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2.3.2011 | Von:
Tilman Mayer

Demografiepolitik - gestalten oder verwalten?

2009 beschloss die Bundesregierung die Ausarbeitung einer Demografiestrategie. Dieser Schritt kann jedoch nur ein Anfang sein. Wünschenswert wäre die Bündelung der Aufgaben in einem eigenen Demografieministerium.

Einleitung

Im November 2009 beschloss die Bundesregierung auf dem Brandenburgischen Schloss Meseberg die Entwicklung einer Demografiestrategie, welche die demografische Lage Deutschlands erfassen und die daraus ableitbare künftige Entwicklung analysieren soll. Dies ist erfreulich, denn zum einen wird Demografie hiermit bereits begrifflich als "großes" Thema anerkannt, zum anderen wird deutlich, dass die Politik bereit ist, auf die demografische Herausforderung dynamisch und strategisch zu antworten. Der Weg hin zu dieser Anerkennung der Demografie währte in Deutschland jedoch übertrieben lange; über viele Jahre wurde versucht, den sich ankündigenden Geburtenrückgang wegzudiskutieren, und Migrationsprozesse wurden in ihrer Dauerhaftigkeit nicht wirklich ernst genommen. Dass nun gar von einer Strategie die Rede ist, dimensioniert die Demografie - parallel zu Wirtschaft, Verteidigung, Arbeit - endlich zu einer der tragenden Säulen der gesellschaftlichen Entwicklung,[1] deren Beachtung gleichermaßen und gleichrangig zu erfolgen hat. Ein vergleichender Blick auf die Säulen zeigt jedoch, dass ein gravierender Nachholbedarf bezüglich der institutionellen Akzeptanz von Demografie besteht.

Die Arbeit an der Demografiestrategie soll durch das Bundesministerium des Innern auf der Ebene der Staatssekretäre koordiniert werden. Im Beschluss ist die Rede von der Reduktion der Abwanderung, der Stabilisierung der privaten und öffentlichen Infrastruktur im ländlichen Raum, und beides wird dann nochmals heruntergebrochen auf Bereiche wie Gesundheitsvorsorge, Bildungsmöglichkeiten vor Ort, Mobilitätssicherung und anderes mehr. Es entsteht überdies der Eindruck eines Schwerpunktes in Ostdeutschland. Erfreulicherweise wird aber auch der Anspruch der "Gestaltung des demografischen Wandels" erhoben, der zwar hoch gegriffen ist, strategisch aber richtig ansetzt. Es handelt sich um eine gesamtgesellschaftliche und vor allem auch gesamtstaatliche Aufgabe, die ressortübergreifend oder auch ressortbezogen umsetzbar bis 2012 entwickelt werden soll.[2]

Die Regierungsvorlage ist höchst willkommen, scheint sie doch über alle verstreut angelegten demografischen Politikansätze hinauszugehen, wenn die Absichtserklärung beim Wort genommen werden darf. Der Beschluss der Bundesregierung ist "interministeriell" angelegt, das heißt, es wird von einer Querschnittsaufgabe ausgegangen und eine gouvernementale Gestaltung des demografischen Wandels beabsichtigt. Es bleibt jedoch abzuwarten, inwiefern wirklich "Gestaltung" gemeint ist. Ob diesem Gestaltungsanspruch wirklich Rechnung getragen wird, darauf wird man bis zum Abschluss des Demografieberichts gespannt sein dürfen. Es kann überdies nur gehofft werden, dass keinerlei regionale Einschränkung vorgenommen und tatsächlich dem Begriff Strategie entsprechend vorgegangen wird.

Strategische Politik und Wissenschaft

Was heißt Strategie? Welcher konzeptionelle Zugriff darf mit diesem Ansatz verbunden werden? Es liegt neuerdings auch in der Politikwissenschaft eine gute Literaturgrundlage vor, von der aus sich argumentieren lässt.[3] So kann folgende, dem demografischen Politikfeld angemessene Definition gegeben werden: Demografische Strategie bedeutet politisches Handeln mit dem Ziel, demografische Prozesse a) zu beeinflussen oder zu steuern und/oder b) zu verwalten und zu kanalisieren. Über eine Strategie zu verfügen heißt also, ein Ziel zu haben, wohin man steuernd gelangen will und mitzuteilen, mit welchen Mitteln und unter welchen Umständen dies geschehen soll.

Unter demografischen Prozessen subsumiert man die Zu- und Abwanderung, die Geburtenentwicklung, die Alterung und Schrumpfung der Gesellschaft. Diese Prozesse laufen fast unabhängig von jedweder Steuerung ab. In der Bevölkerungswissenschaft[4] stellen sie die wichtigsten Untersuchungsfelder dar, die selbstverständlich in Bezug gesetzt werden zu vorherrschenden Einstellungen und Rahmenbedingungen wie auch zu ökonomischen, sozialen und kulturellen Begleitumständen. Es sei ganz besonders betont, dass die Wissenschaft von der Bevölkerung wie keine andere weit in die Zukunft reichende Berechnungen vornehmen kann. Von daher müsste es selbstverständlich sein, ihre Kompetenz abzurufen und in gesellschaftliche und politische Planungsprozesse einzubeziehen.[5] Weil aber manche der Aussagen aufgrund der vorliegenden Daten nicht unbedingt erfreulich sind, wird der demografische Sachverstand nicht selten ignoriert. Eine in der Politik verbreitete, verständliche Aversion gegen Demografen hat mit deren oft düsteren Zukunftsszenarien zu tun. Das sollte man bedenken, wenn man die Politik für die Akzeptanz demografischer Fragen gewinnen will; als Maßstab kann dies allein allerdings nicht gelten.

