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18.1.2010 | Von:
Stormy-Annika Mildner

Obama - Architekt einer neuen Finanzordnung?

Brandmauern gegen die nächste Krise

Haben die USA aus der Finanzkrise gelernt? Ein Blick auf die zahlreichen Reformvorschläge deutet auf ein "Ja" hin. In ihnen finden sich vier wichtige Aspekte: Eine besondere Kontrolle großer Finanzfirmen (zusammen mit strengen Kapital- und Liquiditätsvorschriften), eine verbesserte Infrastruktur der Finanzmärkte (um eine transparentere Geschäftsabwicklung sicherzustellen), die Verhinderung prozyklischer Regulierung (Regulierungen, welche die natürlichen Auf- und Abschwünge des Finanzsystems verstärken) und die Schaffung einer Behörde zur Überwachung systemischer Risiken. Uneinigkeit besteht hingegen in den Fragen, ob - und wenn ja, welche - Regulierungsbehörden zusammengelegt werden sollen und welche Behörde die zentrale Rolle bei der Aufsicht über das amerikanische Finanzsystem spielen soll.

Mehr Macht für die Federal Reserve: Anders als zunächst erwartet, schlug die Obama-Administration keine umfassende Umstrukturierung der Finanzaufsicht vor. Bis auf die OTS sollen alle Aufsichtsbehörden beibehalten werden und sogar neue entstehen. Dies geht aus dem White Paper Financial Regulatory Reform hervor, das Finanzminister Geithner zusammen mit Obama am 17. Juni 2009 vorlegte.[6] Die Fed soll mit der Überwachung jener Institute betraut werden, welche die allgemeine Stabilität gefährden können. Während sie bisher nur für Geschäftsbanken zuständig war, soll sie zukünftig auch über Investmentbanken wachen. Dabei wäre sie ermächtigt, große Unternehmen zu zerschlagen, sollte dies für die Stabilität notwendig sein. Das Finanzministerium hätte das Recht, jedes große und systemrelevante Institut unter Zwangsverwaltung zu stellen. Dass dies notwendig werden kann, haben der Konkurs von Lehman Brothers und der Fast-Kollaps von AIG eindrucksvoll gezeigt.

Ein zwischenbehördlicher Ausschuss, der Financial Services Oversight Council (FSOC), soll im gesamten Finanzsystem die Risiken beobachten und damit einen Frühwarnschutz gewährleisten. Eine neue Consumer Financial Protection Agency soll Finanzprodukte wie Kreditkarten und Hypotheken stärker kontrollieren und sich dabei am Konsumentenschutz orientieren. Bislang war der Verbraucherschutz bei der Fed angesiedelt. Durch den 1994 verabschiedeten Home Ownership and Equity Protection Act war sie beispielsweise ermächtigt, gegen Wucherkredite vorzugehen. Ein National Bank Supervisor (NBS) soll als Unterbehörde des Finanzministeriums für alle auf Bundesebene aktiven Institute mit Spareinlagen zuständig sein.

Zudem verlangt die Regierung höhere Eigenkapital- und Liquiditätsverpflichtungen, eine stärkere Überwachung und Regulierung der Verbriefungs- und Derivatemärkte und eine Registrierungspflicht für Hedgefonds. Emittenten von mit Hypotheken hinterlegten Wertpapieren sollen neuen Bilanzierungsregeln unterworfen werden; dazu gehört etwa die Offenlegung von Daten zur Höhe der Verschuldung und zur Vergütung von Händlern. Die Aussteller von Verbriefungen müssten zukünftig mindestens fünf Prozent der Risiken in der eigenen Bilanz behalten. Zudem sollen Geschäfte mit Derivaten, die derzeit noch überwiegend OTC-Geschäfte sind (OTC = over the counter, also direkter Handel "über den Schalter", nicht an einer Börse), fortan über eine noch einzurichtende Verrechnungsstelle (clearing house) abgewickelt werden.

