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18.1.2011 | Von:
Frank Decker

Brauchen wir ein neues Wahlrecht?

Leidiges Problem der Überhangmandate

Dass die zuletzt genannte Position inzwischen deutlich plausibler erscheint, liegt am verstärkten Auftreten von Überhangmandaten. Diese fallen an, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Direktmandate erringt, als ihr nach dem Anteil der dort abgegebenen Zweitstimmen zustehen. Die starke Zunahme der Überhangmandate seit 1990[10] hängt mit den veränderten parteipolitischen Kräfteverhältnissen zusammen. Wichtigster Erklärungsfaktor ist der rückläufige Zweitstimmenanteil der beiden Volksparteien. Er hat zur Folge, dass die jeweils stärkere Partei weiterhin mit einer hohen Quote von Direktmandaten rechnen kann, die aber durch die gleichzeitig erreichten Zweitstimmen nicht mehr in jedem Fall gedeckt sind. Bedingt durch die Konkurrenz der Drittpartei PDS trat dieser Effekt bis 2009 vorrangig in den ostdeutschen Ländern auf. Dass er sich bei der letzten Bundestagswahl auch im Westen massiv auswirkte, lag am großen Stimmenvorsprung der Union vor der SPD, der es CDU und CSU trotz eines im Vergleich zu 2005 nochmals verschlechterten Zweitstimmenergebnisses ermöglichte, eine erhebliche Zahl an zusätzlichen Direktmandaten zu ergattern.[11]

Das Bundesverfassungsgericht hat sich mit der Problematik der Überhangmandate mehrfach befasst. In Kern geht es dabei um die Frage, ob die Regelung gegen den Wahlgrundsatz der Gleichheit verstößt. Ein solcher Verstoß könnte vorliegen, weil Überhangmandate das Stimmenverhältnis verzerren, das sich aufgrund der Zweitstimmen ergibt. Bezogen auf den einzelnen Wähler resultiert daraus ein unterschiedlicher Erfolgswert der Stimmen. Wer mit der Erststimme einem Wahlkreiskandidaten zum Direktmandat verhilft, dessen Partei in dem betreffenden Bundesland Überhangmandate erringt, mit der Zweitstimme aber eine andere Partei wählt, verfügt de facto über ein doppeltes Stimmgewicht.

Dass sich die Mehrheit des Zweiten Senats im überhangmandatfreundlichen Urteil von 1997[12] über diese Bedenken hinwegsetzte, hatte primär politische Gründe. Wenn die Überhangmandate als verfassungswidrig erklärt worden wären, hätte dies zur Delegitimierung der damaligen Bundesregierung aus CDU/CSU und FDP geführt, die nach der Bundestagswahl 1994 nur dank der zusätzlichen Sitze über eine stabile parlamentarische Mehrheit verfügte. Wie stark parteipolitische Affinitäten in das Verfahren hineinspielten, zeigte sich daran, dass die vier das Urteil tragenden Richter sämtlich auf dem "Unionsticket" in das Gericht gekommen waren. Dass die Klage ausgerechnet von der niedersächsischen Landesregierung unter Ministerpräsident Gerhard Schröder ausging, entbehrt mit Blick auf die spätere Entwicklung ebenfalls nicht der Ironie, denn bei den nachfolgenden drei Bundestagswahlen (1998, 2002 und 2005) sollten es die Sozialdemokraten sein, die unter einem Kandidaten beziehungsweise Kanzler Schröder von den Überhangmandaten in erster Linie profitierten. Diese ausgleichende (Un-)Gerechtigkeit sorgte dafür, dass der Streit trotz des unbefriedigenden Urteils erst einmal ad acta gelegt wurde.