Das Ansinnen, demografische Prozesse beeinflussen zu wollen, stellt eine weitere Schwierigkeit dar. Auch Nicht-Eingriffe sind Entscheidungen. Auf den erwähnten Geburtenrückgang so gut wie nicht zu reagieren oder eine Reaktion als sinnlos auszugeben, überlässt ihn dem Selbstlauf, wie geschehen. Der Versuch, generatives Verhalten steuern zu wollen, ist ein heikles moralisches Unterfangen, auf das sich in demokratischen Gesellschaften so gut wie niemand festlegen lassen möchte. Das Gegenteil aber, Geburtenzahlen in Entwicklungsländer begrenzen zu wollen, wird als selbstverständlich angesehen. Mit derartigen Dialektiken umzugehen, setzt zumindest einige Sensibilität voraus. Ähnliches gilt für das Thema Migration. Ob ein Land Zuwanderung haben möchte oder nicht, ob es also diesen demografischen Prozess steuern will, gar Zuwanderer - etwa nach einem bestimmten Punktesystem - auszuwählen beabsichtigt, zeigt ein weiteres Segment dessen auf, was es bedeutet, auf demografische Prozesse Einfluss nehmen zu wollen.[6]

Verwalten oder gestalten?

Abgesehen von der geschilderten Schwierigkeit selbst hat in pluralistischen Gesellschaften und Parteiendemokratien eine Diskussion über das politische Vorgehen stattzufinden; das Aushandeln von Entscheidungen kompliziert die Materie jedoch zusätzlich. Bei derartig sensiblen Entscheidungen zu einem gesellschaftlichen Konsens zu finden, wäre zwar ratsam, kann aber keinesfalls garantiert werden.

Angesichts dieser Umstände liegt es nahe, Entscheidungen auszuweichen und die demografischen Prozesse quasi als schicksalhaft, determiniert und unbeeinflussbar auszugeben und auf eine Politik zu setzen, die sich zwar mit allen demografischen Fragen beschäftigt, die Entwicklungen aber nur noch hinnimmt und sie letztlich lediglich verwaltet oder kanalisiert. Bereits dies ist angesichts des fortgeschrittenen Zustandes der Bevölkerungsentwicklung in Deutschland zu einer Herausforderung geworden, deren Bewältigung einiger Anstrengung bedarf. Bei einer solchen Politik von Gestaltung zu reden, wäre jedoch eine Übertreibung.

Verwalten heißt zum Beispiel, dass man den sogenannten Rückbau Ost betreibt, Stadtteile aussucht, die nicht mehr saniert werden, sowie Schulen, Infrastruktureinrichtungen, Versorgungssysteme, Ämter und Behörden konzentriert. Sachsen gehört diesbezüglich zu den Bundesländern, die, obgleich keinesfalls am stärksten von demografischen Einschnitten betroffen, vorgebaut haben, örtliche Demografiebeauftrage und Demografiemanager kennen, von "Demografiesensitivität" sprechen und in jeder Hinsicht gut vorbereitet sind.[7] Erfreulich ist es zu sehen, dass sich im Umfeld des Stichwortes Demografie auch immer mehr praktische Berufsbilder entwickeln.

Gestalten bedeutet, dass man strategisch handelnd vorgeht und Ziele entwickelt, die den demografischen Prozess beeinflussen sollen. So verschafft man sich Klarheit darüber, inwiefern man Schrumpfungsprozesse hinnehmen möchte, wobei es auf das Ausmaß des Prozesses ankommt. Eine Art Implosion zu akzeptieren, mag sich zwar aus der Praxis ergeben - etwa in manchen ostdeutschen Regionen ("intelligent schrumpfen") - dürfte aber, wenn schon von Strategie die Rede ist, nicht als Ziel gelten.

Über verkraftbare Migrationsvolumina nachzudenken, ist beim gestaltenden Ansatz ebenso geboten wie die Findung eines Konsenses über die Frage, wer denn zuwandern soll - in welchem Alter möglichst, mit welcher Qualifikation, mit welcher kulturellen (sprachlichen) Ausstattung, mit welchen Eigenmitteln? Die deutsche Politik war mit diesen Fragen in der Vergangenheit überfordert, ließ sie Migration über Jahre doch relativ ungesteuert zu.[8] Das Konstrukt "Migrationshintergrund" führt - beabsichtigt - dazu, dass suggestiv der Eindruck einer enorm weit fortgeschrittenen Zuwanderergesellschaft entsteht.

