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18.1.2011 | Von:
Gerd Strohmeier

Westminster im Wandel

Die sechste Variable betrifft die vertikale Gewaltenteilung bzw. den Staatsaufbau und zeigt idealtypisch in der Mehrheitsdemokratie die Ausprägung eines unitarischen sowie zentralisierten Staates und in der Konsensusdemokratie die Ausprägung eines föderalen sowie dezentralisierten Staates.[26] Lijphart misst den Föderalismus- und Dezentralisationsgrad mit folgendem Index: 1 = unitarisch und zentralisiert; 2 = unitarisch und dezentralisiert; 3 = semi-föderal; 4 = föderal und zentralisiert; 5 = föderal und dezentralisiert. Dabei gilt ein Staat als föderal, wenn er formal eine föderale Verfassung aufweist, welche die Gewaltenteilung zwischen Bund und Gliedstaaten garantiert, und als dezentral, wenn ein hoher Grad an politischer Macht auf subnationaler Ebene ausgeübt wird.[27] Der von Lijphart ermittelte Föderalismus- und Dezentralisationsgrad beläuft sich in Großbritannien zwischen 1945 und 1996 auf 1,0. Damit lag Großbritannien in diesem Zeitraum zusammen mit 14 anderen Ländern an der Spitze (in aufsteigender Reihenfolge) in Lijpharts Ländervergleich.[28] Der Föderalismus- und Dezentralisationsgrad hat sich in Großbritannien seit 1998 durch die Politik der Devolution verändert. Diese hat dazu geführt, dass der Dezentralisationsgrad in Großbritannien zunahm, da Kompetenzen von der Zentralregierung an die Regionalregierungen abgegeben wurden - wenngleich asymmetrisch: So erhielt das schottische Regionalparlament weitaus mehr Kompetenzen als die nordirische Versammlung und diese wiederum mehr Kompetenzen als die walisische Versammlung.[29] Der Föderalismusgrad wurde indessen nicht berührt, da die Devolutions-Politik nicht zu einer formalen föderalen Verfassung geführt hat, welche die Machtteilung zwischen der Zentralregierung und den Regionalregierungen garantiert. Somit ist das britische Parlament in der Lage, die Autonomie der Regionalregierungen - wie bereits mehrfach in Nordirland geschehen - mit einer einfachen Mehrheitsentscheidung rückgängig zu machen beziehungsweise auszusetzen. Bei einer Gesamtbetrachtung kann der britische Staatsaufbau als "unitarisch und semi-dezentral" begriffen werden und dem Föderalismus- und Dezentralisationsgrad in Großbritannien der Wert 1,5 zugewiesen werden, der etwas über dem von Lijphart berechneten Wert liegt.

