Einleitung
Bis zum Sommer hat der Gesetzgeber noch Zeit, das vom Bundesverfassungsgericht beanstandete Bundeswahlrecht zu reformieren. Und auch wenn in diesem Heft zu Recht auf die Legitimierungs- und Gerechtigkeitsfunktion des Wahlsystems verwiesen wird, kann man sich fragen, ob jene - wenngleich bedeutende - institutionelle Veränderung ausreichen wird, um eine seit Jahren beobachtbare, latente Unzufriedenheit mit dem deutschen Parlamentarismus zu beheben.
Mit jenem unterschwelligen Unmut geht seit der Jahrtausendwende ein Begriff einher, der sich einschlägig im Vokabular der Berliner Republik etabliert hat: politische Führung. Und das, obwohl oder gerade weil Führung ein Paradox darstellt; denn zum einen verbindet der Bürger mit Leadership die Hoffnung auf eine zielgerichtete und effizientere Politik, während er zum anderen gleichsam einen - weit mehr als nur semantisch bedingten - Abwehrreflex verspürt, weil doch Führung scheinbar dem demokratischen Egalitätsprinzip entgegenläuft, nach dem sich die Bundesrepublik in Abgrenzung zum totalitären Führerstaat des "Dritten Reiches" konstituiert hat.
An gleicher Stelle hat daher jüngst Ludger Helms für eine demokratiewissenschaftlich inspirierte Führungsforschung plädiert, deren Maxime "so viel 'leadership' wie nötig, so viel Demokratie wie möglich" lauten solle. So sehr wir dem Autor in seinen daraus entwickelten Schlussfolgerungen beipflichten, so argumentieren wir doch gegen das Postulat eines expliziten Gegensatzes von Demokratie und Führung, welcher nicht nur den deutschsprachigen Leadership-Diskurs kennzeichnet. Wir plädieren stattdessen dafür, beide Konzepte nicht als Antipoden aufzufassen und die artifizielle Gegenüberstellung fallen zu lassen. Denn moderne Demokratie kann schließlich als eine Leader-Follower-Beziehung bestimmt werden, welche nicht auf einem hierarchischen, sondern vielmehr auf einem interdependenten Verständnis von Führung fußt. Und um jene Beziehung zu gewährleisten, kommt der Institution des Parlaments und der von ihm ausgeübten parlamentarischen Führung, um welche es uns im Folgenden gehen soll, eine Schlüsselrolle zu.
Führung und Demokratie: eine Synthese
Führung als inter-personales Phänomen aufzufassen ermöglicht, es aus dem Fokus auf die Exekutive sowie der theoretischen Umklammerung eines akteurzentrierten Institutionalismus zu entlassen. Wir bestimmen Leadership daher als soziales Interaktionsmuster zweier Protagonisten: des Führenden (leader) auf der einen und seiner Anhänger (followers) auf der anderen Seite. "Führung besteht darin, das Handeln und Erleben eines anderen willentlich zur Grundlage des eigenen Handelns zu machen. Das gilt auf beiden Seiten. Die Geführten machen die Führenden zur Grundlage ihres Handelns, die Führenden die Geführten. Der Sachverhalt beziehungsweise Sozialverhalt ist ein zirkulärer." Politische Führung ist demnach nicht gleichzusetzen mit politischer Autorität, welche sich in hierarchischen Bahnen (die stets vornehmlich eine Richtung kennen: top down) vollzieht. Es handelt sich bei Führung um einen eher informellen sozialen Kontrakt. Dieser beruht nicht nur auf der Kompatibilität der Vorgaben des Führenden mit den Präferenzen der Gefolgschaft (da erst die Einwilligung letzterer in einen Kontrakt den Führenden zum Leader werden lässt), sondern auch auf den daraus resultierenden komplexen und wechselseitigen Aushandlungsprozessen.