Gestalten zu wollen, bedeutet schließlich auch zu fragen, wie man den Geburtenrückgang abbremsen kann, damit ein erträglicherer demografischer Prozess eingeleitet wird als der gegenwärtige. Hier stellt sich ein breites Politikfeld dar, das viele Anläufe erlebt hat und unterschiedliche ministerielle Handwerker mit unterschiedlichen Akzentsetzungen tätig sah. Gestalten hieße also einzugreifen, um Prozesse nicht einfach nur hinzunehmen, sondern sie auch zu korrigieren. Welche Mittel bei diesem strategischen Ziel vorhanden sind, greife ich später auf.

Verhältnis von Politik und Demografie

Im Verhältnis von Politik und Demografie, Politiker und Bevölkerungswissenschaftler, bestehen gegenseitige Vorbehalte. Früher sahen Politiker in der Demografie zu langfristig ablaufende Prozesse, die sie in ihrer überschaubaren Amtszeit vermutlich nicht würden beeinflussen können, weswegen jeglicher Eingriff, noch dazu ein umstrittener, etwa pronatalistischer, unterlassen wurde. Hinweise von Demografen, es sei vielleicht mit einer Null-Komma-X-Wirkung zu rechnen, beendeten meistens die Kontakte, denn es sei wohl kaum einem auf Erfolge angewiesenen Politiker zuzumuten, sich bei derartigen "Wirkungen" politisch einzusetzen. So gingen die Jahrzehnte ins Land. Demografen, vor allem die im engeren Sinne nur empirisch arbeitenden Sozialwissenschaftler, wollten sich in ihrem Terrain nicht von politischen Fragen leiten lassen. Man arbeite getrennt von normativen politischen Welten - was an sich nie stimmte, denn es gibt auch in der Gesellschaftspolitik bzw. in der Migrations-, Frauen-, Familien- oder Gleichstellungspolitik zahllose deutliche, um nicht zu sagen einseitige Positionierungen. Neutralität kann nicht einfach unterstellt werden.

Erschwerend kommt hinzu, dass die deutsche Demografie besonderen Wert auf den Abstand zur Politik legt - wofür die aktuelle demokratische Politik nichts kann, denn das Problem liegt in der Vergangenheit der Bevölkerungswissenschaft. Zwar kam es zu einigen Aufarbeitungen der Disziplin, wie sie in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts agierte,[9] aber das Bedürfnis, sich in keinster Weise von politischen Hintergründen tangiert zu sehen, ist nach wie vor groß und verständlich. Hinzu kommen Anwürfe von Seiten mancher Autoren, die sich aus der Bearbeitung der Fehlentwicklungen der Vergangenheit berufen fühlen, die bestehende Bevölkerungswissenschaft ihrerseits belehren zu wollen oder gar grundsätzlich in Zweifel ziehen. Angesichts der internationalen Präsenz des Faches und seines festen Kanons kann man diese Attitüden zwar fachlich ignorieren, sie haben aber in manchen Medien noch einen Nachrichtenwert. Aus diesem Grunde gibt es auch innerhalb der Demografie manchmal Probleme, über Themen wie Geburtenförderung zu sprechen.

Dennoch kam es durchaus vor, dass man gelegentlich von Seiten der Politik auf Demografen zuging und Fragen zu bestimmten Themen aufwarf, die mit Expertisen zu bearbeiten waren. Der große Bereich der Familiendemografie bzw. auch der Familiensoziologie hat es entsprechend zu hoher Aufmerksamkeit gebracht.

Ziele, Breite und Mittel strategischer Demografiepolitik

Politik sollte - wenn strategisch ausgeholt wird - Ziele vorgeben, die diesem Anspruch entsprechen. Gefahr liegt ja durchaus darin, dass leider nicht wie etwa in der Ökonomie ein Rat der Wirtschaftsweisen gesucht wird, sondern nur nach kleinräumigen, sozialspezifischen, gruppenorientierten Themen und eben nicht nach gesamtgesellschaftlichen Entwicklungsrichtungen und deren Supervision gefragt wird. Eine Demografiestrategie bezieht die gestalterische Einflussnahme auf den demografischen Prozess in seiner ganzen Breite mit ein, so wie die Ökonomen zu Analysen in ähnlicher Größenordnung aufgelegt sind. Eben deshalb, wenn das Ganze in den Blick genommen werden soll, ist eine Strategie tatsächlich vonnöten. Politische Demografie begleitet, beobachtet und analysiert die entsprechenden Prozesse und respektiert die Ansprüche des politischen Systems ebenso wie die des demografischen Systems, von dem man in Zusammenfassung der demografischen Prozesse sprechen kann.[10]

Bekanntlich verfügt die Politik über viele Politikfelder, die als Mittel der Strategie Aufgaben bekommen dürften bzw. diese in die Strategie einbringen werden. Natürlich gibt es da a) die Gesundheitspolitik, die, insofern die Bevölkerung noch gesünder als heute in den Alterungsprozess geleitet wird, eine wichtige Funktion innehat. Auch an b) die Bildungspolitik ist zu denken,[11] die kompensatorisch für eine abnehmende Bevölkerung den verbleibenden und besonders den nachwachsenden oder zuwandernden Teilen ein zusätzliches Pensum an Bildungsbeteiligung oder Weiterbildung auferlegen wird. Die verwaltungsbezogene Innenpolitik spielt ebenso eine Rolle wie c) die Wirtschaftspolitik mit ihrem immer wieder vermittelten Ziel, durch erhöhte Produktivität den demografischen Wandel abzufedern. Das weite Feld der d) Sozialpolitik hätte seinerseits das Potenzial, durch Beschäftigungspolitik und generationengerechten Umbau der sozialen Sicherungssysteme von sich aus eine Strategie maßgeblich zu befördern.[12]