Die siebte Variable ist die Gewaltenteilung innerhalb der Legislative beziehungsweise der Kameralismus und nimmt idealtypisch in der Mehrheitsdemokratie die Ausprägung einer Machtkonzentration im Parlament und in der Konsensusdemokratie die Ausprägung einer Machtteilung im Parlament an.[30] Lijphart misst den Kameralismusgrad mit folgendem Index: 1 = Unikameralismus bzw. eine Kammer; 2 = schwacher Bikameralismus bzw. asymmetrische und kongruente Kammern; 3 = mittelstarker Bikameralismus bzw. asymmetrische und inkongruente oder symmetrische und kongruente Kammern; 4 = starker Bikameralismus bzw. symmetrische und inkongruente Kammern. Dabei gelten Kammern als symmetrisch, wenn sie (annähernd) gleiche Kompetenzen aufweisen und/oder deren Mitglieder über die gleiche (direkte) Legitimation verfügen, und als inkongruent, wenn sie sich aufgrund unterschiedlicher Wahlsysteme oder einer strukturellen Überrepräsentation bestimmter Minderheiten (z.B. kleiner föderaler Staaten) unterschiedlich zusammensetzen.[31] Lijphart betrachtet das britische Parlament zwischen 1945 und 1996 grundsätzlich als asymmetrisch und ("technisch") inkongruent, jedoch zugleich als "Relikt einer vordemokratischen Ära", wodurch er ihm nicht den Wert 3,0, sondern 2,5 zuweist[32] - der sich aber immer noch in der Mitte von Lijpharts Skala mit der Tendenz zu einem höherem Kameralismusgrad befindet. Damit lag Großbritannien in diesem Zeitraum (zusammen mit Botswana) auf dem 15. Platz (in absteigender Reihenfolge) und infolgedessen in der Hälfte der Länder mit stärkerem Bikameralismus in Lijpharts Ländervergleich.[33] Der Kameralismusgrad hat sich in Großbritannien nicht verändert - auch nicht durch den House of Lords Act 1999,[34] mit dem alle bis auf 92 Hereditary Peers aus dem House of Lords entfernt wurden.[35] Der House of Lords Act sollte einerseits sicherstellen, dass die Konservativen über keine "strukturelle Mehrheit" mehr im House of Lords verfügen und im Laufe der Zeit die von den Parteien benannten Life Peers genauer das Verhältnis zwischen den Wählerstimmen bei der vorangegangenen Unterhauswahl reflektieren, andererseits aber - durch die Einrichtung einer Appointments Commission - dafür sorgen, dass eine bestimmte Zahl an unabhängigen Cross-bench Life Peers aufrechterhalten wird und keine Partei eine Mehrheit im House of Lords hat.[36] Bei einer Gesamtbetrachtung hat sich die Kongruenz nicht maßgeblich verändert. Hervorzuheben ist aber, dass das britische Parlament letztlich erst durch den House of Lords Act vollständig (sowohl im Falle einer Labour-Regierung als auch im Falle einer konservativen Regierung) inkongruent wurde.

Als achte Variable fungiert das Verfahren zur Verfassungsänderung bzw. die Veränderbarkeit der Verfassung, die idealtypisch in der Mehrheitsdemokratie die Ausprägung einer mit gewöhnlicher bzw. einfacher Mehrheit zu ändernden "flexiblen" Verfassung und in der Konsensusdemokratie die Ausprägung einer mit qualifizierter Mehrheit zu ändernden "rigiden" Verfassung annimmt.[37] Lijphart misst den Grad der Rigidität einer Verfassung mit folgendem Index: 1 = einfache Mehrheit; 2 = Mehrheit ist größer als einfache Mehrheit, aber kleiner als Zwei-Drittel-Mehrheit; 3 = Zwei-Drittel-Mehrheit oder vergleichbare Hürde; 4 = Mehrheit ist größer als Zwei-Drittel-Mehrheit (mit einigen Korrekturen bzw. Anpassungen bei verschiedenen politischen Systemen).[38] Der von Lijphart ermittelte Grad der Rigidität der britischen Verfassung beläuft sich zwischen 1945 und 1996 auf 1,0. Damit lag Großbritannien in diesem Zeitraum zusammen mit fünf anderen Ländern an der Spitze (in aufsteigender Reihenfolge) in Lijpharts Ländervergleich.[39] Die Rigidität der britischen Verfassung hat sich nicht verändert - auch nicht (indirekt) durch die Referenden, welche die Labour-Partei in der Regierungsverantwortung zu zentralen Verfassungsreformen, etwa zur gesamten Devolution-Politik,[40] durchgeführt oder angekündigt hat. Zwar könnten sich die nachfolgenden Regierungen dadurch verpflichtet fühlen, ebenfalls Referenden zu intendierten zentralen Verfassungsreformen abzuhalten und deren Ergebnisse umzusetzen.[41] Grundsätzlich müssen britische Regierungen aber weder Referenden abhalten noch deren Ergebnis akzeptieren - wodurch sich die Rigidität der britischen Verfassung nicht verändert hat und die Parlamentssouveränität in Großbritannien nicht eingeschränkt wird.

