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8.11.2010 | Von:
Michael Bommes

Kommunen: Moderatoren im Prozess der sozialen Integration?

Neue Rolle der Kommunen

Begleiterscheinung der arbeitsmarktpolitischen Reformen (Hartz I bis IV) sowie des Zuwanderungsgesetzes (ZuwG) war eine Reduktion der strukturellen Spannungen zwischen Bund und Kommunen und die Neudefinition der integrationspolitischen Rolle der Kommunen. Ein Rückblick auf kommunale Integrationspolitiken verdeutlicht dabei, dass diese im Wesentlichen im Bezugsrahmen historisch gewissermaßen von Zuwanderungsfall zu Zuwanderungsfall kumulierter, unübersichtlicher migrations- und integrationspolitischer Regelungen entstanden sind und dabei zwei relevante unbeabsichtigte Effekte erzeugt haben.

Zur Zeit des "Anwerbestopps" von 1973 gab es angesichts der einsetzenden Niederlassung der Arbeitsmigranten keine klar formulierten migrations- und integrationspolitischen Rahmensetzungen des Bundes und der Länder. Daraus resultierte eine große kommunalpolitische Unsicherheit über zukünftige kommunale Problemstellungen. Die gemeindespezifisch dann sehr divergierenden integrationspolitischen Entscheidungen seit den späten 1960er und frühen 1970er Jahren blieben lange Zeit traditionsbildend und haben je unterschiedliche Pfade der Entwicklung kommunaler Integrationspolitik gelegt. Diese heterogenen und lokalspezifisch zugeschnittenen Integrationspolitiken waren aber lange und sind vielfach noch immer neben oder unterhalb einer Sozialpolitik platziert, in die Arbeitsmigranten über die allgemeine Sozialversicherungspflicht einbezogen waren. Ähnliches gilt für "ausländerspezifische" Fördermaßnahmen für Kinder und Jugendliche, die aber nicht als Teil eines allgemeinen und kommunalpolitisch bedeutsamen Bildungsmanagements begriffen wurden. Die derzeit beobachtbare Reorganisation kommunaler Integrationspolitik ist Ergebnis einer durch Hartz-Gesetzgebung und ZuwG veränderten Stellung der Kommunen im Wohlfahrtsstaat mit der Folge neuer Aufgaben.

In den frühen 1990er Jahren wurde mit der seit dem Ende der 1980er Jahre stark ansteigenden Aussiedlerzuwanderung und der damit verbundenen Neuregelung von Zuwanderung und Integration aus Kostengründen diese Gruppe weitgehend von der Zuständigkeit der damaligen Bundesanstalt für Arbeit (BA) in die der Kommunen verlagert - mit der Folge einer abrupt ansteigenden Beanspruchung der Sozialhaushalte in lokalen Zuzugsschwerpunkten. Zeitlich weitgehend parallel kam es im Kontext der Zuwanderung von Asylbewerbern und Bürgerkriegsflüchtlingen zu einer Auseinandersetzung über die Kostenzuständigkeit zwischen Ländern und Kommunen. Aufgrund lange andauernder Uneinigkeit zwischen Bund und Ländern hinsichtlich einer gesetzlichen Regelung für die Zulassung von Bürgerkriegsflüchtlingen aus dem zerfallenden Jugoslawien fielen diese bei Bedürftigkeit ebenfalls in kommunale Zuständigkeit. Diese drängten daraufhin zwecks eigener Entlastung zahlreiche Flüchtlinge trotz rechtlicher Aussichtslosigkeit in das Asylverfahren, denn damit fielen die Versorgungskosten für diese Flüchtlinge in Länderzuständigkeit.

Beide Fälle verdeutlichen das Fehlen einer konzeptionellen Migrationspolitik in den 1990er Jahren in Deutschland. Erste Schritte hin zu einer stärker koordinierten Migrations- und Integrationspolitik wurden jedoch mit der Reform des Ausländergesetzes von 1990 und insbesondere dem besser als ersten "Migrationskompromiss" bezeichneten sogenannten "Asylkompromiss" vollzogen. In diesem Kompromiss wurden alle relevanten Zuwanderungsbewegungen (Aussiedler, Arbeitsmigranten und Asylbewerber) einer Neuregelung unterzogen und die verschiedenen bislang nur als je spezifische Sonderfälle behandelten Zuwanderungen zu einer allgemeinen und zunehmend europäisierten politischen Problemstellung internationaler Migration zusammengefasst. Die Frage der sozialen Integration blieb jedoch im Spannungsfeld des föderalen "Fingerhakelns" um Kosten und Zuständigkeit zunächst ausgeklammert. Dies hat sich durch das Zusammentreten zweier Entwicklungen grundlegend geändert: die Reformen des Wohlfahrtsstaates und die Umstellungen in der Migrations- und Integrationspolitik. Mit diesen Veränderungen fällt den Kommunen systematisch eine andere Stellung (nicht nur) bei der Integration von Migranten zu.