Bereits Aristoteles weist in seiner "Politik" darauf hin, dass politische Egalität das Grundprinzip von Demokratie bilde, da nur auf ihrer Grundlage die Bürger wirkliche Macht ausüben könnten. Und während auch Robert Dahl das Prinzip intrinsischer Gleichheit als Fundament jedes demokratisch organisierten Verbundes bekräftigt, gibt er doch gleichzeitig zu bedenken, dass die direkte Teilhabe aller am politischen Gemeinwesen in modernen Territorialstaaten unmöglich (da nicht praktikabel) sei. Deshalb müsse die moderne Form der Demokratie (bei Dahl "Polyarchie") unabdingbar eine repräsentative sein, in welcher sich der Kern des Egalitätsprinzips auf das gleiche Recht der Bürgerinnen und Bürger zur Teilnahme an Wahlen und die einheitliche Gewichtung ihrer Stimmen bezieht. Insofern wohnt der repräsentativen Demokratie bereits ein gewisses Maß an politisch funktionaler Differenzierung inne, weil das Volk zumeist weit weniger intensiv am formalpolitischen Prozess teilnimmt als seine Vertreter.
Freilich kann man jede moderne Staatsform als eine Beziehung zwischen funktionalen Eliten und Bevölkerung konzeptionalisieren. Es ist aber zuzüglich das gemeinsame Fundament des Vertrauens, welches die repräsentative Demokratie als spezifische Leader-Follower-Beziehung bestimmt. Charles Tilly hat argumentiert, dass Demokratie nur dort entstehen könne, wo sie im Stande sei, andere "Vertrauensnetzwerke" als Grundlage politischer Interaktionen abzulösen. Im Gegenzug erfordere die Demokratie mehr Institutionen- und Systemvertrauen als die übrigen Staatsformen von Seiten der Bürger, weil ohne Vertrauen die Delegation von Macht an einen bestimmten Personenkreis, exemplifiziert in der Wahl von Volksvertretern, nicht stattfinden könne. Somit gründet das Verhältnis von Bürgern und ihren demokratisch legitimierten Repräsentanten wie jede andere Führungsbeziehung auf dem Vertrauen darin, dass der Leader die Interessen, Präferenzen und Nöte seiner Gefolgschaft wahrnimmt, in die Führungspraxis verwebt und für eine verantwortungsbewusste Umsetzung eintritt. Denn nur wo ein solches Vertrauen in die Responsivität der Führungsperson vorherrscht, sind Menschen bereit, ihr Grundbedürfnis nach Autonomie funktional einzuschränken. Insofern ersetzen Vertrauens- und Führungsbeziehungen das politische System nicht, bilden aber eine seiner Grundlagen. Im repräsentativen Politikbetrieb sollte sich das von den Wählerinnen und Wählern gespendete Vertrauen vornehmlich auf das Parlament und seine Vertreter richten, weil sie es sind, die direkt vom Volk gewählt werden. Gleichwohl ist dies in Deutschland in abnehmendem Maße der Fall.
Parlament als Vertrauensinstitution
Die Diagnose vom grassierenden Vertrauensverlust ist zweifellos eine grundlegende "zeitdiagnostische Konstante", die zum politischen Betrieb der Moderne gehört. Das ist die Quintessenz der so häufig traktierten Formel Niklas Luhmanns, Vertrauen sei ein Mechanismus zur Verringerung der permanent steigenden sozialen Komplexität moderner, funktional differenzierter Gesellschaften. Vertrauen als soziale Ressource kann investiert werden, wo ein hohes Risiko besteht, das heißt: in Situationen und Beziehungen, über deren genaue Beschaffenheit zu wenige Informationen vorliegen, um rein rational zu kalkulieren. Die Vertrauensspende in jemanden oder in etwas soll insofern den oder das damit Betraute stimulieren, einen eigenen Beitrag zu leisten, um die Eintrittswahrscheinlichkeit eines gemeinsam gewünschten Ergebnisses zu erhöhen. Vertrauen ist daher weder optionslos noch fatalistisch; im Gegenteil. Es soll die nicht minder riskante Anwendung anderer Ressourcen wie Zeit, Geld, Absicherungs- oder Zwangsmaßnahmen punktuell überflüssig machen.