Mittlerweile hat sich die Obama-Administration angesichts der Entrüstung der Öffentlichkeit über die Bankenrettungen auch dem politisch heiklen Thema der Managergehälter angenommen. Im Oktober 2009 setzte sie konkrete Gehaltskürzungen von Managern bei den sieben Firmen fest, welche die höchsten staatlichen Hilfen im Gefolge der Krise erhalten hatten (AIG, Bank of America, Citigroup, General Motors, GMAC, Chrysler und Chrysler Financial).[7] Zudem rief die Fed die Banken zu "Korrekturen" an ihren "fehlgesteuerten Anreizen" auf.[8] Mitte Dezember folgten weitere Einkunftsbegrenzungen für hoch bezahlte Beschäftigte von AIG, Citigroup, General Motors und dessen Finanzableger. Die Regierung plant aber ansonsten nicht, Bonuszahlungen zu begrenzen. Auch dem Beispiel Großbritanniens und Frankreichs zur Einführung einer Sondersteuer auf Boni wollen die USA vorerst nicht folgen.

Kein Konsens im Kongress: Obama nutzte früh in seiner Amtszeit die Anti-Wall-Street-Stimmung, um ein Kreditkartengesetz durch den Kongress zu bringen, das dem Verbraucherschutz dienen soll.[9] Der Credit Card Accountability Responsibility and Disclosure Act wurde im Mai 2009 vom Senat mit der großen Mehrheit von 90 Stimmen und vom Repräsentantenhaus mit 361 zu 64 Stimmen verabschiedet. 80 Prozent der amerikanischen Bürger haben Kreditkarten. Schätzungen zufolge sind in den USA derzeit mehr als 700 Millionen Karten in Umlauf; das sind im Schnitt mehr als zwei für jeden Einwohner. Die Fed schätzt die angehäuften Kreditkartenschulden auf knapp eine Billion Dollar. Das Kreditkartengesetz war noch 2008 an der Ablehnung des Senats gescheitert. Angesichts der Rekordhöhe von Zahlungsrückständen und -ausfällen hatte jedoch selbst die Finanzindustrie 2009 ihren Widerstand gegen eine bessere Aufklärung und schärfere Vorschriften aufgegeben. Bemängelt wurde unter anderem die Praxis der Unternehmen, verwirrende Bedingungen im Kleingedruckten zu verstecken, unangekündigt Zahlungsfristen zu verändern und Kreditzinsen oder Zahlungsraten selbst dann zu erhöhen, wenn die Überweisungen pünktlich eingingen. Dies ist in Zukunft nicht mehr möglich: Verträge müssen verständlich formuliert sein, die Kunden genau über Höhe und Grundlage von Gebühren informiert werden. Zudem sind willkürliche Anhebungen der Gebühren künftig ausgeschlossen, rückwirkende Erhöhungen nur in wenigen Fällen erlaubt. Das Gesetz sieht zudem strenge Strafen für Kreditkartenfirmen bei Regelverstößen vor.

Daneben wurde eine Vielzahl weiterer Reformvorschläge vorgelegt, mehrere davon gingen im Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2009[10] des Repräsentantenhauses und im Restoring American Financial Stability Act[11] des Senats auf. Der Entwurf des Abgeordneten Barney Frank (Vorsitzender des Ausschusses für Finanzdienstleistungen) und die Vorlage des Senators Christopher Dodd (Vorsitzender des Bankenausschusses) ähneln sich in vielen Punkten. Den Kern beider Reformvorschläge bilden ein besserer Konsumentenschutz, die stärkere Überwachung systemischer Risiken und ein Ende des too big to fail. Beide fordern eine zentrale Verbraucherschutzbehörde (Consumer Financial Protection Agency, CFPA), die Konsumenten vor irreführenden und unlauteren Praktiken von Finanzinstituten im Geschäft mit Kreditkarten und Hypotheken schützt. Einig sind sie sich im Grundsatz auch darüber, dass Derivate vermehrt über regulierte Marktplätze abgewickelt und einer schärferen Kontrolle durch die CFTC und die SEC unterworfen werden sollten. Auch Ratingagenturen wollen sie stärker regulieren und die Eigenkapitalvorschriften von Banken wesentlich verschärfen. Schließlich sehen beide vor, die Geldpolitik der Fed einer stärkeren Kontrolle durch den Kongress zu unterwerfen.

