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13.12.2010 | Von:
Hartmut Häussermann

Armutsbekämpfung durch Stadtplanung?

Politische Reaktionen

Wie eingangs bereits erwähnt, gibt es in verschiedenen Ländern verschiedene politische Strategien, wie die Effekte räumlich konzentrierter Armut bekämpft bzw. neutralisiert werden können. Wenn von der räumlichen Konzentration negative Effekte für die Bewohner ausgehen, wäre es eine logische Konsequenz, die räumliche Konzentration aufzulösen. Diesen Weg gehen die USA und Frankreich. Auch in den Niederlanden wird mit Zuzugssperren und Abrissen von großen Wohnblocks in Gebieten des sozialen Wohnungsbaus versucht, die starke Konzentration von Armenhaushalten abzubauen.

In den USA wurde zwischen 1995 und 2005 ein groß angelegtes soziales Experiment versucht ("Moving to Opportunity"),[8] bei dem der Umzug von Armenhaushalten aus Quartieren, die eine Armutsquote von über 40 Prozent hatten, in solche Gebiete unterstützt wurde, die eine Armutsquote von weniger als zehn Prozent haben. Bei den Quartieren mit einer niedrigeren Quote wurden günstigere Voraussetzungen für die Arbeitsplatzsuche und für einen besseren Schulerfolg von Kindern und Jugendlichen vermutet. Im Ergebnis zeigte das Experiment, dass die meisten Haushalte nach dem ersten Jahr wieder in Gebiete mit einer höheren Armutsquote umgezogen sind, so dass der Erfolg hinsichtlich der erwarteten Verbesserungen bei der Arbeitsmarktsituation, beim Einkommen und beim Schulerfolg sehr bescheiden blieb. Die Gründe dafür liegen darin, dass die armen Haushalte auch mit einem zusätzlichen Wohngeld in der Regel die steigenden Mieten in den Quartieren mit einem höheren sozialen Prestige nicht bezahlen konnten und ihre Integration in die sozialen Netzwerke in den neuen Nachbarschaften nur selten gelang. Außerdem waren viele Haushalte bei der Organisation ihres Alltags auf die Unterstützung durch die Verwandtschaft angewiesen, die in den Ursprungsvierteln zurückgeblieben war. Insbesondere die männlichen Jugendlichen verblieben so in den Jugendgruppen, deren negativen Einflüssen sie durch den Umzug hätten entzogen werden sollen. Das Experiment hat gezeigt, dass eine schlichte geografische Umverteilung kein Mittel ist, um negative Kontexteffekte zu neutralisieren, denn ein Umzug in eine neue, sozial gemischtere Nachbarschaft bedeutet eben nicht, dass die kulturell oder rassistisch diskriminierten Angehörigen von Minderheiten auch in die sozialen Netze der Mittelschicht-Nachbarschaften aufgenommen werden.

Daraus ist zu schließen, dass eine stärkere soziale Mischung in städtischen Quartieren auf die Verfügbarkeit von bezahlbaren Wohnungen in allen Teilen der Stadt angewiesen ist und eine räumliche Mobilität nur dann auch zu sozialer Mobilität führt, wenn den Familien und ihren Kindern in einem umfassend angelegten Sozialmanagement Unterstützung auf dem Weg in eine andere soziale Umwelt gegeben wird. Wenn, wie es auch in den USA der Fall ist, die Zahl der Sozialwohnungen laufend abnimmt und sich die "soziale Wohnungspolitik" auf die Gewährung von Wohngeld beschränkt, verengen sich allerdings die Spielräume für eine nachhaltige Politik der sozialen Mischung in städtischen Quartieren.

In Deutschland gibt es seit 1999 das Bund-Länder-Programm "Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf - die Soziale Stadt",[9] mit dem versucht wird, die Lebenssituation in den marginalisierten Stadtteilen zu verbessern und den Bewohnern bessere Lebenschancen zu eröffnen. Hier geht es also nicht um eine geografische Umverteilung, sondern um eine Aufwertung von Gebieten, die an den sozialen Rand der Städte gedrängt worden sind. Neben erweiterten Möglichkeiten der Partizipation und neuen Formen der Kooperation mit zivilgesellschaftlichen Akteuren ist eines der zentralen Merkmale dieses Programms, Ansätze zu einer integrierten Politik zu entwickeln, also städtebauliche Maßnahmen mit Anstrengungen zu kombinieren, die Bewohnerschaft zur Eigenaktivität und zu aktivem Engagement für ihr Quartier zu animieren. Die Integration von Jugend-, Familien-, Sozial-, Kultur- und Bildungspolitik, verbunden mit der baulichen Erneuerung von öffentlichem Raum und Infrastruktur wird als ein Weg gesehen, die komplexen Probleme einer räumlichen Konzentration von Armut mit einer Perspektive anzugehen, die insbesondere den Kindern und Jugendlichen die Benachteiligung nimmt, die mit dem Aufwachsen in solchen Quartieren verbunden ist. Dies ist eine neue Form von "Stadtplanung", die sich nicht nur an den physischen Merkmalen eines Quartiers orientiert, sondern den Sozialraum in den Blick nimmt.