Die neunte Variable betrifft die Frage, wer die Verfassung bzw. höherrangiges Recht hinsichtlich der Konformität von Gesetzen mit diesem höherrangigen Recht (letztentscheidend) interpretiert und zeigt in der Mehrheitsdemokratie die Ausprägung der Parlamentssouveränität und in der Konsensusdemokratie die Ausprägung einer gerichtlichen Normenkontrolle.[42] Lijphart misst die Stärke der gerichtlichen Normenkontrolle mit folgendem Index: 1 = keine Normenkontrolle; 2 = schwache Normenkontrolle; 3 = mittelstarke Normenkontrolle; 4 = starke Normenkontrolle.[43] Die von Lijphart ermittelte Stärke der gerichtlichen Normenkontrolle beläuft sich in Großbritannien zwischen 1945 und 1996 auf 1,0. Damit lag Großbritannien in diesem Zeitraum zusammen mit sechs anderen Ländern an der Spitze (in aufsteigender Reihenfolge) in Lijpharts Ländervergleich.[44] Die Stärke der gerichtlichen Normenkontrolle hat sich in Großbritannien durch den Human Rights Act 1998 verändert,[45] mit dem die Europäische Menschenrechtskonvention in britisches Recht überführt wurde. Großbritannien ratifizierte die Konvention 1951, überführte sie aber nicht wie viele andere Mitgliedstaaten in das nationale Recht, wodurch sie nicht vor britischen Gerichten einklagbar war.[46] Durch den Human Rights Act wurde jedoch die Möglichkeit geschaffen, dass britische Bürger vor britischen Gerichten klagen und diese vom Parlament beschlossene Rechtsakte hinsichtlich ihrer Konformität mit der Konvention überprüfen können[47] - im Falle einer festgestellten Inkompatibilität aber nicht für nichtig erklären können. Die Gerichte (in England und Wales)[48] können nur eine Inkompatibilitätserklärung abgeben, nach der das Parlament im Rahmen eines Schnellverfahrens den beanstandeten Rechtsakt ändern oder aufheben kann - aber nicht muss. Die Parlamentssouveränität wird also grundsätzlich nicht eingeschränkt, da das Parlament weder aufgrund des Urteils eines britischen Gerichts noch aufgrund eines Urteils des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte verpflichtet ist, tätig zu werden[49] - auch wenn dies in der Vergangenheit immer der Fall war.[50] Mit Blick auf das einer Inkompatibilitätserklärung folgende Schnellverfahren und die (dabei) zunehmende Bedeutung der britischen Gerichte für politische Entscheidungen[51] kann allerdings nicht mehr davon ausgegangen werden, dass es in Großbritannien überhaupt keine Normenkontrolle gibt, und muss der Stärke der gerichtlichen Normenkontrolle der Wert 1,5 zugewiesen werden, der etwas über dem von Lijphart berechneten Wert liegt.

Die zehnte Variable ist die Zentralbank und nimmt idealtypisch in der Mehrheitsdemokratie die Ausprägung einer schwachen sowie abhängigen Zentralbank und in der Konsensusdemokratie die Ausprägung einer starken sowie unabhängigen Zentralbank an.[52] Lijphart misst den Grad der Unabhängigkeit der Zentralbank mit Hilfe eines Index, der insgesamt drei Indizes kombiniert (in denen hohe Werte für eine starke sowie unabhängige Zentralbank stehen): zwei unterschiedliche Indizes von Alex Cukierman, Steven B. Webb und Bilin Neyapti[53] sowie einen Index von Vittorio Grilli, Donato Masciandoro und Guido Tabellini.[54] Der von Lijphart angegebene Grad der Unabhängigkeit der Bank of England beläuft sich zwischen 1950 und 1990 auf 0.31 - dem Mittel aus einem der beiden Cukierman-Webb-Neyapti Indizes (0.30) und dem Grilli-Masciandoro-Tabellini Index (0.32). Damit lag Großbritannien in diesem Zeitraum auf dem 27. Platz (in absteigender Reihenfolge) in Lijpharts Ländervergleich.[55] Der Grad der Unabhängigkeit der Bank of England ist durch eine unmittelbar nach dem Regierungswechsel 1997 eingeleitete Zentralbank-Reform der Labour-Regierung erhöht worden.[56] Auf der Grundlage des (für den Zeitraum nach der Reform einzigen verfügbaren) Grilli-Masciandoro-Tabellini Index lag der Grad der Unabhängigkeit der Bank of England mit 0,69 nach der Reform deutlich über dem von Lijphart berechneten Wert von 0,32.[57]

Im Ergebnis sind drei Punkte festzuhalten.

