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25.5.2011 | Von:
Reinhard Marx

Roma in Deutschland aus ausländerrechtlicher Sicht

Rücknahme und Rückführung

Nach Ausrufung der unabhängigen Republik Kosovo im Februar 2008 begannen die Verhandlungen über eine Rückführung der geduldeten Kosovo-Albaner einschließlich der Roma. Nach allgemeinem Völkerrecht sind Staaten gegenüber dem Aufenthaltsstaat verpflichtet, ihre eigenen Staatsangehörigen zu übernehmen. Für die Roma, welche im Besitz der kosovarischen Staatsangehörigkeit sind, bestand die Verpflichtung des Kosovo auf Rückübernahme daher bereits vor Unterzeichnung des Regierungsabkommens. Zweck des Abkommens wie auch anderer Rückübernahmeabkommen in Europa[13] ist die bilaterale Kooperation bei der Durchsetzung einer ohnehin bestehenden Verpflichtung des Herkunftsstaates.

Viele Roma haben jedoch nicht die kosovarische Staatsangehörigkeit erworben. Die Verfassung sichert staatsbürgerliche Rechte nur jenen Personen zu, die im Zivilregister eingetragen sind oder am 1. Januar 1998 legal im Kosovo als jugoslawische Staatsangehörige gelebt haben. Diejenigen, die bereits vor 1998 das Kosovo verlassen hatten oder den Zeitpunkt ihrer Ausreise nicht nachweisen können, müssen ihre Einbürgerung beantragen. Dazu müssen sie wirtschaftliche und familiäre Bindungen zum Kosovo nachweisen. Ferner ist die Registrierung erforderlich. Diese ist aber nur zulässig, wenn belegt werden kann, dass der Betroffene im Kosovo geboren wurde oder zumindest einen Elternteil hat, der die Staatsangehörigkeit nach den dargestellten Kriterien erworben hat.[14] Roma haben nahezu unüberwindliche Schwierigkeiten bei der Registrierung. Das Hohe Flüchtlingskommissariat der UNO (UNHCR) und andere internationale Organisationen schätzen die Zahl der im Kosovo lebenden, nicht registrierten Roma auf derzeit etwa 10000 Personen,[15] das sind ein Drittel der heute im Kosovo lebenden Roma.

Kein Staat ist gegenüber dem Aufenthaltsstaat verpflichtet, für ihn fremde Staatsangehörige zu übernehmen. Dies gilt auch, wenn diese sich vor ihrer Einreise in den Aufenthaltsstaat dort aufgehalten[16] und damals die Staatsangehörigkeit von Jugoslawien besessen haben sollten. Vereinzelte Versuche, die Ausbürgerung zum Zwecke der Bestrafung oder aus politischen Gründen als Verstoß gegen allgemeines Völkerrecht oder als Rechtsmissbrauch zu erklären, konnten sich gegen die Staatenpraxis der völligen Ermessensfreiheit bei der Regelung staatsangehörigkeitsrechtlicher Fragen nicht durchsetzen.[17] Dass der aus einer Sezession hervorgegangene Staat sein Staatsangehörigkeitsrecht neu regelt und Staatsangehörige des früheren Zentralstaates nicht als die seinen anerkennt, kann jedoch nicht als Ausbürgerung gewertet werden.

Dies ist der völkerrechtliche Hintergrund für Art. 5 Abs. 1 des Abkommens, wonach die kosovarische Regierung sich über die Übernahme eigener Staatsangehöriger hinaus verpflichtet hat, auch Drittstaatsangehörige zu übernehmen, wenn diese zum Zeitpunkt der Einreise ins Bundesgebiet im Besitz eines gültigen Visums oder Aufenthaltstitels für das Kosovo waren. Damit hat sich die Republik Kosovo vertragsrechtlich verpflichtet, Drittstaatsangehörige einschließlich Staatenlose zu übernehmen, wenn sie sich vor ihrer Einreise dauerhaft im Kosovo aufgehalten haben.

