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6.1.2009 | Von:
Konstadinos Maras

Lobbyismus in Deutschland

Nicht immer illegal, aber illegitim

In Bezug auf die staatliche Administration und die Frage nach möglichen Formen illegitimer Aneignung öffentlicher Ressourcen erscheint die Sachlage zunächst relativ unproblematisch. Geschult im Weberschen Werkethos[2] verwaltungstechnischer Professionalisierung genießen öffentliche Ämter beziehungsweise das Beamtenpersonal einen hohen Ruf aufgrund der Effizienzstandards, denen sie zu genügen haben.[3] Die ihnen zugeschriebenen Statusmerkmale - Unkündbarkeit, bürokratische Sachgerechtigkeit, gemeinwohlorientierte Handlungsidentität und überparteiliche Integrität - scheinen erklären zu können, warum sich Beamte fast nie auf "abweichendes Verhalten" einlassen.[4] Angesichts dieser unterstellten Korruptionsimmunität ist nicht unmittelbar einsehbar, inwiefern das administrative System dennoch eine Tendenz aufweisen kann, illegitime Aneignung öffentlicher Ressourcen zuzulassen. Dies scheint nun aber der Fall zu sein, wenn öffentliche Verwaltungen externe, von der Privatwirtschaft bezahlte Experten engagieren.

Vor dem Hintergrund der objektiven Sachrationalität und des Berufsethos der Ministerialbürokratie stellt dies einen bemerkenswerten Vorgang dar, und zwar umso mehr, als er die Vermutung nahelegt, dass öffentlichen Ressourcen und administrativem Know-how nicht länger zugetraut wird, der Bewältigung wirtschaftspolitischer Aufgabenstellungen gerecht zu werden. Das Ziel des neuen "Managerialismus" in den öffentlichen Verwaltungen ist eine Leistungs- und Effektivitätsoptimierung, die durch eine grundlegende Neuorientierung in Gesetzesverfahren erfolgen soll. Dahinter steht die Auffassung, dass die Staatsbürokratie auf die Kooperation mit sozialen und ökonomischen Akteuren (z.B. privaten Unternehmen) angewiesen ist, um die immer komplexer werdenden Umweltbedingungen für staatliches Steuerungshandeln effektiv handhaben zu können.

In bestimmten Fällen läuft diese Zusammenarbeit darauf hinaus, dass die öffentliche Verwaltung einen Teil des Gesetzentwurfsverfahrens in einer Art Outsourcing auslagert und privatwirtschaftlichen Interessen eine aktive Rolle bei der inhaltlichen Gestaltung der Gesetze einräumt. Unter dem Deckmantel objektiver Expertise und fachkundigen Insiderwissens schafft ein Teil der Ministerialbürokratie so die Bedingungen für den Einzug privatwirtschaftlicher Interessen in den Bereich öffentlicher Gesetzgebung.

Diesen Vorwurf hat sich der Staatsapparat durch eine Planinitiative zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen eingehandelt,[5] in deren Rahmen ein "Personalaustauschprogramm" zwischen Administration und Wirtschaft ins Leben gerufen wurde (ab 2002).[6] Durch eine Art Arbeitsplatzwechsel sollte jene vom professionellen Know-how dieser profitieren. Vertretern von großen Unternehmen wurde die Chance gegeben, eine Beratungsfunktion bei der Ausgestaltung der Gesetzesentwürfe auszuüben. Die Beamten konnten sich ihrerseits mit den "Gepflogenheiten" der Privatwirtschaft vertraut machen. Dieses "grenzüberschreitende" Experiment erfreute sich zunächst beachtlicher Resonanz - zahlreiche Großunternehmen erklärten ihre Beteiligungsbereitschaft (Deutsche Bank, BASF, Siemens, SAP, Lufthansa, Daimler-Chrysler, etc.).

Gleichwohl gab es von Beginn an Kritik: Zunächst wurde in den Medien bemängelt, dass es die Regierung an Transparenz fehlen lasse, wollte sie doch nur zögerlich das Anheuern externer Experten bekannt machen. Noch schwerer fiel die Tatsache ins Gewicht, dass während der Beschäftigungszeit in den Ministerien die Referenten weiterhin in der Gehaltsliste ihrer früheren Arbeitnehmer standen. Über die berechtigten Zweifel am rein sachlichkeitsbezogenen Expertenwissen dieser Referenten hinaus wurde der Verdacht geäußert, dass diese Kooperation die Grundlage für die Beeinflussung öffentlicher Gesetzgebungsverfahren durch private Interessenvertretungen herstelle. Die gegenseitigen Vorteile wurden so als ein scheinhafter Austauschprozess interpretiert, in dem in Wirklichkeit eine einseitige, illegitime Aneignung von öffentlichen Ressourcen stattfand.