Die Bundesrepublik hat damit ihre Migrationsverhältnisse seit dem Fall des Eisernen Vorhangs sukzessive politisch-rechtlich normalisiert: Bereits 1990 wurden im neuen Ausländergesetz den Arbeitsmigranten erstmalig Rechtsansprüche auf Einbürgerung eingeräumt. Deren zunächst vorgesehene zeitliche Befristung wurde im Rahmen des sogenannten "Asylkompromisses" von 1993 aufgehoben, und die Reform des Staatsbürgerschaftsgesetzes von 2000 war in vielerlei Hinsicht die konsequente Übertragung der Neuregelungen von 1993 in das in seinem Kern um ius soli-Elemente ergänzte Staatsangehörigkeitsgesetz. Auch die Grundgesetzänderung von 1993 war, unabhängig von einer moralischen Bewertung, in Form einer Europäisierung des Asylrechts ein weiterer Schritt zur institutionellen Normalisierung. Im gleichen Kontext wurde der Sonderfall der Aussiedlerzuwanderung im Rahmen des Kriegsfolgenbereinigungsgesetzes abschließend geregelt. Die "deutsche Volkszugehörigkeit" wurde nach dem Zusammenbruch der sozialistischen Regime in Osteuropa als privilegierte und viel genutzte Wanderungsoption schon bald mit Einwanderungsbeschränkungen beantwortet. 1990 wurde gesetzlich ein Verfahren zur Zuzugsregulation eingeführt, Ende 1992 die Zuwanderung kontingentiert und der im Kriegsfolgenbereinigungsgesetz geschaffene neue Rechtsstatus des "Spätaussiedlers" auf vor dem 1. Januar 1993 geborene Personen aus der ehemaligen UdSSR beschränkt. Diese Umstellung ist zentraler Teil der Neuanpassung der deutschen Staatsbürgerschaft. Die 1990, 1993 und 1999 installierten Ergänzungen zum Ausländer- und Staatsbürgerschaftsgesetz eröffnen dauerhaft legal im Lande lebenden Ausländern den Zugang zur deutschen Staatsbürgerschaft. Die Einschränkungen des Rechtsstatus von Aussiedlern waren Teil dieser Stärkung von Territorialität als Kriterium für den Zugang zur Staatsbürgerschaft sowie der Schwächung der Tradition des jus sanguinis. Vor diesem Hintergrund ist es dann nur konsequent, dass die im ZuwG - dem dritten Migrationskompromiss - vorgesehenen Integrationskurse als Adressaten alle sich dauerhaft niederlassenden Migrantengruppen haben.

Für die Einschätzung der Rolle der Kommunen muss deren veränderte Integrationspolitik in den Zusammenhang mit anderen für die Stellung der Kommunen bedeutsamen Reformen des Wohlfahrtsstaates gestellt werden. Soziale Integration als im ZuwG formuliertes Programm bringt sich niederlassende Migranten in gleicher Weise in Relation zum Wohlfahrtsstaat wie die übrige Klientel: "Fördern und Fordern", die Leitformel des "aktivierenden Wohlfahrtsstaats", impliziert den Umbau der Relation zwischen Wohlfahrtsstaat und ihrem Publikum in dem Sinne, dass allen Leistungsempfängern unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit die Erbringung einer Gegenleistung abverlangt wird: nämlich ihr Handeln eigenverantwortlich, marktorientiert und an einer möglichst von Sozialtransfers unabhängigen Lebensführung auszurichten.

Staatsangehörigkeit verliert damit an Bedeutung als sozialer Platzanweiser; Deutsche und Ausländer werden in der Perspektive der Wohlfahrtsstaaten, die unter Bedingungen eingeschränkter Leistungsfähigkeit ihre Struktur der Leistungserbringung umbauen, gleichermaßen entlang der Differenz leistungsfähig versus leistungsunfähig beobachtet. Leistungsberechtigung im Wohlfahrtsstaat muss von allen Individuen erworben werden, und in dieser Logik erfolgt umgekehrt die Öffnung und Erwerbbarkeit der Staatsangehörigkeit auf der Grundlage gelingender sozialer Integration: "Integration ist ein gesellschaftlicher Prozess, in den alle in einer Gesellschaft Lebenden jederzeit einbezogen sind. Unverzichtbar ist der Integrationswille. Dieser Integrationswille äußert sich darin, dass sich jeder Einzelne aus eigener Initiative darum bemüht, sich sozial zu integrieren. Dies gilt für Einheimische wie Zugewanderte."[2]