Das Allgemeine Völkerrecht regelte ursprünglich ausschließlich die Rechtsbeziehungen zwischen den Staaten. Seit 1945 hat sich die Auffassung durchgesetzt, dass Staaten im Interesse der ihrer Schutzpflicht unterstehenden Personen völkerrechtliche Bindungen eingehen. Der Siegeszug der Menschenrechte seit 1945 ist Beleg dafür. Regierungsabkommen wie das zwischen dem Kosovo und der Bundesrepublik, die ohne Rücksicht auf die Interessen der Betroffenen vollzogen werden, sind ein Rückfall in die klassische Praxis des 19. Jahrhunderts. Beleg für diese These ist, dass das 18 Artikel umfassende Abkommen ausschließlich Regelungen zur Übernahmepflicht und deren Nachweis sowie zum Übernahmeverfahren enthält, jedoch keinerlei Regelungen über die Behandlung der Betroffenen, deren Rechte und entsprechende Verpflichtungen der kosovarischen Regierung. Kurzum, bei der Verabredung und Durchführung wurde und wird der allgemein anerkannte völkerrechtliche Grundsatz der Rückführung in Würde und Sicherheit nicht beachtet. Die Rückführungen werden durch die kosovarische Regierung in ungeordneter Weise durchgeführt, ohne dass diese auch nur die geringsten Voraussetzungen für eine erfolgreiche Integration sicherstellt.[18]

Die Bundesregierung hat zugesagt, sie werde auf "ein angemessenes Verhältnis der verschiedenen ethnischen Zugehörigkeiten und überdies Sorge dafür tragen, dass sich Rückführungen aus dem bisher davon ausgenommenen Personenkreis geografisch auf die in Frage kommenden Gebiete im Kosovo verteilen, um nicht einzelne der dortigen Kommunen bezüglich ihrer Reintegrationsmöglichkeiten zu überfordern".[19] Als einziges Bundesland hatte Nordrhein-Westfalen den Vollzug des Abkommens vom Dezember 2010 bis zum März 2011 zeitweise ausgesetzt ("Wintererlass"). Ausgenommen hiervon waren Straftäter, die zu mehr als 50 Tagessätzen verurteilt worden waren, wobei Straftaten außer Betracht blieben, die nach dem AufenthG und dem Asylverfahrensgesetz (AsylVfG) nur von Ausländern begangen werden können.[20]

Die Einbeziehung der Roma in das Abkommen hat internationale und nationale Proteste hervorgerufen. So hat die Innenkommissarin der Europäischen Union (EU) die Bundesregierung vor einer Abschiebung der Roma gewarnt, da diesen im Kosovo "strafrechtliche Verfolgung oder anderes Leid" drohe.[21] Der Hohe Kommissar des Europarates für Menschenrechte forderte die Bundesregierung auf, die Abschiebung zu unterbinden.[22] In Deutschland hat die Migrationskommission der Bischofskonferenz bereits im April 2010 ihre Sorge über die Situation der in Deutschland lebenden Roma zum Ausdruck gebracht.[23] Die Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen positionierte sich mit einem Entschließungsantrag im Mai 2010 gegen die Abschiebung von Roma ins Kosovo.[24] Später hat die Fraktion die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis aus humanitären Gründen und ferner gefordert, sich gegenüber den Bundesländern wie auch gegenüber anderen Mitgliedstaaten für eine Aussetzung der Abschiebungen einzusetzen.[25]