Enger demografieorientiert gestalterisch werden aber vor allem die folgenden Politikfelder zum eigentlichen Mittel des Fortschritts, jedenfalls des Erfolgs einer Demografiestrategie, berufen sein: Das sind die Familien-, Frauen- und Migrationspolitik. Sie werden sich - bzw. müssten sich bei einer entsprechenden Strategie! - refigurieren, wenn das erwähnte Ganze in den Blick kommt, wenn zum Beispiel als Ziel ausgegeben würde, den Bevölkerungsbestand sichern zu wollen - sofern eine pluralistische deutsche Gesellschaft sich darauf verständigen kann, das Land und seine Bevölkerung erhalten[13] und vor Erosionen schützen zu wollen. Allerdings stehen wir schon mitten im Fluss der demografischen Übergänge.

In der strategischen Perspektive wird sich aus der Gesamtschau der eigentlich demografierelevanten Politikfelder eine Demografiepolitik abzeichnen, deren Existenz längst überfällig ist. Demografiepolitik, im Französischen als démographie politique längst bekannt und dort als Politik für die Zukunft der Familie verstanden im Unterschied zur politique familiale, welche die bestehenden Familien und ihre Kinder meint, ist den diversen, demografisch relevanten Politikfeldern gewissermaßen übergeordnet, eine Art politische Metaebene. Sie bringt zum Ausdruck, dass sich der demografische Wandel mit nur begrenzten Politikfeldern kaum beeinflussen lässt. Frauenpolitik, Migrationspolitik, Familienpolitik und andere Politikfelder haben jeweils ihre spezifische Berechtigung, können aber keine gesamtpolitische Antwort auf den demografischen Wandel sein.

Demografiepolitik zu betreiben bedeutet also, dass man der Ansicht ist, dass nur eine Konzentration der Aufgaben und nicht ihre Verteilung weiterführen. Die Durchsetzung einer Demografiestrategie kann nicht im Sinne einer lockeren Querschnittspolitik unterschiedlichen Akteuren überlassen werden, vielleicht mit einigen bemühten Demografiebeauftragten, deren Existenz suggeriert, es sei etwas getan worden. Sie sollte aus einer Hand erfolgen. Nur so entstünde die erforderliche Durchsetzungsstärke, die dem angesprochenen Säulencharakter entspräche, wäre operative Kraft zur Durchsetzung der Politik vorhanden. Die Verfügung über entsprechende Etats im Bundeshaushalt würde eine stärkere Beachtung des neuen Politikfeldes garantieren.

Ressortfrage: Demografieministerium?

Demografiepolitik aus einem Guss - um zuzuspitzen, was hier schon angedeutet wurde - hieße auch, ein entsprechendes Ministerium zu etablieren. Der Vorteil eines eigenen Ressorts wäre unübersehbar. Es würde ein strategisches Zentrum entstehen, und auch eine politisch-symbolische Aufwertung jeglicher Beschäftigung mit demografischen Herausforderungen wäre damit verbunden. Niemand spräche mehr von "Gedöns", wie seinerzeit Bundeskanzler Gerhard Schröder, dessen Familienministerin Renate Schmidt[14] allerdings mit ihrer Akzentsetzung einer nachhaltigen, demografierelevanten Familienpolitik schon im Vorfeld einer Argumentation pro Demografieministerium angekommen war.

Man male sich einmal aus, Wirtschaft würde - mit einiger Plausibilität - als Querschnittsaufgabe verstanden, die unbedingt in allen Ministerien verankert und dadurch beachtet werden müsse - eine skurrile Vorstellung! Welcher Erfolg war es für die Umweltpolitik, als 1986 ein Bundesumweltministerium eingerichtet wurde und die vielen verstreuten Umweltthematiken in den Administrationen nicht mehr mühsam zusammengesammelt werden mussten. Ein Demografieministerium - eine Utopie, aber manchmal ist der Weg von der Idee zur Wirklichkeit ein kurzer - könnte alle anderen bunten Widmungen der Ministerien ersetzen, die auf Länderebene auffindbar sind: Gleichstellung, diverse Generationen, Integration, Emanzipation und anderes mehr. Doch gerade diese Schaufensterpolitik dürfte eines der Haupthindernisse für ein nüchtern betrachtet erforderliches Demografieministerium sein. Ein weiteres Hindernis liegt sicherlich in der bisherigen Struktur der Ressortverteilung. Niemand möchte etwas abgeben. Und die Medien, als treibende Kraft für Veränderungen, haben das Thema auch noch nicht entdeckt. Vielleicht muss der Druck erst noch steigen,[15] bis man sich entschließt, Kompetenz für Gestaltung offensichtlicher Aufgaben in einem Ministerium zu konzentrieren.