  • Erstens hat das (real existierende) Westminster-Modell zwischen 1945 und 1996 nur annähernd der (idealtypischen) Mehrheitsdemokratie entsprochen - und sollte daher nicht mit dieser gleichgesetzt werden. Eine Gesamtbetrachtung von Lijpharts Untersuchung zeigt zudem, dass es sich von den 36 analysierten Ländern weder in der Exekutive-Parteien-Dimension noch in der Föderalismus-Unitarismus-Dimension am stärksten mit dem Idealtyp der Mehrheitsdemokratie gedeckt hat. Selbst bei einer Betrachtung beider Dimensionen fungierte Neuseeland letztlich als "reineres" Exemplar der Mehrheitsdemokratie.[58]

  • Zweitens haben die nach 1997 erfolgten Verfassungsreformen der regierenden Labour-Partei dazu geführt, dass sich das Westminster-Modell in der Föderalismus-Unitarismus-Dimension in einigen Variablen in Richtung Konsensusdemokratie bewegt hat[59] - ohne den Charakter der Mehrheitsdemokratie zu verlieren. Schließlich entspricht das Westminster-Modell in allen Variablen der Föderalismus-Unitarismus-Dimension - mit Ausnahme der Unabhängigkeit der Zentralbank - noch immer mehr der Mehrheits- als der Konsensusdemokratie.
  • Drittens hat die Unterhauswahl 2010 und die anschließende Bildung der Koalitionsregierung dazu geführt, dass sich das Westminster-Modell in der Exekutive-Parteien-Dimension in einigen Variablen in Richtung Konsensusdemokratie bewegt hat - ebenfalls ohne den Charakter der Mehrheitsdemokratie zu verlieren. Schließlich entspricht das Westminster-Modell in allen Variablen der Exekutive-Parteien-Dimension noch immer mehr der Mehrheits- als der Konsensusdemokratie (im Bereich des Wahlsystems sogar noch deutlicher als in dem von Lijphart untersuchten Zeitraum).
Zudem könnten die in Aussicht gestellten Reformen der neuen Koalitionsregierung dazu führen, dass sich das Westminster-Modell in beiden Dimensionen weiter verändert. In der Föderalismus-Unitarismus-Dimension könnte sich der Kameralismusgrad verändern. Schließlich haben sich die Regierungspartner in den Koalitionsvereinbarungen darauf geeinigt, ein Komitee zur Vorbereitung von Vorschlägen für eine ganz oder überwiegend (nach den Grundsätzen der Verhältniswahl) gewählte zweite Kammer - mit vermutlich einmaligen langen Amtszeiten und einem grandfathering system für die gegenwärtigen Peers - einzusetzen.[60] Eine derartige zweite Kammer würde sich in der Zusammensetzung wahrscheinlich deutlicher von der ersten Kammer unterscheiden (d.h. inkongruenter - und zugleich nicht mehr ein "Relikt einer vordemokratischen Ära" - sein) sowie möglicherweise aufgrund ihrer stärkeren Legitimation auch mehr Kompetenzen einfordern (und im Falle einer entsprechenden Kompetenzübertragung symmetrischer sein).

