institutional Analysis, in: Governance 4/2000, S. 441–474.
14.
Vgl. Fritz W. Scharpf/Bernd Reissert/Fritz Schnabel, Politikverflechtung. Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, Kronberg 1976.
15.
Vgl. Charles E. Lindblom, The Science of "Muddling Through", in: Public Administration Review 2/1959, S. 79–88; Karl E. Weick, Enacted Sensemaking in Crisis Situations, in: Journal of Management Studies 4/1988, S. 305–317; Helen Briassoulis, Policy Integration for Complex Policy Problems: What, Why and How, Berlin 2004; Paul Cairney, Complexity Theory in Political Science and Public Policy, in: Political Studies Review 3/2012, S. 346–358; Arjen Boin et al., The Politics of Crisis Management: Public Leadership under Pressure, Cambridge 2016, S. 49–77.
16.
Vgl. Manfred J. Holler, Marquis de Condorcet and the Two-Dimensional Jury Model, in: Alain Marciano/Giovanni Ramello (Hrsg.), Law and Economics in Europe and the US, Basel 2016, S. 155–169; Joachim Behnke, Condorcet und die "soziale Mathematik". Eine Einführung in Leben und Werk, in: ders./Carolin Stange/Reinhard Zintl (Hrsg.), Condorcet. Ausgewählte Schriften zu Wahlen und Abstimmungen, Tübingen 2011, S. 1–48, hier S. 23ff.
17.
Vgl. Nadia Urbinati/Mark E. Warren, The Concept of Representation in Contemporary Democratic Theory, in: Annual Review of Political Science 1/2008, S. 387–412.
18.
Vgl. Robert E. Goodin/John S. Dryzek, Deliberative Impacts: the Macro-Political Uptake of Mini-Publics, in: Politics & Society 2/2006, S. 219–244; Charles Taylor, Multiculturalism and the Politics of Recognition: An Essay, Princeton 1992; Arend Lijphart, Consociational Democracy, in: World Politics 2/1969, S. 707–725; ders., Constitutional Design for Divided Societies, in: Journal of Democracy 2/2004, S. 96–109; Thomas Hueglin, Treaty Federalism as a Model of Policy Making: Comparing Canada and the European Union, in: Canadian Public Administration 2/2013, S. 185–202.
19.
Der Datensatz kann auf Nachfrage von der Autorin für eigene Analysen angefordert werden. Ich danke sehr herzlich meinem Team an Codiererinnen und Codierern (Marie Zegowitz, Vivien Reining, Till Jürgens und Jannis Kupfer), die als studentische Hilfskräfte diese herkulische Aufgabe in wenigen Wochen bewältigt haben.
20.
Vgl. Robert Koch-Institut (Anm. 3).
21.
Vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Staatsorganisation und §5 Infektionsschutzgesetz, WD-3-080-2020, http://www.bundestag.de/resource/blob/690262/cb718005e6d37ecce82c99191efbec49/WD-3-080-20-pdf-data.pdf«; dies. Koordinierung der Maßnahmen zur Eindämmung des Coronavirus durch die Bundesregierung, WD-3-105-2020, http://www.bundestag.de/resource/blob/692490/5883cb39172f495b6044317360e67a00/WD-3-105-20-pdf-data.pdf«.
22.
Vgl. dies., Staatsorganisation und §5 Infektionsschutzgesetz (Anm. 21), S. 7.
23.
Vgl. Bundesministerium für Gesundheit, Gesetze und Verordnungen, 27.7.2020, http://www.bundesgesundheitsministerium.de/service/gesetze-und-verordnungen.html«.
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