Dieser Vorwurf erscheint durchaus berechtigt, denn die Vorteile für die externen Experten lagen auf der Hand: Ihre Anwesenheit ermöglichte den Unternehmensverbänden einen direkten Zugang zum Entstehungsprozess der Gesetzentwürfe und entlastete sie so zumindest teilweise von der üblichen Arbeit indirekter Einflussnahme.[7] Durch dieses Verfahren erhielten sie Einsicht in die Routineverfahren der Gesetzentwürfe, Zugang zu vertraulichen administrativen und politisch-rechtlichen Sachverhalten sowie persönliche Kontakte zu Schlüsselfiguren der ministerialen Bürokratie.[8]

Korruptionsverdächtig ist diese Form lobbyistischer "Unterwanderung" öffentlicher Verwaltungen auch insofern, als der Informationsgewinn, den sich die externen Experten durch ihre Mitwirkung an gesetzadministrativen Verfahren sichern, in einen Handlungsvorsprung umgemünzt werden kann. Durch den privilegierten Zugang zu Informationen über Gesetzesentwürfe ist die Verbandslobby in der Lage, politisch-administratives Handeln zu konterkarieren: Schon im Vorfeld, also schon bevor die Gesetze in Kraft treten, kann sie durch gezielte Kampagnen diverse Reforminitiativen, die ihren Geschäftsinteressen entgegenstehen, diskreditieren.[9] Bedauerlicherweise erfreuen sich manche dieser (Des-) Informationskampagnen einer gewissen gesellschaftlichen Resonanz. Denn aufgrund der Komplexität der Gesetzesvorhaben fällt es den Bürgerinnen und Bürgern immer schwerer, einen Überblick über die relevanten Sachverhalte zu gewinnen und Einflussnahmeversuche der Privatwirtschaft zu durchschauen. Transparenz aber ist das Mindeste, was die Zivilgesellschaft von staatlichem Handeln erwarten kann.[10]

Fußnoten

2.
Vgl. Max Weber, Die drei Typen der legitimen Herrschaft, in: ders., Soziologie, weltgeschichtliche Analysen, Politik, Stuttgart 1964, S. 152ff.
3.
Gleichwohl bietet die Integrität des administrativen Staatsapparats keine Gewähr dafür, dass die Verflechtungen zwischen Politik und Wirtschaft gegen Korruptionsabweichungen immun sind. Vgl. John Girling, Corruption, Capitalism, and Democracy, London-New York 1997, S. 172.
4.
Vgl. Wolfgang Seibel, Corruption in the Federal Republic of Germany before and in the wake of reunification, in: Donatella Della Porta/Yves Mény (eds.), Democracy and Corruption in Europe, London 1997, S. 85 - 102, hier S. 93. Im Gegensatz dazu fällt die Risikokalkulation bei Politikern einigermaßen leicht, denn sie können zwar Justizermittlungen unterworfen werden, genießen aber doch Immunität. Vgl. Bettina Wieselmann, Wenn aus der Tasse Kaffee schwere Untreue wird, in: Der Tagesspiegel 26. 2. 2008, in: www.tagesspiegel.de/politik/deutschland/
;art122,2483 596 (30.8. 2008).
5.
Vgl. Sascha Adamek/Kim Otto, Der gekaufte Staat. Wie Konzernvertreter in deutschen Ministerien sich ihre Gesetze selbst schreiben, Köln 2008, S. 11ff.
6.
Vgl. Seitenwechsel - Schreibtisch tauschen, in: e.conomy, 37/2006, in: www.bundesregierung.de/nn _774/Content/DE/Magazine/emags/economy/
2006/038/t-2-seitenwechsel-schreibtisch-tauschen.html (30.8. 2008).
7.
Vgl. S. Adamek/K. Otto (Anm. 5), S. 12.
8.
Die Bundesregierung hat jede Kritik am Austauschprogramm bzw. jeden Verdacht von Korruption zurückgewiesen: Die Hierarchiestruktur und die Kontrollmechanismen der Staatsbürokratie seien stark genug, um jeder lobbyistischen Einflussnahme standzuhalten. Vgl. Antwort der Bundesregierung, Drucksache 16/3395, 13. 11. 2006, in: http://dip.bun destag.de/btd/16/033/1603395.pdf (30.8. 2008).
9.
Vgl. Thomas Leif/Rudolf Speth, Anatomie des Lobbyismus. Einführung in eine unbekannte Sphäre der Macht, in: dies. (Hrsg.), Die stille Macht. Lobbyismus in Deutschland, Wiesbaden 2003, S. 7 - 32, hier S. 25. Zur Diskreditierungsstrategie in Bezug auf das Rentenversicherungssystem vgl. Albrecht Müller, Machtwahn. Wie eine mittelmäßige Führungselite uns zugrunde richtet, München 2006, S. 294ff.
10.
Vgl. Anke Martiny, Lobbyinteressen im Gesundheitssektor, in: T. Leif/R. Speth (Anm. 9), S. 115 - 130, hier S. 130. Obwohl nicht direkt dem Bereich illegitimer bzw. korrupter Aneignung öffentlicher Ressourcen zuzurechnen, stellen doch bestimmte Formen der Kooperation von Staat und Privatwirtschaft, wie z.B. das private Sponsoring von Ministerien und Veranstaltungen öffentlicher Ämter, gewissermaßen Vorbedingungen illegitimen Verhaltens dar.