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18.1.2011 | Von:
Joachim Behnke

Grundsätzliches zur Wahlreformdebatte

Legitimationsfragen

Eine der wesentlichen Funktionen des Wahlsystems besteht in der Garantie der Legitimation des Wahlsiegers zur Ausübung politischer Macht. Eine Modifikation oder gar eine grundlegende Änderung des Wahlsystems muss daher unbedingt den Aspekt beachten, inwieweit durch solche Änderungen der Legitimationsaspekt berührt wird.

Der Aspekt der Legitimation politischer Macht kann unter zweierlei Gesichtspunkten betrachtet werden, dem empirischen und dem normativen.[12] Die empirische Seite der Legitimation besteht vor allem in der Bereitschaft jener der Herrschaft Unterworfenen, die Legitimität der Herrschaft zu akzeptieren. Normative Legitimität hingegen besteht in der Einhaltung bestimmter Kriterien, der eine Regel genügen muss, um als legitim anerkannt zu werden. Die empirische und die normative Seite des Konzepts "Legitimität" dürfen aber nicht als sich gegenseitig ausschließend betrachtet werden. Normative Legitimität kann häufig die Grundlage empirischer Legitimität sein.

Die in letzter Zeit, zum Beispiel im Zusammenhang mit "Stuttgart 21" oder anderen Formen des Bürgerprotests, so gerne beschworene "Legitimation durch Verfahren" kann nicht die letzte Grundlage der Legitimation sein. Denn diese Verfahren müssten ihrerseits wieder durch Metaregeln bestimmt worden sein. Die reine positivistische Sichtweise der "Legitimation durch Verfahren" würde also zu einem infiniten Regress der Begründung der Legitimität führen. Daher muss sich die Begründung der Legitimität solcher Metaregeln direkt auf die Verfahren selbst beziehen. Dies geschieht üblicherweise durch die Überprüfung, inwieweit die Verfahren bestimmte Prinzipien verkörpern, deren Verwirklichung als die essentielle Funktion dieser Verfahren gesehen wird.[13] Verstößt eine Institution gegen diese Prinzipien und damit gegen den "Geist der Institution",[14] dann ist die darauf beruhende Macht als illegitim zu bezeichnen.

Alles eben Gesagte lässt sich unmittelbar auf das Wahlsystem anwenden, als dem Verfahren, mit dem die legitimen Repräsentanten des Souveräns, also des Volks, gewählt werden. Diese Delegierten repräsentieren die Bevölkerung auf eine Weise, die einem bestimmten Repräsentationsverständnis entspricht. Das Verfahren muss daher in der Lage sein, eine Zusammensetzung des Parlaments hervorzubringen, das den Prinzipien dieses Repräsentationsverständnisses entspricht. Die Überhangmandate aber sind in keiner Weise damit zu begründen, dass mit ihnen ein irgendwie gearteter Repräsentationszweck erfüllt wird, sie sind lediglich ein unintendierter Nebeneffekt des Ineinanderwirkens bestimmter spezifischer Regeln, die jeweils für sich genommen tatsächlich bestimmte Repräsentationsziele verfolgen. Diese Regeln sind im Wesentlichen die beiden, dass mit der Erststimme in relativer Mehrheitswahl der Wahlkreiskandidat bestimmt wird und die Zweitstimme über die Gesamtverteilung der Sitze im Parlament entscheidet. Wenn aber die Bestimmung der Wahlkreissieger zu einer Verletzung der zweiten Regel der proportionalen Sitzverteilung führt, dann ist diese Abweichung vom Repräsentationsziel in keiner Weise gewollt und vollkommen willkürlich. Da die Überhangmandate als Abweichung von Regeln und nicht als deren Verwirklichung auftreten, können sie demzufolge auch nicht als Überhangmandate gerechtfertigt werden.

Das größte legitimationstheoretische Problem dürfte entstehen, wenn durch die Überhangmandate neue Mehrheiten im Parlament zustande kommen beziehungsweise andere zerstört werden. Zu einer solchen Mehrheitsumkehrung aufgrund von Überhangmandaten ist es in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland bisher noch nicht gekommen, aber zumindest bei zwei Bundestagswahlen, 1994 und 2002, hätte es dazu kommen können, wenn die Ergebnisse nur ein wenig anders ausgefallen wären. Auch 2009 besaßen die Überhangmandate aufgrund ihrer großen Zahl zumindest das Potenzial, im Zweifelsfall einen Rückstand von bis zu vier Prozent an Stimmen noch in eine Mehrheit in Sitzen umzukehren. Es gehört nicht viel Phantasie dazu, sich auszumalen, welchen Legitimationsproblemen sich eine solche Regierung derzeit ausgesetzt sehen würde, insbesondere wenn man an das katastrophale Erscheinungsbild der aktuellen Regierung in ihrem ersten Jahr denkt. Gerade eine Bundesregierung, die Entscheidungen mit teilweise dramatischen Konsequenzen für die Betroffenen zu treffen hat, ist in besonderem Maße auf die Unbestrittenheit ihrer Legitimation angewiesen. Dass eine solche Umkehrung der Mehrheitsverhältnisse auch nicht förderlich sein dürfte, die um sich greifende "Politikverdrossenheit" einzudämmen, liegt auf der Hand.