Diese wohlfahrtsstaatliche Gleichbehandlung von Migranten und Einheimischen wird deutlich, wenn man die Integrationskurse in Relation setzt zu den systematischen Veränderungen durch die Hartz-Reformen. Die Ersetzung der vormaligen Arbeitslosenhilfe durch das Arbeitslosengeld II (ALG II) und der Einbezug aller vorherigen erwerbsfähigen Sozialhilfeempfänger in diese Leistung der BA bringt alle Leistungsbezieher ohne Bezugsberechtigung von Arbeitslosengeld in die gleiche Relation zum Staat: "Fördern und Fordern" meint die Einschränkung ihrer Berechtigung, die Forderung nach Arbeitsaufnahme unter Gesichtspunkten von Status abzulehnen. Der Sinn von Integrationskursen besteht vor diesem Hintergrund primär darin, "integrationsbedürftige" (Neu)Zuwanderer frühzeitig in die Lage zu versetzen, sich an den Erfordernissen der Lebensführung im Einwanderungskontext auszurichten, um so möglichst bald zu einer selbständigen Lebensführung in der Lage zu sein. Das wird auch strukturell an der Verschränkung der Integrationsprogramme mit der BA bzw. den ARGEn ersichtlich. In dieser Konstellation verfügen nunmehr die Kommunen über eine veränderte integrationspolitische Rolle: Denn mit der Einführung des ALG II ist die kommunale Ebene nicht nur allgemein entlastet und damit die seit den 1980er Jahren von den Kommunen beklagte Kommunalisierung der Arbeitslosenproblematik und damit auch der Folgekosten der Zuwanderung beendet worden. Zugleich werden die Kosten für die im ZuwG vorgesehenen Integrationskurse vom Bund getragen.

Man darf die mit dem ZuwG verbundenen Veränderungen nicht überschätzen. Die Einführung der Integrationskurse und das neu geschaffene Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) stellen keinen vollständigen Bruch gegenüber den zuvor praktizierten Formen einer Integrationspolitik dar. Ähnlich wie das ZuwG insgesamt bestehende Regelungen zusammengeführt und nur moderate Änderungen vorgesehen hat, so handelt es sich auch jenseits der Neuzuschneidung organisatorischer Zuständigkeiten und des Einbezugs der Neuzuwanderer in die Integrationsprogramme um keinen radikalen Bruch, sondern um den Aus- und Umbau der bisherigen Integrationspolitik.

Trotz einer symbolischen Politik, mit der insbesondere bei der Selbstpräsentation neuer Ämter nahe gelegt wird, dass nunmehr alles anders und besser werde, braucht man keinen "Paradigmenwechsel" auszurufen. Ein nicht zu unterschätzender Wandel ist allerdings doch hinsichtlich der strukturellen Stellung der Kommunen zu registrieren: Integrationsprogramme für Neu- wie Altzuwanderer werden unter organisatorischer Verantwortung des BAMF und finanziert durch den Bund mittlerweile bundesweit von anerkannten Trägern angeboten. Zudem sind dauerhaft rechtmäßig in Deutschland lebende Zuwanderer in die sozialstaatlichen Programme einbezogen. Die Neuregelungen des ZuwG sowie die davon unabhängig durchgeführten Hartz-Reformen haben damit den Kommunen drei neue Möglichkeiten der Gestaltung lokaler Integrationspolitik verschafft. So können sie im Rückgriff auf die Integrationskursangebote des BAMF, in Abstimmung mit den von ihnen getragenen Ausländerbehörden und ausgehend von ihrem neu gewonnen Einfluss in den ARGEn Einfluss darauf nehmen, welche Träger anerkannt und welche Migranten in Integrationskurse einbezogen werden. Außerdem sind ihnen im Rahmen der zu bildenden ARGEn und auch in den Optionskommunen Kompetenzen der kommunalspezifischen Ausgestaltung einer Beschäftigungsvermittlung im Rahmen ihrer Wirtschaftsförderpolitik zugefallen, in die Zuwanderer einbezogen werden können. Damit resultiert eine auf den bundespolitischen Festlegungen basierte veränderte Einbettung kommunaler Integrationspolitik: nämlich die Überantwortung von Migrantengruppen mit geringen Arbeitsmarktchancen in kommunale Zuständigkeit, wie dies bei Aussiedlern und Bürgerkriegsflüchtlingen der Fall war. Diese bundespolitische Einbettung erlaubt den Kommunen zudem eine deutliche Steigerung ihres Einflusses und die Reorganisation ihrer kommunalen Integrationspolitik.

Fußnoten

2.
Vgl. Unabhängige Kommission Zuwanderung (Hrsg.), Zuwanderung gestalten, Integration fördern, Berlin 2001, S. 200.