Das Parlament als Institution nimmt dahingehend eine paradoxe Stellung im politischen Betrieb ein. Denn seine Position im Gewaltengefüge macht es, wie Vertrauensforscher vielfach ausgeführt haben, zu einer Kontrollinstanz gegenüber der Exekutive und damit zur institutionellen Manifestation der Organisierung effektiven Misstrauens. Politisches Vertrauen richtet sich hierbei mithin nicht auf blinde Gefolgschaft gegenüber politisch Führenden, sondern auf die institutionell garantierte Chance, Misstrauen auszuüben und Widerspruch zu artikulieren. So sind denn auch die umgangssprachlichen "Sternstunden des Parlaments" gerade keine "Stunden der Exekutive". Die mögliche Lebendigkeit parlamentarischer Freiheit zeigt sich meist erst dann, wenn das missverständlich so genannte "imperative Mandat" über taktischen oder strategischen Fraktionsloyalitäten steht und der einzelne Abgeordnete frei ist, sich Wählerstimm(ung)en und notfalls nur dem Gewissen zu unterwerfen. Derlei parlamentarische Disziplinlosigkeit scheint gerade das Gegenteil von Leadership beziehungsweise der Führung im Parlament zu sein.
Führung im Parlament, man mag sie vereinfacht als die Innenseite des Parlamentarismus erfassen, beschreibt die alltägliche Organisierung und Betriebsamkeit der Institution Parlament und ist nur selten ein Problem des Deutschen Bundestags gewesen: Fraktionsprinzip, Fünfprozenthürde, Vermittlungsausschüsse, die sogenannte Vertrauensfrage und das konstruktive Misstrauensvotum haben sich institutionell bewährt und führen hierzulande seltener in Regierungs- oder Koalitionskrisen oder zum Problem radikaler Parlamentsparteien als in vergleichbaren Staaten. Das Zweikammernsystem und die Stellung des Bundesverfassungsgerichts besorgen zudem eine legalistisch verlässliche, institutionelle Responsivität.
Und dennoch ist der Vertrauensgrad insbesondere in Politiker und Parteien extrem gering. Unserer Meinung nach resultiert dieser Umstand aus der perzipierten Nichterbringung genuiner parlamentarischer Leistungen nach außen, welche wir als die Außenseite des Parlamentarismus beziehungsweise als Führung durch das Parlament fassen. Mag das Gefühl der Deutschen, dass das Parlament seine Misstrauens-, Kontroll- und Widerspruchsfunktion nur ungenügend wahrnimmt, teilweise auch aus Unkenntnis über die Funktionsweise demokratischer Institutionen gespeist sein, kommt man dennoch nicht umhin, diese Vertrauenskrise auf einen Mangel an Führung durch das Parlament zurückzuführen.
Parlamentarische Führung als Vertrauensgrundlage
Die Vertrauensspende der Wählerinnen und Wähler in die Politik ist kein Blankoscheck, sondern basiert vielmehr auf der Erwartung, dass kollektiver Nutzen ebenso wie kollektive Kosten gerecht weitergegeben beziehungsweise aufgeteilt werden. Hier verbindet sich die Vertrauens- mit der Führungsproblematik, denn das formale Funktionieren des institutionellen Verfassungsarrangements verbürgt nicht automatisch eine verlässliche Berechenbarkeit der Beziehungen zwischen Regierenden und Regierten. Wen wundert es, dass Vertrauen schwindet, wenn Politik-outputs der Exekutive immer wieder unter Berufung auf vorgebliche Sachzwänge diese Gerechtigkeitserwartungen der Bürger nicht erfüllen? So empfanden beispielsweise 76 Prozent der Bundesbürger die von der sozialdemokratisch geführten Regierung Gerhard Schröders erlassenen Agenda 2010-Reformen als sozial ungerecht, während 61 Prozent der Deutschen die von der christlich-liberalen Koalition beschlossene Laufzeitverlängerung von Atomkraftwerken ablehnen, weil sie darin vor allem die Vertretung von Interessen der Stromerzeuger sehen. Die wechselseitige Entfremdung von Regierenden und Regierten sowie die gegenseitige Verunsicherung darüber, ob und auf welcher gemeinsamen Grundlage politische Entscheidungen gefällt werden, lässt sich daher nicht allein durch einen Verweis auf regelkonforme Führung im Parlament beheben.