In den Quartieren, die in das Programm "Soziale Stadt" aufgenommen worden sind - inzwischen sind es in ganz Deutschland über fünfhundert -, haben sich nach einigen Jahren tatsächlich Anzeichen für eine Stabilisierung und eine stärkere Integration der Bewohner gezeigt. Die Probleme, welche die "Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf" kennzeichnen, sind aber auf doppelte Weise mit einem weiteren Umfeld verflochten:

Einerseits zeigen sich in den Quartieren räumlich konzentriert Probleme, die nicht von diesen Quartieren ausgehen, sondern Resultate überlokaler Prozesse und Verteilungsmechanismen sind. Und das Instrumentarium der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik ist weitgehend durch die Bundesgesetzgebung bestimmt.

Andererseits wird die räumliche Konzentration durch Veränderungen beim Wohnungsangebot in anderen Teilen der Stadt verursacht, in denen der Zugang zu bezahlbaren Wohnungen verengt wird. Die besondere Problemkumulation an bestimmten Orten in der Stadt ist gesamtstädtischen Prozessen zu verdanken. Denn geringe Anteile von Armuts-Haushalten in dem einen Gebiet beruhen darauf, dass diese dort ausgeschlossen und in anderen Quartieren konzentriert werden. Weder ist die Stadt ohne diese Quartiere zu denken, noch entstehen diese Quartiere ohne den selektiven Bevölkerungsaustausch mit der Gesamtstadt. Man könnte auch sagen, die Existenz dieser Quartiere "löst" Probleme für andere Quartiere, weil sie sie stellvertretend aufnehmen. Gelöst sind diese Probleme aber dadurch nicht, denn die Quellen der Probleme - wie Arbeitslosigkeit oder Armut - können auf Nachbarschaftsebene nicht wirksam bekämpft werden. Bei einem "Tunnelblick", das heißt einer ausschließlichen Konzentration auf die Nachbarschaft, besteht die Gefahr, dass die Strukturen und Prozesse auf gesamtstädtischer Ebene nicht thematisiert und nicht bearbeitet werden und so das Problem, das an der einen Stelle bearbeitet wird, an anderer Stelle immer wieder neu entsteht.

Eine Politik für die "Soziale Stadt", die nur die problembeladenen Quartiere im Blick hat, betreibt eine end-of-the-pipe-Politik, wie sie für die Anfänge der Umweltpolitik ebenfalls typisch war, aber sie kann ihre Ursachen nicht vermindern oder gar beseitigen. Integrierte Quartierspolitik heißt, sich nicht auf einen oder wenige Aspekte der problematischen Situation zu beschränken, sondern - trotz aller strategischen Unhandlichkeit - die Komplexität der Probleme im Auge zu behalten, also Arbeitslosigkeit, die Schulsituation, Drogenprobleme, materielle Not, soziale Isolation, Bildungsarmut, baulichen Verfall, Konflikte im öffentlichen Raum, Bedrohung durch Gewalt und multikulturelle Koexistenz gleichzeitig zu thematisieren. Wenn die Programmatik auf eine "Sozialpolitik für die benachteiligten Quartiere" eingeengt wird, bleibt der Ansatz von Anfang an zu schmal und an Symptomen orientiert.

Obwohl das Programm sowohl in den Städten als auch in den meisten Bundesländern hoch geschätzt wird, haben sich die Bedingungen für eine Weiterentwicklung unter der konservativ-liberalen Bundesregierung seit 2009 stark verändert. Die Mittel sind im Rahmen der "Sparhaushalte" radikal gekürzt und vollständig auf die Förderung baulicher Investitionen gestutzt worden, womit der integrative Ansatz faktisch beseitigt wurde.

In den Quartieren, in denen die soziale Not am größten ist, haben sich inzwischen vielfältige Initiativen und Kooperationen entwickelt, die jedoch aufgrund mangelnder eigener Ressourcen weiterhin auf öffentliche Förderung angewiesen bleiben. Insbesondere im Bereich von schulischer und beruflicher Bildung hat das Programm einen hohen Stellenwert, weil das durchschnittliche Bildungs- und Qualifikationsniveau in den marginalisierten Quartieren besonders niedrig ist - und weil die enormen Probleme nur durch koordinierte und integrierte Bemühungen verschiedener Bereiche der Stadtpolitik als auch zivilgesellschaftlicher Akteure beseitigt werden können. Die sozialräumlich orientierte und fachlich integrierte Stadtplanung kann also sehr wohl etwas zur Beseitigung der Folgen von räumlich konzentrierter Armut beitragen. Zentral dabei ist die Bekämpfung von "Bildungsarmut", die langfristig nicht nur für die betroffenen Kinder und Jugendlichen, sondern auch für die ökonomische Prosperität der Städte ein sehr ernstes Problem darstellt.

Fußnoten

8.
Vgl. Xavier Souza de Briggs/Susan J. Popkin/John M. Goering, Moving to Opportunity. The Story of an American Experiment to Fight Ghetto Poverty, New York 2010; kritisch dazu: Edward Glenn Goetz, Clearing the Way. Deconcentrating the Poor in Urban America, Washington, DC 2003.
9.
Vgl. Michael Krummacher et al., Soziale Stadt - Sozialraumentwicklung - Quartiersmanagement, Opladen 2003; Uwe-Jens Walther (Hrsg.), Armut und Ausgrenzung in der "Sozialen Stadt", Darmstadt 2004.

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