Nach Feststellungen des UNHCR sind die im Kosovo lebenden Roma "weiterhin gravierenden Einschränkungen in Bezug auf ihr Recht auf Freizügigkeit und ihre fundamentalen Menschenrechte ausgesetzt, einschließlich in Form schwerwiegender gesellschaftlicher und manchmal administrativer Diskriminierungen, die sie insbesondere daran hindern ihre politischen, sozialen und wirtschaftlichen Rechte auszuüben". Darüber hinaus wird von "Bedrohungen und physischer Gewalt gegenüber Roma" berichtet. Gemischtethnische Ehepaare und deren Kinder könnten auf der Grundlage ihrer tatsächlichen oder zugeschriebenen äußeren Merkmale oder Nationalität Diskriminierungen ausgesetzt sein, die einer Verfolgung gleichkämen.[26] Nach einem Bericht von Human Rights Watch gehören Roma zu den "ärmsten Gruppen des Landes" und würden sowohl wirtschaftlich wie auch politisch und gesellschaftlich marginalisiert. Roma seien häufig "Ziel von gewalttätigen Angriffen von Kosovo-Albanern, die ihnen Kollaboration mit der serbischen Minderheit zum Vorwurf machten".[27] Nach einem Bericht des Diakonischen Werkes verlassen mehr als zwei Drittel der abgeschobenen Roma das Kosovo innerhalb von zwei Monaten nach der Abschiebung wieder, weil sie keine Existenzgrundlage sehen, oder aus Furcht vor Verfolgung. Es bestehe die erhebliche Gefahr, Opfer von Verfolgung und Diskriminierungen in wichtigen Lebensbereichen zu werden. Daher fehle es an den notwendigen Rahmenbedingungen für eine Rückkehr in Sicherheit und Würde. Weiterhin verließen Roma das Kosovo und beantragten im Ausland Asyl.[28]

Eine Gesamtbewertung der Situation legt nahe, einen durch Krieg und Sezession geförderten Prozess der Reethnisierung und Ausgrenzung anzunehmen, in dessen Verlauf es zu strukturellen Diskriminierungen und extremer Ausgrenzung sowie zur Vorenthaltung elementarer Menschenrechte kommt, denen die rechtliche Qualität einer Verfolgungshandlung im Sinne der EU-Richtlinie zur Anerkennung von Flüchtlingen zukommt.[29] Ein auch für das Unionsrecht erforderlicher individueller Nachweis derartiger Verfolgungen gelingt den Roma jedoch zumeist nicht, weil lediglich allgemein gehaltene Befürchtungen nicht ausreichen. Die Nachweiserleichterung im Blick auf eine individuelle Verfolgung, die bei Gruppenverfolgungen gewährt wird, wird ihnen vorenthalten, denn eine Verfolgungsdichte gegen die Roma, die so intensiv und zahlreich sei, dass "jedes einzelne Mitglied der Gruppe daraus die aktuelle Gefahr eigener Betroffenheit ableiten" könne, könne nicht festgestellt werden. Nur für Roma, die sich während des Kriegs ausdrücklich auf die Seite Serbiens gestellt hätten oder aber in gewalttätige Handlungen gegen Kosovo-Albaner verwickelt gewesen seien, lägen Erkenntnisse über eine Gefährdung seitens der Mehrheitsbevölkerung vor.[30] Zwar sei von einer "gewissen Dunkelziffer" auszugehen, da viele Minderheiten Repressalien nicht zur Anzeige brächten oder Anzeigen "nicht immer mit der erforderlichen Gründlichkeit nachgegangen" werde. Häufig sei jedoch die "von Minderheiten gefühlte Unsicherheit stärker als das eigentliche Bedrohungspotenzial".[31]

Die Bundesländer hätten die Möglichkeit, die Abschiebung durch Erlass einer einvernehmlichen generellen Anordnung nach §60a Abs. 1 AufenthG aus humanitären Gründen auszusetzen, im Übrigen aber das Regierungsabkommen weiter anzuwenden. Die betroffenen Roma wären dann erneut durch eine Duldung gegen Abschiebung geschützt. Eine derartige Anordnung hat jedoch nicht den Charakter einer rechtlich durchsetzbaren Schutzalternative, sondern ist eine im Ermessen stehende politische Handlungsermächtigung für die obersten Landesbehörden. Da in keinem Bundesland daran gedacht wird, für Roma aus dem Kosovo eine derartige Anordnung zu erlassen,[32] bleibt aus rechtlicher Sicht nur die Berufung auf den Abschiebungsschutz nach §60 Abs. 7 Satz 1 AufenthG. Danach müssen die Rechtsgüter Leib, Leben oder persönliche Freiheit in erheblichem Maße gefährdet sein.

