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18.1.2011 | Von:
Frank Decker

Brauchen wir ein neues Wahlrecht?

Große oder kleine Lösung?

Das Wahlergebnis vom 27. September 2009 ist mit Blick auf die anstehende Wahlrechtsreform in dreierlei Hinsicht bedeutsam. Erstens bestätigte es durch das Auftreten negativer Stimmeffekte erneut die Notwendigkeit der vom Verfassungsgericht verlangten Reform.[15]

Zweitens bescherte es der Union den erhofften Bonus in Gestalt von 24 Überhangmandaten, vermied aber zugleich die - auch von neutralen Beobachtern befürchtete - Konstellation einer "illegitimen" Mehrheit.[16] Und drittens brachte es mit Union und FDP diejenigen Parteien an die Regierung, die in der aktuellen Konstellation des Parteiensystems vom bestehenden Wahlrecht am meisten profitieren.

Da das Wahlgesetz mit einfacher Mehrheit geändert werden kann, sind die Regierungsparteien bei der anstehenden Reform auf eine Konsenslösung mit der Opposition nicht zwingend angewiesen (auch eine Zustimmung des Bundesrates ist nicht erforderlich). Die spannende Frage wird daher sein, wieweit sie sich in den Beratungen vom Interesse an einer Beibehaltung des Status quo wegbewegen. Das Verfassungsgericht hat dem Gesetzgeber einen breiten Spielraum eröffnet. Ein Systemwechsel hin zu einem mehrheitsbildenden Wahlrecht wäre danach ebenso möglich wie eine systemimmanente Korrektur, die ausschließlich der Verhinderung eines negativen Stimmgewichts dient. Letzteres könnte wiederum durch eine völlige oder nur teilweise Beseitigung der Überhangmandate erfolgen.

Eine "große" Lösung würde auf die Einführung eines Mehrheitswahlsystems oder eines "Grabensystems" hinauslaufen. Letzteres hat das Verfassungsgericht in seinem Urteil zum negativen Stimmgewicht selbst ins Spiel gebracht. Unter allen Varianten des mehrheitsbildenden Wahlrechts genießt es in der deutschen Staatsrechtslehre traditionell die größte Sympathie, weil es die Prinzipien der Mehrheits- und Verhältniswahl scheinbar optimal verknüpft.[17] Diese Ansicht wird auch von einigen Politikwissenschaftlern geteilt.[18]

Alle mehrheitsbildenden Systeme stoßen aber auf mindestens zwei gravierende Einwände. Zum einen ist es - wenn man vom relativen Mehrheitswahlrecht einmal absieht - keineswegs ausgemacht, ob sie ihren Zweck, unerwünschte Koalitionszwänge zu vermeiden, überhaupt erreichen.[19] Zum anderen wären sie mit Blick auf die Entwicklung der parteipolitischen Kräfteverhältnisse nicht legitimierbar, die sich in der Bundesrepublik zuletzt immer mehr zu Lasten der großen Parteien verschoben haben. Eine Dezimierung der kleineren Parteien würde somit bewirken, was die Befürworter eines mehrheitsbildenden Wahlsystems selbst als unerwünschten Nebeneffekt der Verhältniswahl beklagen: nämlich die Verlierer (Union und SPD) zu Gewinnern machen. Ein solches Vorhaben könnte vor der Öffentlichkeit kaum bestehen; es würde den erbitterten Widerstand von FDP, Grünen und Linken hervorrufen und wäre deshalb nicht einmal von einer Großen Koalition durchsetzbar.

Gegen die Einführung einer Mehrheitswahl spricht auch, dass die Herausbildung des Fünfparteiensystems in der Bundesrepublik bislang nicht zu einer starken Häufung oder gar Perpetuierung Großer Koalitionen geführt hat. Hier liegt ein deutlicher Unterschied etwa zu Österreich. Die Befürworter eines mehrheitsbildenden Wahlrechts wissen wahrscheinlich selbst, dass die Durchsetzungschance eines Systemwechsels in der derzeitigen politischen Situation gegen Null tendiert. Dennoch hat die von ihnen angestoßene Diskussion eine positive, "heuristische" Funktion, indem sie den Finger in die Wunde der Probleme legt, die das Verhältniswahlsystem auf der Regierungsebene verursacht (durch die Entkopplung von Parlamentswahl und Regierungsbildung). Diese Probleme können aber nicht mit Hilfe des Wahlrechts bekämpft werden, sondern nur im Rahmen der parlamentarischen Regierungsform: durch klare Koalitionsaussagen und die Etablierung fester Regeln beim Regierungsauftrag.

Das realistischere Szenario besteht in einer verfassungskonformen Reform des vorhandenen Systems der personalisierten Verhältniswahl. Sie müsste bei der Beseitigung der unerwünschten Nebenwirkungen der Überhangmandate ansetzen. Für eine solche "kleine" Lösung sind in der Wahlrechtsliteratur zahlreiche Vorschläge gemacht worden.[20]

1. Am meisten Zuspruch fand bisher das von dem Mathematiker Friedrich Pukelsheim[21] entwickelte sogenannte "Augsburger Zuteilungsverfahren", nach dem die Überhangmandate bereits im Rahmen der Oberverteilung auf Bundesebene ermittelt und durch Verrechnung zwischen den Landeslisten einer Partei neutralisiert werden. Dieser Vorschlag einer "Bundeslösung" lag auch dem 2009 eingebrachten Gesetzentwurf der Grünen zugrunde. Der Nachteil der darin vorgesehenen Verrechnungsmethode liegt in der Beeinträchtigung des föderalen Proporzes. Die personelle Zusammensetzung würde sich zugunsten bestimmter Länder verändern, ohne dass dies durch deren Zweitstimmenanteile gerechtfertigt wäre. Dies könnte bei den Landesverbänden, denen Überhangmandate winken, Anreize erzeugen, aus dem Verbund der Landeslisten auszutreten. Entsprechend würde das Verfahren auch nicht verhindern, dass weiterhin Überhangmandate für die CSU entstehen, weil diese als einzige Bundestagspartei mit einer unverbundenen Landesliste antritt.