Führung dient einer Gruppe stets dazu, politische Anpassungsleistungen zu identifizieren und in einer gemeinsamen Mobilisierungsanstrengung zu bewältigen. Leadership besteht somit ebenso wenig in der einfachen Spiegelung von Gefolgschaftsinteressen (was letztlich blankem Opportunismus gleichkäme) wie in der hierarchischen Ausübung harter Machtressourcen. Daher kann politische Führung ihre problemlösende Funktion nicht erfüllen, wenn sie nicht auch integrationsstiftend wirkt. Wenn die Exekutive in dieser Hinsicht nicht hinreichend zu integrieren vermag, erwartet der Souverän, dass seine parlamentarischen Vertreter als Korrektiv beziehungsweise Vermittler eintreten. So ist es das Parlament, welches ein permanentes Austausch- und Spannungsverhältnis zwischen Regierenden und Regierten ermöglicht und somit kontinuierlich für ein Mindestmaß an input-Legitimierung politischer Entscheidungen sorgen soll. Mit der bloßen Legitimierung durch Wahlakte jedenfalls ist es heute erkennbar nicht mehr getan. Denn auch jene Legitimation schwindet im Zuge des dem parlamentarischen Regierungssystem innewohnenden "neuen Dualismus" zwischen Opposition und der Regierungsmehrheit, welche de facto eine funktionale Einheit mit der Exekutive bildet.
An eben jener Nahtstelle entspringt die Notwendigkeit der Führung durch das Parlament. Wo Gesetzesvorhaben offenkundig und dauerhaft dem Mehrheitswillen der Bevölkerung widersprechen, müssen Bundestagsabgeordnete, gerade diejenigen der Mehrheitsfraktion, Führungsverantwortung übernehmen, um kontroverse Politikvorhaben zu erörtern und gegebenenfalls zu revidieren. Wenn sich ein Regierungschef etwa als "Vorstandsvorsitzender der Deutschland AG" versteht, ist es an den Parlamentariern darauf hinzuweisen, dass es sich bei der Legislative nicht um seine Belegschaft, sondern vielmehr um den Aufsichtsrat handelt. Eben jenes Deutungsmuster wird bei der - allzu oft allzu leichtfertig - verwendeten Analogie von wirtschaftlicher und politischer Führung übersehen. Ein Aufsichtsrat kann dem Vorstand in vielen Bereichen freie Hand lassen. Wo sich der Vorstand jedoch zu weit von den Interessen seiner Shareholder entfernt, ist es nicht nur die Aufgabe, sondern die Pflicht des Aufsichtsrates, einzuschreiten. Ein analoges Parlamentsverständnis erfordert vom Bundestag und seinen Abgeordneten eine kollektive Bereitschaft zur Führung, welche ihrerseits als Vertrauensgrundlage des informellen Paktes zwischen Politik und Bürgern dient.