Die geschilderten strukturellen Diskriminierungen und Ausgrenzungen der Roma im Kosovo erreichen weder die erforderliche Gefahrenschwelle, noch gelingt es den Betroffenen, eine derartige Gefahr "für ihre Person" darzulegen. Das Erfordernis der "Erheblichkeit" der Gefahr hat eine materielle Funktion. Nicht jede geringfügige Bedrohung der körperlichen oder seelischen Unversehrtheit oder der Freiheit der Person, sondern nur erhebliche Gefahren sollen den subsidiären Schutzstatus nach §60 Abs. 7 Satz 1 AufenthG begründen. Es bedarf eines nicht unerheblichen Umfangs der Verletzung der bezeichneten Rechtsgüter. Ferner muss die Gefahr "individualisierbar" sein. Es geht letztlich um die sachgerechte prognoserechtliche Einschätzung, ob die vorgebrachten oder sonst wie erkennbaren Gefahren dem Antragsteller persönlich drohen.

Aber selbst wenn es gelingen sollte, derartige Voraussetzungen darzulegen, scheitern sie an der verfahrensrechtlichen Sperrwirkung des §60 Abs. 7 Satz 3 AufenthG. Da eine generelle Anordnung (nach §60a Abs. 1 AufenthG) für Roma nicht erlassen wurde, darf individueller Abschiebungsschutz nur unter extrem hohen Voraussetzungen gewährt werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Oktober 1995 auf dem Höhepunkt des Bosnienkrieges den Grundsatz geprägt und seitdem gefestigt, dass nach der gesetzgeberischen Konzeption Abschiebungsschutz immer, aber auch nur dann zu gewähren sei, wenn individuelle Gefahren bestünden. Berufe sich ein Antragsteller hingegen lediglich auf allgemeine Gefahren, "die nicht nur ihm persönlich, sondern zugleich auch der ganzen Bevölkerung oder einer Bevölkerungsgruppe im Zielstaat drohen, soll der Abschiebungsschutz auch für den Einzelnen ausschließlich durch eine - möglichst bundeseinheitliche - generelle Regelung gewährt werden.[33]

Diese gesetzgeberische Entscheidung hätten die Verwaltungsgerichte zu respektieren. Nur verfassungsunmittelbare Gründe könnten dazu führen, bei individuellen Bedrohungen, die als Teil allgemeiner Gefahren erschienen, Abschiebungsschutz zu gewähren, wenn insoweit eine generelle Anordnung nicht ergangen sei. Diese rechtfertigten im Falle des Fehlens einer generellen Anordnung aber nur dann eine Korrektur einfachgesetzlicher Konzeptionen, wenn die obersten Landesbehörden "trotz einer extremen allgemeinen Gefahrenlage, die jeden einzelnen Ausländer im Falle seiner Abschiebung gleichsam sehenden Auges dem sicheren Tod oder schwersten Verletzungen ausliefern würde, von ihrer Ermessensermächtigung" keinen Gebrauch machten.[34] Strukturelle Diskriminierungen und Ausgrenzungen der Roma im Kosovo liegen weit unterhalb dieser materiellen und prognoserechtlichen extrem hochgeschraubten Schwelle.

Für schwerwiegend erkrankte Roma gilt diese verfahrensrechtliche Sperrwirkung nicht.[35] Überwiegend gehen die Verwaltungsgerichte und das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge davon aus, dass eine dauerhafte medizinische Versorgung für Roma im Kosovo nicht wirksam gewährleistet ist.[36] Auch psychische Erkrankungen begründen wegen fehlender psychotherapeutischer Behandlungsmöglichkeiten ein Abschiebungshindernis.[37]

Die Anforderungen an die Darlegung einer Verschlimmerung des Gesundheitszustandes wegen der Abschiebung sind jedoch sehr hoch. So wird dem Vorbringen, aufgrund der unzulänglichen Versorgung drohe eine erhebliche Gesundheitsverschlechterung, entgegengehalten, dass die "attestierte depressive Symptomatik auch im Bundesgebiet nur 'unzureichend erfolgreich' behandelt werden konnte".[38]