2. Denkbar wäre auch, dass man den Anteil der Direktmandate an den Gesamtmandaten absenkt, was die Wahrscheinlichkeit des Auftretens von Überhangmandaten reduziert. Der Preis wäre hier eine Abschwächung des Elements der Personenwahl, die in ihrer Bedeutung allerdings - wie gesehen - ohnehin überschätzt wird. Außerdem müssten sämtliche Wahlkreise neu zugeschnitten werden, was nach den Erfahrungen der Vergangenheit ebenfalls nicht ohne Konflikte abgehen würde.

3. Weniger geeignet erscheint der Vorschlag einer "Landeslösung".[22] Er würde darauf hinauslaufen, die bisherigen Listenverbindungen aufzulösen und die Länder als getrennte Wahlgebiete zu behandeln. Problematisch an dieser Lösung ist zum einen, dass sie dem unitarischen Charakter einer Bundestagswahl widerspricht. Zum anderen würde sie sich gemessen an der Mandatsverteilung kaum vom heutigen Zustand entfernen. Die negativen Stimmgewichte wären zwar eliminiert. Die hohe Zahl der Überhangmandate und das daraus resultierende Problem des doppelten Stimmgewichts blieben aber erhalten.

4. Noch untauglicher ist die in den meisten Bundesländern angewandte Variante, Überhänge durch zusätzliche Mandate für die nicht begünstigten Parteien so auszugleichen, dass der Verhältnisanteil, der sich aufgrund der Zweitstimmen ergibt, wiederhergestellt wird. Diese Lösung scheitert nicht daran, dass Ausgleichmandate einen minderen Status besitzen: Wer sie wie Josef Isensee[23] als "parasitäre Mandate" oder "Gerechtigkeitsplomben" verhöhnt, argumentiert aus der Sicht eines Befürworters der Mehrheitswahl. Ausschlaggebend ist vielmehr die durch die Kompensation bewirkte Aufblähung des Parlaments. Bei einer Ausgleichslösung hätte der jetzige Bundestag zum Beispiel statt regulär 598 insgesamt 801 Abgeordnete.

Welche Reform wird es am Ende geben? Am wahrscheinlichsten ist, dass sich der Gesetzgeber zwischen den Varianten 2 und 3 entscheidet. Beide Varianten zeichnen sich einerseits dadurch aus, dass sie nur geringe Eingriffe erforderlich machen. Andererseits lassen sie sich den unterschiedlichen Interessen der Regierungs- und Oppositionsparteien klar zuordnen. Union und FDP möchten an den Überhangmandaten festhalten, SPD, Grüne und Linkspartei sähen sie lieber beseitigt. Zumindest in den beiden großen Parteien gibt es dabei allerdings keine einheitliche Linie. Eine Reduktion der Direktmandate stößt auch in den Reihen der SPD auf Vorbehalte, weil sie zu Konflikten zwischen den Landesverbänden führt. Umgekehrt weiß die Union, dass die jetzige Konstellation, in der sie den Hauptnutzen aus den Überhangmandaten zieht, nicht von Dauer sein muss. Würde sie sich für die Landeslösung stark machen, hätte sie außerdem mit dem Widerstand der Öffentlichkeit zu rechnen, welche die Überhangmandate mehrheitlich als ungerecht empfindet.

Fußnoten

15.
Vgl. D. Lübbert (Anm. 11), S. 282ff.
16.
Eckhard Jesse, Verhältniswahl und Gerechtigkeit, in: G. Strohmeier (Anm. 6), S. 127.
17.
Vgl. Josef Isensee, Funktionsstörung im Wahlsystem: Das negative Stimmgewicht. Denkbare Lösungen eines Dilemmas, in: Deutsches Verwaltungsblatt, 125 (2010) 5, S. 269-277.
18.
Vgl. J.W. Falter (Anm. 6), S. 146ff.
19.
Vgl. Eric Linhart, Mögliche Auswirkungen von Grabenwahlsystemen in der Bundesrepublik Deutschland. Theoretische Überlegungen und Simulationen, in: ZParl, 40 (2009) 3, S. 637-660.
20.
Vgl. Joachim Behnke, Überhangmandate und negatives Stimmgewicht: Zweimannwahlkreise und andere Lösungsvorschläge, in: ZParl, 41 (2010) 2, S. 247-260.
21.
Vgl. Friedrich Pukelsheim, Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen zwischen Anspruch und Wirklichkeit, in: Die Öffentliche Verwaltung, 57 (2004) 10, S. 405-413.
22.
F.U. Pappi/M. Herrmann (Anm. 8)
23.
Vgl. J. Isensee (Anm. 17), S. 274.

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