Unter legitimationstheoretischen Gesichtspunkten ist es ebenfalls problematisch, ernsthaft über die bewusste Einführung von mehrheitsbildenden Elementen nachzudenken, beispielsweise in der Form von Grabenwahlsystemen, bei denen der eine Teil der Sitze aufgrund der relativen Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen und der andere Teil mit Hilfe des Proporzes verteilt würde. Üblicherweise wird hier eine Teilung von 50:50 vorgeschlagen, doch gibt es auch weitergehende Vorschläge, die den Anteil der Direktmandate auf bis zu fünf Sechstel heben wollen.[15] Der entscheidende Unterschied zum jetzigen System besteht beim Grabenwahlsystem darin, dass es keinen Verhältnisausgleich gibt, da die beiden Segmente unverbunden nebeneinander stehen. Dies würde also für alle kleineren Parteien eine Reduzierung ihrer Sitze auf die Hälfte oder gar ein Sechstel des Kontingents bedeuten; nach der derzeitigen Umfragenlage wäre der Verlust für die SPD ähnlich dramatisch. Sieger wäre die Union, die unter der Fünfsechstelregelung relativ bequem eine Einparteienregierung zustande brächte, was ja auch offensichtlich das politisch gewollte Resultat des Vorschlags darstellt.

Ein solch schwerwiegender Eingriff in das Wahlsystem muss jedoch als illegitim betrachtet werden. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber grundsätzlich einen großen Spielraum eingeräumt, innerhalb dessen er sich für ein Mehrheits- oder ein Verhältniswahlsystem entscheiden könne. Aber bezüglich der Legitimation gilt es auch eine kulturelle Pfadabhängigkeit zu beachten. Das jetzt existierende Parteiensystem ist das gewachsene Ergebnis eines evolutionären Prozesses des Wettbewerbs der Parteien um Wählerstimmen, den sie mit Programmen und Kandidaten ausfechten. Wenn die großen Volksparteien in den vergangenen 30 Jahren einen beträchtlichen Teil ihrer Wählerinnen und Wähler an die kleinen Mitbewerber verloren haben, so deshalb, weil sich die souveränen Bürger entschieden haben, dass ihnen das programmatische Angebot der Volksparteien nicht mehr in jedem Fall genügt. Eine Wahlsystemreform, die bestimmten Parteien durch Gesetzesbeschluss die Sitzanteile garantieren und zurückgeben würde, die sie zuvor durch die souveränen Entscheidungen der Bürger verloren haben, gäbe auf diese Weise eine verhängnisvolle Auffassung von der ansonsten so gern beschworenen Mündigkeit des Wählers zum Ausdruck. Wenn sich das Parteiensystem aufgrund souveräner Einzelentscheidungen der Bürger gewandelt hat, so ist dieses neu entstandene Parteiensystem Ausdruck des politischen Willens des Bürgers und darf nicht einfach durch Gesetze "korrigiert" werden.

Wenn also Regierungsbildungen im neuen Fünfparteiensystem schwieriger werden sollten (wofür es bisher noch keine eindeutigen empirischen Belege gibt, denn die so oft prophezeite "Unregierbarkeit" ist noch nicht eingetroffen), dann ist dies eben die Konsequenz eines Ergebnisses, das sich als Aggregation der individuellen Willensbildungen der Bürgerinnen und Bürger so eingestellt hat und dementsprechend zu akzeptieren ist. Eine solche "Reform", bei der Parteien, deren Wähleranteil mehr als ein Drittel beträgt, einen Sitzanteil zwischen fünf und zehn Prozent zugewiesen bekämen, würde von deren Anhängerschaft mit Recht als Diebstahl ihrer Wählerstimme und sicherlich nicht als legitim betrachtet. Diese Wähler würden wohl auch kaum das Argument gelten lassen, dass sie sich ihr volles Stimmgewicht ja dadurch erhalten könnten, dass sie eine große Partei wählen. Das Wahlsystem darf die Zuweisung von Stimmgewichten nicht von den politischen Präferenzen der Wähler abhängig machen, sondern muss sich diesen gegenüber neutral verhalten. Und kleine Parteien sind vorhersehbar kleine Parteien, die keine Aussicht auf den Gewinn von Direktmandaten haben, und nicht kleine Parteien, die theoretisch auch große sein könnten. In der politischen Praxis erübrigt sich die eben geführte Diskussion allerdings alleine schon dadurch, dass es keine politischen Mehrheiten für die Einführung eines Mehrheitswahlsystems oder Grabenwahlsystems geben dürfte.

Fußnoten

12.
Vgl. Wilfried Hinsch, Legitimacy and Justice. An Conceptual and Functional Clarification, in: Jörg Kühnelt (ed.), Political Legitimization without Morality?, Berlin 2008, S. 39-52.
13.
Vgl. Ronald Dworkin, Taking Rights Seriously, Cambridge, Mass. 1977.
14.
Reinhard Zintl, Kollektive Entscheidungsprozesse und die Funktionalität legitimer Macht, in: Martin Held/Gisela Kubon-Gilke/Richard Sturm (Hrsg.), Normative und institutionelle Grundfragen der Ökonomik, Marburg 2008, S. 122.
15.
Vgl. Gerd Strohmeier, Ein Plädoyer für die "gemäßigte Mehrheitswahl", optimale Lösung für Deutschland, Vorbild für Österreich und andere Demokratien, in: ZParl, 38 (2007) 3, S. 578-590.

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