Unterschiede finden sich vor allem hinsichtlich der Überwachung systemischer Risiken, der Rolle der Fed und der neuen Struktur der Bankenaufsicht.[12] Barney Frank befürwortet einen behördenübergreifenden Financial Services Oversight Council, um Finanzfirmen zu überwachen, die aufgrund ihrer Größe und Vernetztheit das ganze Finanzsystem gefährden, falls sie in Not geraten. Der neue Rat soll dabei auch die Zusammenarbeit zwischen den Regulierungsbehörden verbessern und Kompetenzen klarer abstecken, damit es "no place to hide" mehr gebe. Um das Problem des too big to fail anzugehen, soll die FDIC die Möglichkeit haben, scheiternde Firmen abzuwickeln. Nach geltendem Recht hat die FDIC bislang nur die Möglichkeit, kleine Banken im Notfall zu übernehmen, nicht jedoch große Investmentbanken. Die Kosten der Abwicklung sollen aus einem gesonderten Fonds (resolution fund) bezahlt werden. Wie Finanzminister Geithner strebt auch Frank keine gravierende Umstrukturierung der Bankenaufsicht an - nur die OTS soll in den OCC überführt werden.

Senator Dodd hingegen will die Aufsicht deutlich modernisieren. Anders als Frank möchte er dabei der Fed keine neuen Kompetenzen zuweisen, zweifelt er doch stark an ihr als strenger Regulierer. Aufgrund ihrer Struktur solle sich die Notenbank auf die Geldpolitik konzentrieren und die Regulierung anderen Behörden überlassen. Dodd spricht sich für die Schaffung einer neuen Aufsichtsbehörde aus: Eine Agency for Financial Stability (AFS) soll über die Stabilität der Finanzmärkte wachen und Systemrisiken abwenden sowie große, komplexe Finanzunternehmen regulieren und in Schwierigkeiten geratene Banken geordnet abwickeln. Damit der Steuerzahler nicht mehr belastet wird, sollen Großbanken in Zukunft für ihre Rettung selbst zahlen. Zusätzlich sollen sie schon in guten Zeiten schriftlich genau festlegen, was zu tun ist, wenn ihnen eine Zahlungsunfähigkeit droht. Dodd will zudem eine einheitliche Aufsicht für Banken auf föderaler Ebene schaffen, die Financial Institutions Regulatory Administration, und bestimmte Kompetenzen der OCC, OTS, FDIC und Fed zusammenführen, um so das charter-shopping zu verhindern.

Fußnoten

6.
Vgl. White House, Financial Regulatory Reform: A New Foundation, 17. 6. 2009, online: www.financial stability.gov/docs/regs/FinalReport_web.pdf (21. 12. 2009).
7.
Vgl. U.S. to Order Pay Cuts at Firms That Got Most Aid, in: The New York Times vom 21. 10. 2009, online: www.nytimes.com/2009/10/22/business/22pay.html (21. 12. 2009).
8.
Zit. nach: Obama zückt Gehaltsschere, 22. 10. 2009, in: www.n-tv.de/wirtschaft/Obama-zueckt-Gehaltsschere-article557211.html (21. 12. 2009).
9.
Vgl. Obama zeigt Härte, in: Handelsblatt vom 26. 10. 2009.
10.
Vgl. House Committee on Financial Services, Financial Services Committee and Treasury Department Release Draft Legislation to Address Systemic Risk, "Too Big to Fail" Instiutions, 27. 10. 2009, online: www.house.gov/apps/list/press/financialsvcs_dem/presstitleone _102709.shtml (12. 12. 2009).
11.
Vgl. Senate Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs, Chairman Chris Dodd (D-CT), Summary: Restoring American Financial Stability - Discussion Draft, online: http://banking.senate.gov/ public/_files/FinancialReformDiscussionDraft 111009. pdf (12. 12. 2009).
12.
Vgl. Alison Vekshin/Dawn Kopecki, US Financial Regulation Overhaul: Side-by-Side Comparison, in: Bloomberg.com, 20. 11. 2009.

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