In der Politikwissenschaft ist schon lange skeptisch von der sogenannten Pfadabhängigkeit von Entwicklungen die Rede. Damit sei gesagt, dass zwar sachangemessen Vieles denkbar ist, praktisch aber Politik in gewohnten Bahnen abläuft. Deshalb ist man gut beraten, keinesfalls dogmatisch etwas zu favorisieren, was zumindest derzeit noch auf keiner Agenda steht. Auch die Verlagerung von Arbeitsfeldern, Referaten und Zuständigkeitsbereichen einzelner Ministerien zugunsten eines neuen Ministeriums ist deswegen derzeit unwahrscheinlich. Gewohnheit schlägt Kompetenz.

Kanzlerfrage und europäische Ebene

Sieht man die Dinge auf diese Weise pragmatisch und realistisch, kann man aus der Ressortfrage nur den Schluss ziehen, dass sie - irgendwann einmal - zu einer Kanzlerfrage wird. Nur von dort aus ließe sich neu strukturieren und strategisch gestalten. In gewisser Weise ist also die gesamte Demografiestrategie - so sich dimensionieren lässt, so man sie tatsächlich ernst nimmt - eigentlich eine Kanzlerstrategie. Schließlich geht es um die Zukunft einer 80-Millionen-Bevölkerung und deren demografisch-strategische Einschätzung und Einordnung durch die politische Führung.

Doch auch von einer Kanzlerstrategie sollte man zunächst, wenn man tatsächlich wieder politische Spielfelder erreichen möchte und sich die aktuelle Agenda ansieht, vielleicht besser Abstand nehmen. Es wäre allerdings längst an der Zeit, dass eine Gipfelkonferenz der Europäischen Union sich eigens und nur des Themas und gesamten Politikfeldes Demografiepolitik annähme, vielleicht sogar angeschoben durch den sogenannten deutsch-französischen, in diesem Fall noch besser durch den französisch-deutschen Motor. Schließlich ist Frankreich im Unterschied zu Deutschland seit Jahrzehnten demografisch gesehen ein vorbildliches Land, jedenfalls bezogen auf Fertilitätsraten. Die Europäische Kommission hat immerhin 2005 bereits ein Grünbuch zur neuen Solidarität zwischen den Generationen verfasst,[16] an das sich nun der Europäische Rat intergouvernemental anschließen könnte. Ein Demografiegipfel, der - schwierig genug - nicht nur Migrationsfragen anspräche, sondern besonders die europäischen Geburtenlage, wäre im Sinne einer symbolischen Politik hilfreich. An der nationalen Zuständigkeit dürfte sich nichts ändern.

An dieser Stelle sei darauf aufmerksam gemacht, dass das von der Bevölkerungsgröße her kleinere Frankreich (64,3 Millionen Einwohnerinnen und Einwohner) seit ein paar Jahren bereits mehr Geburten aufweist als Deutschland. Diese hierzulande kaum wahrgenommene Entwicklung stellt für Frankreich ein Ereignis dar, das gar nicht überschätzt werden kann, wenn man sich daran erinnert, dass die schiere deutsche Bevölkerungsgröße für Frankreich seit dem späten 19. Jahrhundert einen Albtraum darstellte.

Strategiekriterien

Eine Strategie zu vertreten - so hatte ich eingangs definiert - bedeutet, Ziele zu fixieren. Dafür wird man bestimmte Kriterien entwickeln müssen. Drei seien hier angesprochen, um eine angestrebte Bevölkerungsentwicklung beurteilen zu können.

1. Im natürlichen Bevölkerungswachstum muss Resilienz angestrebt werden (auch wenn die Differenz zwischen Anstreben und Erreichen recht groß bleiben mag). Seit 40 Jahren erleben wir in der Bundesrepublik einen Geburtenrückgang. Niemand wird erwarten, dass eine derartige Einbeulung, wenn wir uns den Bevölkerungsaufbau anschauen, wieder korrigiert werden kann. Es dürfte aber richtig sein, eine resiliente Struktur anzustreben, die den Bevölkerungsaufbau wieder besser ausgleicht. Die Makroebene zu verändern, setzt jedoch voraus, dass sich die Mikroebene des generativen Verhaltens damit vereinbaren lässt - und eben da liegt das alte Phänomen der sogenannten Nachwuchsbeschränkung vor,[17] von deren Logik Deutschland seit über 100 Jahren erfasst ist. Denn schon über diesen langen Zeitraum fällt die Zahl der Geburten pro Frau. Deshalb ist es kühn zu erwarten, dass sich eine Trendwende abzeichnen oder gar politisch beeinflusst werden könnte. Dennoch gilt es, sich dieser objektiven Streitfrage zu stellen. In dieser Richtung Lösungswege anzudenken, würde hoch prämiert werden, doch wer es versucht, steht in Demografiekreisen unter dem Verdacht, Illusionen anzuhängen.[18]

2. Nachhaltigkeit wurde bereits als Kriterium auf die familienpolitische Agenda zu Beginn des 21. Jahrhunderts gesetzt. Insofern sollte hinter die Erkenntnis, dass eine ausgeglichenere Bevölkerungsentwicklung wünschenswert ist - so sie unter Entscheidungsbedingungen der Eltern in einer pluralistischen Gesellschaft erreichbar ist - nicht zurückgefallen werden.