Fußnoten

13.
Vgl. Alberto Achermann, Die völkerrechtliche Verantwortlichkeit fluchtverursachender Staaten, Baden-Baden 1997, S. 172ff.
14.
Vgl. BAMF, Lage der Roma in Kosovo, Dezember 2009, S. 9.
15.
Vgl. Auswärtiges Amt (Anm. 8), S. 11.
16.
Vgl. Kay Hailbronner, Rückübernahme eigener und fremder Staatsangehöriger, Heidelberg 1996, S. 71ff.
17.
Vgl. Paul Weis, Staatsangehörigkeit und Staatenlosigkeit im gegenwärtigen Völkerrecht, Berlin 1962, S. 10.
18.
Vgl. Human Rights Watch (Anm. 9).
19.
Bundesministerium des Innern (M I 5 - 125 610 XKS/0), Schreiben an Innenministerien und -senatsverwaltungen vom 1.4.2009.
20.
Vgl. Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen vom 1.12.2010 (15-39.10.07-3/5-10-411).
21.
Der Tagesspiegel vom 29.9.2010.
22.
Council of Europe, Presseerklärung vom 9.12.2010.
23.
Vgl. Deutsche Bischofskonferenz, Menschen dürfen nicht in unsichere oder unwürdige Verhältnisse abgeschoben werden, Pressemitteilung vom 22.4.2010.
24.
BT-Drs. 17/1569.
25.
BT-Drs. 17/5191.
26.
UNHCR, Richtlinien zur Feststellung des internationalen Schutzbedarfs von Personen aus dem Kosovo, 9.11.2010.
27.
Human Rights Watch (Anm. 9).
28.
Diakonisches Werk, Bericht einer Recherchereise vom 12.-20.4.2010 zur Einschätzung der Lage der Minderheiten (Roma, Ashkali und Ägypter) im Kosovo, Autor: Sebastian Ludwig.
29.
Art. 9 Abs. 1 Buchst. b) RL 2004/83/EG; vgl. Reinhard Marx, Handbuch zur Qualifikationsrichtlinie, Köln 2009, §6, S. 59ff.
30.
Vgl. OVG Sachsen, Urteil vom 21.7.2009 - A 4 B 554/07; VG Hannover, Urteil vom 18.5.2010 - 12 A 4190/08.
31.
BAMF, Bescheid vom 3.2.2011 - 5419446 - 150.
32.
Rheinland-Pfalz, Ministerium des Innern vom 21.10.2009, an Arbeitskreis Asyl Rheinland-Pfalz.
33.
BVerwGE 99, 324 (327f.) = EZAR 046 Nr. 6 = NVwZ 1996, 199 = AuAS 1996, 32; dagegen Nierwerth, NVwZ 1997, 228 (231f.).
34.
BVerwGE 99, 324 (329ff.) = EZAR 046 Nr. 6 = NVwZ 1996, 199 = AuAS 1996, 32.
35.
BVerwGE 127, 33 (36); s. im Einzelnen R. Marx (Anm. 29), §44 Rdn. 119ff., S. 890ff.
36.
VG Stade, Urteil 29.3.2006 - 2 A 1196/02; VG Minden, Urteil 14.10.2009 - 7 K 1597/06.A; VG Münster, Beschluss 1.12.2009 - 6 L 605/09.A; VG Stuttgart, Urteil 14.9.2010 - A 5 K 568/10; VG Kassel, Urteil 16.6.2010 - 4 K 1613/09 KS.A; VG Göttingen, Urteil 21.9.2010 - 4 A 185/09; VG Gelsenkirchen, 10.10.2010 - 7aK 1894/A; VG Braunschweig, InfAuslR 2010, 129; a.A. VG Saarlouis, Urteil 7.10.2010 - 10 K 339/09.
37.
VG Köln, Urteil 24.8.2005 - 21 K 5689/02.A; OVG NW, Beschluss 30.9.2005 - 5 A 2391/05.A; VG Berlin, Beschluss 21.12.2005 - VG 11 A 944.05; a.A. OVG NW, Beschluss 29.12.2005 - 13 A 2641/05.A.
38.
VGH BW, Urteil 30.11.2006 - A 6 S 674/05.