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30.11.2010 | Von:
Charlie Jeffery

Devolution: Auflösung des Vereinigten Königreichs?

Devolution als instabile Territorialverfassung

Die fehlende Stabilität in der Territorialverfassung des Vereinigten Königreichs, das heißt, die Regierungsform der zugehörigen Nationen, muss in angemessener Relation gesehen werden. Devolution gibt es seit nicht einmal zehn Jahren. Die Notwendigkeit weiterer Anpassungen vermag angesichts der nach 1997 vorgenommenen Änderungen nicht allzu sehr überraschen. Vergleichbare Reformprozesse in anderen Ländern wie Belgien, Spanien oder Italien haben ebenfalls über Jahrzehnte hinweg etliche Stufen durchlaufen.

Doch schon zu Beginn der Devolution konnten potentielle Instabilitäten ausgemacht werden, die spezifisch für das Vereinigte Königreich erschienen und nicht einfach nur Teil eines Reifeprozesses waren. Einige von ihnen spiegelten wider, wie die Devolution eingeführt worden war. Devolution war keineswegs das "Jahr Null": Das Vereinigte Königreich ist schon immer auf territorial differenzierte Weise verwaltet worden. Vor der Devolution setzten die Ministerien für schottische, walisische und nordirische Angelegenheiten (Scottish, Welsh and Northern Ireland Offices) - territorial organisierte Ministerien der britischen Regierung auf Kabinettsebene - die britische Regierungspolitik mit wechselndem, unterschiedlich hohem Ermessensspielraum um. Durch die Devolution wurde diese differenzierte Territorialverwaltung in eine differenzierte Territorialpolitik überführt, die durch eine Vielzahl von Wahlverfahren in verschiedenen Teilen des Vereinigten Königreichs unterschiedliche Gewinner und Verlierer hervorgebracht hat.

Zahlreiche politische Beobachter wiesen gleich zu Beginn der Devolution auf die möglichen Folgen einer Öffnung zu dieser neuen Territorialpolitik hin, indem sie behaupteten, dass eigenständige Territorien für politischen Konfliktstoff sorgen könnten. Diese Beobachtungen gründeten oft auf den sezessionistischen Forderungen der schottischen, walisischen oder irischen Nationalisten. Außerdem ging es um die Devolutionsfolgen für England, insbesondere die "West-Lothian-Frage" - die in früheren Debatten über Dezentralisierung in den 1970er Jahren angeführten Bedenken hinsichtlich der ungerechten Repräsentation, die aus einer Devolution Schottlands bei nicht gleichzeitiger Dezentralisierung Englands folgen würde. Eine weitere potentielle Konfliktlinie stellte die territoriale Verteilung der öffentlichen Ausgaben dar: Traditionell hatten Schottland, Nordirland und in geringerem Maße auch Wales bei der Verteilung der Staatsausgaben pro Kopf einen wesentlichen Vorteil gegenüber England. Diese Vorteile waren im vordevolutionären Staatswesen nicht offensichtlich. Die Gefahr bestand darin, dass die Devolution neue und destabilisierend wirkende Vergleiche zwischen den Nationen des Vereinigten Königreichs und vor allem in Bezug auf die relative Position (und die subjektiv empfundenen Nachteile) Englands ermöglichen könnte. Der Umgang mit diesen neuen territorialen Rivalitäten, die vor dem Hintergrund all dieser Fragen zu erwarten sind, erfordere neue "territorial statecraft skills".[3]

Dieser Punkt wurde durch Robert Hazell und seine Kollegen hervorgehoben, welche 1999 die phantasievollste und umfassendste Prognose der Entwicklungsrichtungen der Devolution erstellten. Im Hinblick auf die nationalistische Herausforderung argumentierten sie: "Left to themselves, the forces [des Nationalismus außerhalb Englands, Ch. J.] are centrifugal. They do represent a slippery slope which could lead to the breakup of the UK. It will require some imaginative re-engineering of the centre, and a spirit of trust and generosity on both sides, to make the devolution settlement work."[4]

Diese "einfallsreiche Umgestaltung" bestand aus zwei Komponenten. Eine war institutionell: Das Zentrum des Vereinigten Königreichs - die Institutionen und Praktiken der britischen Zentralregierung in Westminster und Whitehall - musste "die Grundregeln festlegen" für die Regierung des nachdevolutionären Vereinigten Königreichs. Die andere war eher normativ: Die Zentralregierung musste zudem "understand and articulate clearly a sense of the wider loyalties which bind us together at the level of the nation state, and to foster a sense of loyalty to the union".[5]

In keinem dieser Punkte hat die Zentralregierung bislang die Fähigkeit zur kreativen Umgestaltung gezeigt. Und weder die zentrale noch die dezentralen Regierungen scheinen sich bisher um ein "vertrauensvolles und aufgeschlossenes Klima" zu bemühen, noch werden sie dies in absehbarer Zukunft tun. Die Gründe für diese Versäumnisse hängen zum Teil mit der besonderen Tradition der territorialen Verwaltung im Vereinigten Königreich zusammen und zum anderen damit, wie diese Tradition mit der neuen Territorialpolitik der nachdevolutionären Ära zusammenwirkt und so eine zentrifugale politische Dynamik ermöglicht.

Fußnoten

3.
Kevin Morgan, The New Territorial Politics: Rivalry and Justice in Post-devolution Britain, in: Regional Studies, 35 (2001), S. 347.
4.
Robert Hazell/Brendan O'Leary, A Rolling Programme of Devolution: Slippery Slope or Safeguard of the Union, in: Robert Hazell (ed.), Constitutional Futures. A History of the Next Ten Years, Oxford 1999, S. 45.
5.
Ebd., S. 44f.