3. Schließlich dürfte Leistungsbezogenheit ein weiteres belastbares Kriterium sein:

  1. Von Familienleistungsausgleich ist schon lange die Rede. Kinder zu haben wird familienpolitisch durch viele staatliche Leistungen anerkannt. Eine Zusammenführung dieses Spektrums wird derzeit überprüft und ergibt deshalb Sinn, weil wieder größere Sichtbarkeit damit verbunden wäre. Sofern ein Familiensplitting nach französischem Beispiel das bestehende deutsche Ehegattensplitting substanziell übertrifft, sollte es diskutiert werden.[19] Steuerentlastungsperspektiven, die besonders die Mittelklasse erfassen würden, sind überfällig - auch um die Differenz von Familien- und Sozialpolitik zu profilieren. Beschäftigungspolitisch könnte eine neue Variante von Gleichstellungspolitik entwickelt werden, die Mütter - sie sind effektiv die reproduktiven Leistungsträgerinnen - bei gleicher Eignung bevorzugt. Alterssicherungsbezogen und im Horizont der Verfassungsgerichtsurteile vorgehend sind entsprechende generationenvertragliche Regelungen nachzuholen, damit die Gesellschaft sich auf generationengerechte Maßstäbe einstellen kann.


  2. Insofern in der Zuwanderungspolitik, wie wir es seit einiger Zeit erleben, nur noch von qualifizierter Zuwanderung gesprochen wird, verankert sich auch dort ein Leistungsdenken, was eine Wende bedeutet. Allerdings dürfen die schon in Deutschland lebenden Migrantinnen und Migranten, sofern sie - eine Minderheit - Integrationsprobleme haben, nicht ignoriert werden.


  3. Leistungsgerecht muss auch eine Alterssicherungspolitik angelegt sein. Eine Generation, die durch Nachwuchsbeschränkung das bestehende Umverteilungssystem belastet, muss generationengerecht an den Lasten beteiligt werden. In der öffentlichen Meinung stößt auf strikte Ablehnung, was systematisch richtig wäre: die Alterssicherung - auch - kinderspezifisch auszurichten. Vergleichsweise einfacher ist es dann schon, die Verlängerung der Lebenserwerbsarbeitszeit zu organisieren, so dass die viel kleinere nachwachsende Generation nicht auch noch die längere Ruhestandsphase der älteren Generation zu finanzieren hat. Für Politikerinnen und Politiker ist dies ein höchst unangenehmes Thema!
In pluralistischen, hoch individualisierten Gesellschaften sind es strapaziöse Vorgänge, derartige Kriterien zu bearbeiten, und die Literatur zu den Schwierigkeiten der Umsetzung solch komplexer Vorhaben ist umfangreich.[20] Doch sich den Herausforderungen nicht zu stellen, hieße, nicht länger von Strategien zu reden.

Würde es gelingen, die Gesellschaften in Europa kinderfreundlicher zu gestalten, wäre das sehr erfreulich - selbst bescheidene Erfolge wären schon zu begrüßen. Auch den Medien kommt diesbezüglich eine wichtige Begleitfunktion zu.

Eine Politik für eine alternde Gesellschaft zu betreiben heißt - neben den bekannten gravierenden Fragen[21] nach der Innovationskraft, Produktivität und Gesundheit - die Vorteile des Alters auch wahrzunehmen, von der die Alternsforschung seit Langem zu berichten weiß. Merkwürdig mutet da an, dass in der Politik die ältere Generation allmählich unterrepräsentiert ist. Dabei täte es der Republik gut, wenn die Biedenkopfs, von Dohnanyis und Herzogs auch kraft Amtes den Kurs des Staatsschiffs beeinflussen könnten.[22]

Sicherlich nicht angemessen wäre es, anstelle einer Demografiepolitik substitutiv ausschließlich eine sozialpolitische Agenda zu favorisieren. Kinderarmut zu reduzieren, ist sicherlich ein legitimes und wichtiges Ziel. Ersetzt es aber Familienpolitik, bleibt ein Manko bestehen. Sozialpolitik hat in sich einen Wert und ist demografiestrategisch auch mit Aufgaben zu versehen, sie darf aber nicht anstelle einer originär demografischen Politik treten.