Denn Vertrauen funktioniert nicht als Einbahnstraße, sondern ähnlich einer "Wettgemeinschaft": Wer "sich Vertrauen erwerben" will, muss "in der Lage sein, fremde Erwartungen in die eigene Selbstdarstellung einzubauen". Dies kann dem Parlament im Bezug auf die Wählerschaft nur dann gelingen, wenn es seine institutionelle Misstrauensfunktion gegenüber der Regierung auch nach außen sichtbar und kontinuierlich wahrnimmt und dies im steten intentionalen Austausch mit bevölkerungsseitig artikulierten Präferenzen tut - ohne das erst im gegenteiligen Fall wachsende Risiko einer außerparlamentarischen, populistischen Stimmungspolitik zu befördern. Dieser wechselseitige Austausch ist ebenso unabdingbar für Vertrauen, wie er es für Führung ist. So bricht die Vertrauens-"Wettgemeinschaft" beispielsweise, wenn sich die Beteiligten wechselseitig fehldeuten, und führt letztlich dazu, dass nach wenigen Spielrunden das Wagnis des gemeinsamen Wetteinsatzes vermieden wird. Bundestagspräsident Norbert Lammert hat dies treffend pointiert: "Es schadet dem Ansehen des Parlaments, wenn der Eindruck entsteht, als folgten wir vernehmlichen oder tatsächlichen Vorgaben, statt selbstständig zu urteilen und zu entscheiden."
Vertrauen bedarf daher der Erfahrung von Verlässlichkeit. Wo jedoch die Verlässlichkeit in die gerechte Allokation von Gütern auf der Basis gemeinsamer Werte und Normen abnimmt, schwindet Vertrauen. Geht dies mit einer simultanen Verweigerung parlamentarischer Führung einher, öffnet sich eine Spirale zunehmenden Misstrauens der Bürger gegen ihre Vertreter und "deren Politik".
Parlamentarische Führung als demokratische Notwendigkeit
Parlamentarische Führung ist daher kein reiner Selbstzweck und nicht rundherum autoritär zu interpretieren. Sie ist gerade ein Entwurf, dem "postdemokratischen" Dilemma vorzubeugen. Aufbauend auf der Diagnose vom politischen Vertrauensschwund erscheint es daher vorschnell beziehungsweise übergeneralisiert, das vielfältig artikulierte Bedürfnis nach politischer Führung mit dem Diktum des "Postdemokratischen" zu belegen oder, wie zuletzt Jürgen Habermas, mit Populismus von Thilo Sarrazin bis Leitkultur zu assoziieren. Stattdessen ist es möglich, hinter aktuellen Unmutsbekundungen und hinter dem Entzug von politischem Vertrauen die Forderung nach mehr parlamentarischer Führung zu vermuten, verstanden als Führung durch das Parlament.
Es ist die Aufgabe der Politik und ihrer Vertreter, den Pragmatismus politischer Weichenstellungen mit einem gesellschaftlichen Wertegerüst in Einklang zu bringen. Gelingt dies nicht, schwinden notwendigerweise Glaubwürdigkeit und politisches Vertrauen. Wo Regierungshandeln elementaren Wertmustern wie dem Gebot der Fairness entgegenzustehen scheint, ist das Parlament als institutioneller Resonanzboden für und politische Stimme von gesellschaftlichen Interessen und Anliegen gefragt. Dies erfordert weit mehr als Kontrolle durch die Opposition allein, sondern verlangt zudem die Führungsleistung der Regierungsmehrheit, also zusammengenommen die Führung durch das gesamte Parlament.
Werner Patzelt hat vorgeschlagen, den Bürgern die Funktionslogik des parlamentarischen Regierungssystems via politischer Bildungsarbeit zu vermitteln, um so den "latenten Verfassungskonflikt" zwischen Verfassungsnorm, dem Politikverständnis der Bürger und der Verfassungsrealität aufzulösen. So könne das Parlament das Vertrauen der Bürger zurückgewinnen. Wir plädieren stattdessen dafür, die parlamentarische Funktionslogik mit einer wechselseitig kritischen Vertrauenslogik in Einklang zu bringen. Hierfür bedarf es parlamentarischer Führung, welche nicht nur das angebliche "Spannungsverhältnis" zwischen Führung und Demokratie aufzulösen vermag, sondern bestenfalls auch die Kluft zwischen Regierenden und Regierten verringert und somit zu qualitativ verbesserten Politik-outputs beiträgt. Denn, so postuliert Beth Simone Noveck, welche die Open Government Initiative des amerikanischen Präsidenten Barack Obama anführt, "legitimate democracy and effective governance in the twenty-first century require collaboration".