Dass er nach der Bundestagswahl 2005 in eine neue Runde ging, verdankte sich einer Zufälligkeit. Durch den Tod einer von der NPD aufgestellten Direktkandidatin kurz vor der Wahl musste im Wahlkreis 160 in Dresden eine Nachwahl stattfinden. Die dortigen Wähler gaben ihre Stimme also in Kenntnis des bereits vorliegenden Ergebnisses der Hauptwahl ab. Dabei konnten sie sich einen Effekt zunutze machen, der in der Literatur als "negatives Stimmrecht" oder als "inverser Erfolgswert" bezeichnet wird. Eine Partei kann danach durch weniger Zweitstimmen mehr Mandate gewinnen oder durch mehr Zweitstimmen Mandate verlieren. Der durch die Häufung von Überhangmandaten begünstigte Effekt war Eingeweihten zwar seit längerem bekannt.[13] Das Verfassungsgericht ließ ihn jedoch ungeahndet, weil er nur geringe Mandatsrelevanz besaß und von den Wählern nicht vorausberechnet werden konnte. Mit dem Dresdner Fall änderte sich das. In Abkehr von ihrer bisherigen Rechtsprechung befanden die Richter nun, dass das negative Stimmgewicht einen Verstoß gegen die Grundsätze der gleichen und unmittelbaren Wahl darstelle. Eine Stimme dürfe nicht gegen die Intention desjenigen wirken, der sie abgibt.[14] Dem Gesetzgeber wurde durch das Urteil vom 3. Juli 2008 aufgegeben, bis zum 30. Juni 2011 eine verfassungsgemäße Neuregelung zu treffen.

Ob das Verfassungsgericht mit der großzügigen Fristsetzung gut beraten war, lässt sich bezweifeln. Denn damit nahm man bewusst in Kauf, dass der nächste Bundestag nach einem in Teilen verfassungswidrigen Wahlgesetz gewählt werden würde. Auch die politischen Akteure drängte es zunächst nicht zur Eile. Erst als die SPD im Wahljahr in Umfragen deutlich hinter die Union zurückfiel, stand das Thema plötzlich auf der Tagesordnung. Simulationsrechnungen, die CDU und CSU für diesen Fall eine erhebliche Zahl von Überhangmandaten voraussagten, ließen bei SPD und Bündnisgrünen Forderungen laut werden, das Wahlrecht noch vor der Wahl zu ändern. Verbunden wurde dies mit dem vorsorglichen Hinweis, dass eine nur aufgrund von Überhangmandaten zustande gekommene Mehrheit mit einem Makel behaftet sein würde. Bündnis 90/Grüne legten im März 2009 einen Gesetzentwurf vor, der eine weitgehende Beseitigung der Überhangmandate anstrebte. Während SPD und Linkspartei den Entwurf prinzipiell guthießen, lehnten Union und FDP das Vorhaben strikt ab. Letzteres war verständlich, da eine Wahl unter dem bestehenden Wahlrecht beiden Parteien große Vorteile versprach - der vorgeschobene Verweis auf die vom Verfassungsgericht eingeräumte Frist, die keine schnelle, sondern eine gründliche Reform gebiete, konnte über dieses Motiv nicht hinwegtäuschen. Am Ende entschied die Koalitionsräson: Weil die SPD kein Interesse hatte, das Regierungsbündnis mit CDU und CSU kurz vor der Bundestagswahl an der Wahlrechtsfrage scheitern zu lassen, musste sie in der Schlussabstimmung zu dem Gesetzentwurf Nein sagen.

Fußnoten

10.
1990 gab es sechs, 1994 16, 1998 13, 2002 fünf, 2005 16 und 2009 24 Überhangmandate.
11.
Vgl. Daniel Lübbert, Negative Stimmengewichte bei der Bundestagswahl 2009, in: ZParl, 41 (2010) 2, S. 281f.
12.
BVerfGE 95, 335.
13.
Vgl. Hans Meyer, Der Überhang und anderes Unterhaltsames aus Anlass der Bundestagswahl 1994, in: Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft, 77 (1994), S. 321ff.
14.
BVerfGE 121, 266.

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