Schlussfolgerungen

Sicherlich einfacher ist die demografische Herausforderung als Anpassungsstrategie zu verstehen.[23] Demnach stehen folgende Punkte auf der politischen Agenda:

  • die Erhöhung der Lebensarbeitszeit;
  • die Erhöhung der Frauenerwerbstätigkeit bzw. die noch bessere Vereinbarkeit von Beruf und Familie;
  • gezielte Mütterförderung;
  • Migrationspolitik, die besonders Qualifizierte anzieht;
  • Alterungsprozesse der Bevölkerung zu begleiten, sowohl was die Aktivierung "junger Alter" angeht, als auch, was zum Beispiel altersgemischte Belegschaften betrifft;
  • in jeder Hinsicht das Eintreten der "Babyboomer"-Generation in sehr hohe Altersklassen vorzubereiten.
Konzeptionell lässt sich der Kampf zweier Politikstrategien identifizieren. Die Gestaltungsstrategie legt den Akzent auf die Einflussnahme auf den demografischen Wandel, sie wirft den Blick auf das Ganze und ist letztlich optimistisch, was die mittel- oder langfristigen Effekte eines derartigen Politikansatzes angeht. Sie denkt von der Komplexität her. Sie weiß, dass sie 40 Jahre früher viel größere Chancen gehabt hätte. Verantwortungsethisch muss auch in schwieriger Zeit eine Zuversichtsperspektive aufrechterhalten werden. Ihre Vertreter neigen eher zu der Meinung, Politik sei das Schicksal, nicht die Demografie; Politik habe, bei immenser Anstrengung, an Gestaltungsmacht nicht verloren. Die gestaltende Strategie impliziert eine Generationenpolitik, die sich in diesen langen Zeiträumen abspielen muss. Tiefgreifende Änderungen wären anzugehen, die am besten im europäischen Kontext mitgetragen und begleitet werden sollten. Eine Art great new deal stünde an, und ein Bewusstsein seiner Notwendigkeit müsste bestehen.

Die Anpassungsstrategie dagegen hat den großen Vorteil, dass sie unmittelbar erkennbare Fortschritte, Maßnahmen, Korrekturen und Zustimmung mobilisieren kann. Sie geht auf die aktuellen Herausforderungen ein, analysiert treffend den Verlauf des demografischen Wandels und widmet sich der Machbarkeit. Ihre Vertreter wünschen sich auch eine veränderte Fertilität, sehen aber keine Chance, nachhaltig darauf einzuwirken und kümmern sich entsprechend um den Ist-Zustand. Strategisches Vorgehen bedeutet bei ihnen das Koordinieren von Maßnahmen.

Beide Strategien sind hier objektiv und ohne Ressentiments dargelegt worden. Es könnte jedoch sein, dass sich nach einem erneuten Abwarten zu einem späteren Zeitpunkt doch noch die Gestaltungsoption durchsetzt. Vielleicht wäre aber auch schon viel erreicht, wenn versucht würde, über ein Mischsystem beider Strategien nachzudenken.
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Fußnoten

1.
Eigentlich genügt nicht alleine der Blick auf die gesellschaftliche Entwicklung. Vgl. Steffen Angenendt/Wenke Apt, Die demographische Dreiteilung der Welt. Trends und sicherheitspolitische Herausforderungen, SWP-Studie, (2010) 28.
2.
Vgl. Beschlusssammlung von der Kabinettsklausur am 17./18.11.2009 im Gästehaus der Bundesregierung Schloss Meseberg, S. 15, online: www.antje-tillmann.de/cms/upload/files/pol_themen/
2009_11_29_Beschluesse Meseberg.pdf (17.2.2011); Mitschrift der Regierungspressekonferenz vom 18.11.2009, online: www.bundesregierung.de/nn_1516/Content
/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2009/11
/2009-11-18-regpk.html (17.2.2011).
3.
Vgl. etwa Elmar Wiesendahl, Rationalitätsgrenzen politischer Strategie, in: Joachim Raschke/Ralf Tils (Hrsg.), Strategie in der Politikwissenschaft. Konturen eines neuen Forschungsfeldes, Wiesbaden 2010, S. 21-44.
4.
Die Bevölkerungswissenschaft ist bedauernswerterweise in der Hochschullandschaft stark unterrepräsentiert; dabei kommt es sehr auf die Lehre an, damit eher spezialisierten, migrationsforschungsspezifischen, frauenpolitischen, familienpolitischen, altersforschungsspezifischen Ansätzen die Breite des Faches gegenübergestellt werden kann, was eine ganz andere Urteilsstärke erzeugen würde.
5.
Vgl. Hansjörg Bucher/Claus Schlömer, Que sera, sera. The future's not ours to see, Die BBR-Bevölkerungsprognose in Konfrontation mit der Realität, in: Information zur Raumentwicklung, (2008) 11-12, S. 682-694.
6.
Siehe auch den Beitrag von Hans Dietrich von Loeffelholz in diesem Heft.
7.
Vgl. Sächsische Staatskanzlei (Hrsg.), Empfehlungen zur Bewältigung des demographischen Wandels im Freistaat Sachsen. Expertenkommission "Demographischer Wandel Sachsen", Dresden 2006.
8.
Vgl. Stefan Luft, Staat und Migration. Zur Steuerbarkeit von Zuwanderung, Frankfurt/M. 2009; ders./Peter Schimany (Hrsg.), Integration von Zuwanderern. Erfahrungen, Konzepte, Perspektiven, Bielefeld 2010.
9.
Vgl. Rainer Mackensen (Hrsg.), Bevölkerungsfragen auf Abwegen der Wissenschaften. Zur Geschichte der Bevölkerungswissenschaft im 20. Jahrhundert, Opladen 1998; Bernhard vom Brocke, Bevölkerungswissenschaft Quo vadis? Möglichkeiten und Probleme einer Geschichte der Bevölkerungswissenschaft in Deutschland, Opladen 1998.
10.
Vgl. Tilman Mayer, Was leistet eine politische Demographie?, in: Zeitschrift für Bevölkerungswissenschaft, 32 (2007) 3-4, S. 429-444.
11.
Vgl. Markus Linten/Sabine Prüstel, Auswahlbibliographie "Demographischer Wandel und berufliche Bildung", November 2009, online: www.bibb.de/dokumente/pdf/a1bud_
auswahlbibliographie-demografischer-wandel.pdf (8.2.2011).
12.
Trotzdem sind die Aussagen der Familienministerin Kristina Schröder richtig, die sagte: "Familienpolitik ist weit mehr als Sozialpolitik" und "Wir dürfen die Diskussion über das Existenzminimum für Kinder und deren Situation nicht verengen auf Familien, die auf Transferleistungen angewiesen sind." Pressemitteilung des BMFSFJ vom 9.2.2010.
13.
Zu Zeiten der Populationisten und der Kameralwissenschaft war die Lage übersichtlicher. So schrieb Jakob Friedrich Freiherr von Bielfeld (1716-1770) in seinem "Lehrbegriff der Staatskunst" (1768): "Um die Gesellschaft wohl zu erhalten, muß die erste Sorgfalt auf die Vermehrung und Erhaltung der Anzahl ihrer Glieder gehen. Die wahre Stärke eines Staates besteht in der Menge der Einwohner." Zit. nach: Harald Michel, Der Bevölkerungsgedanke im Zeitalter des Merkantilismus, Berlin 2006, S. 103.
14.
Vgl. Nancy Ehlert, Die Familienpolitik der Großen Koalition, in: Sebastian Bukow/Wenke Seemann (Hrsg.), Die Große Koalition. Regierung - Politik - Parteien, 2005-2009, Wiesbaden 2010, S. 142-158. Renate Schmidt ist inzwischen Kuratoriumsvorsitzende des Deutschen Familienverbandes.
15.
Der 12. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung von 2009 vom Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung (BiB) zufolge wird der Altenquotient zwischen 2020 und 2030 sprunghaft von 33,3 auf 43,9 Prozent schnellen und dann bis 2040 auf 55 Prozent weiter steigen. Vgl. online: www.bib-demografie.de/cln_099/nn_1645598/
SharedDocs/Glossareintraege/DE/B/
bevoelkerungsvorausberechnung.html (8.2.2011). Insofern ließe sich von der "Ruhe vor dem Sturm" sprechen, in der wir uns in diesem Jahrzehnt befinden.
16.
Vgl. Mitteilung der Kommission, Grünbuch "Angesichts des demografischen Wandels - eine neue Solidarität zwischen den Generationen", Brüssel 2005.
17.
Vgl. etwa Hans Linde, Theorie der säkularen Nachwuchsbeschränkung 1800 bis 2000, Frankfurt/M. 1984.
18.
Umso bemerkenswerter ist die Aussage der Rostocker Demografen unter der Leitung von Joshua R. Goldstein: "Geburten lassen sich nicht endlos in immer höhere Altersgruppen verschieben." Joshua R. Goldstein/Tomas Sobotka/Aviva Jasilioniene, Geburtenraten in vielen Industriestaaten steigen wieder. Eine nachhaltige Trendumkehr scheint möglich, in: Demographische Forschung aus erster Hand, 7 (2010) 1, S. 1f.
19.
In Deutschland wird das Steueraufkommen der Eheleute beachtet; in Frankreich werden die Einkünfte der Familie zusammengezählt und je nach Kinderzahl durch einen höheren Divisor geteilt.
20.
Vgl. z.B. Franz Xaver Kaufmann, Schrumpfende Gesellschaft. Vom Bevölkerungsrückgang und seinen Folgen, Bonn 2005; Max Wingen, Familienpolitische Denkanstöße, Grafschaft 2001; Francois Héran, Le temps des immigrés. Le destin de la population francaise, Paris 2007.
21.
Vgl. Deutsche Bank Research, Aktuelle Themen vom 14.1.2011: "Deutsches Wachstum weiter robust". Die Autoren äußern sich darin skeptisch zur Produktivität in der Zukunft (S. 11).
22.
"Denn Vernunft, Klugheit und guter Rat, das findet sich bei den Greisen; wären sie nicht gewesen, hätten die Staaten gar keinen Bestand gehabt", meinte schon Cicero, Keine Angst vor dem Älterwerden!, Stuttgart 2010, S. 64.
23.
Vgl. Bundesagentur für Arbeit, Perspektive 2025: Fachkräfte für Deutschland, Nürnberg 2011.

Dossier

Demografischer Wandel

Zu- und Auswanderung, Geburtenrate, Sterblichkeit - die sind die drei zentralen Faktoren für die demografische Entwicklung. Der demografische Wandel wird unsere Gesellschaft spürbar verändern - ob auf Kommunal-, Landes- oder Bundesebene, im Bereich der Sozialversicherungen, der Arbeitswelt, der Infrastruktur oder der Familienpolitik. Das Dossier beleuchtet die wichtigsten Bereiche und skizziert den Stand der Debatte.

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