In der Exekutive-Parteien-Dimension könnte sich der Grad der Disproportionalität des Wahlsystems verändern. Schließlich hat sich die Koalitionsregierung auch darauf geeinigt, ein Referendum über die Einführung des Alternative Vote Systems (AV Systems)[61] durchzuführen.[62] Das AV System hätte im Vergleich zum bestehenden FPTP System diverse Vorteile.[63] So würde es die Liberaldemokraten nicht so stark benachteiligen - aber nicht die Stimmen-Mandats-Proportionalität erhöhen. Es könnte sogar zu einer noch größeren Disproportionalität führen, wie die Independent Commission on the Voting System 1998 anhand von Simulationsrechnungen belegt hat.[64] Das bedeutet jedoch nicht zwingend, dass es Einpartei-Mehrheitsregierungen hervorbringen würde. Das AV System ist zwar ein Mehrheitswahlsystem, kann aber durchaus auch - wie zuletzt das FPTP System - ein hung parliament, also ein Parlament ohne absolute Mehrheit einer Partei, erzeugen. Dies ist angesichts der zunehmenden Schwäche der großen Parteien in Großbritannien nicht unwahrscheinlich. Entscheidend ist jedoch, dass mit dem AV System die Chance auf eine Einpartei-Mehrheitsregierung gewahrt wäre, während ein Verhältniswahlsystem - wie etwa das Single Transferable Vote System (STV System) oder die personalisierte Verhältniswahl (mit Sperrklausel) - den Zwang zur Bildung einer Koalitionsregierung (oder einer Minderheitsregierung) zementieren würde.

Fußnoten

26.
Vgl. ebd., S. 186.
27.
Vgl. ebd., S. 186ff.
28.
Vgl. ebd., S. 189.
29.
Vgl. Vernon Bogdanor, Constitutional Reform in Britain: The Quiet Revolution, in: Annual Review of Political Science, 8 (2005), S. 73-98.
30.
Vgl. A. Lijphart (Anm. 3), S. 200.
31.
Vgl. ebd., S. 205ff.
32.
Vgl. ebd., S. 213. Es wäre sinnvoller gewesen, den halben Punkt wegen der "strukturellen Mehrheit" der Konservativen im House of Lords abzuziehen, die aus der großen Anzahl der Hereditary Peers resultierte, welche im Falle einer konservativen Regierung zur Kongruenz und im Falle einer Labour-Regierung zur Inkongruenz zwischen beiden Parlamentskammern führte.
33.
Vgl. ebd., S. 212.
34.
Dem House of Lords Act 1999, der nur ein "Übergangshaus" schaffen sollte, folgte - trotz Ankündigung und einiger Reformbemühungen - keine zweite Reformstufe.
35.
Vgl. V. Bogdanor (Anm. 29), S. 75.
36.
Vgl. Modernising Parliament: Reforming the House of Lords, online: www.archive.official-documents.co.uk/document/cm41/4183/
4183.htm (26.11.2010).
37.
Vgl. A. Lijphart (Anm. 3), S. 216.
38.
Vgl. ebd., S. 218ff.
39.
Vgl. ebd., S. 220.
40.
Vgl. Dennis Kavanagh, Elections, in: Bill Jones/Dennis Kavanagh/Michael Moran/Philip Norton (eds.), Politics UK, Harlow 2001.
41.
Vgl. V. Bogdanor (Anm. 29), S. 78.
42.
Vgl. A. Lijphart (Anm. 3), S. 216.
43.
Vgl. ebd., S. 225f.
44.
Vgl. ebd., S. 226.
45.
Einige Autoren - wie Mark Bevir, The Westminster Model. Governance and Judicial Reform, in: Parliamentary Affairs, 61 (2008) 4, S. 571ff. - gehen davon aus, dass sich die gerichtliche Normenkontrolle in Großbritannien auch durch den Constitutional Reform Act 2005 verändert hat, mit dem die Rolle des Lord Chancellors reformiert und der Supreme Court eingeführt wurde. Allerdings wurden durch den Constitutional Reform Act 2005 keine neuen Kompetenzen geschaffen, sondern nur bestehende umverteilt, und bildet der neue Supreme Court kein Verfassungsgericht; vgl. Roger Masterman, Debate. Labour's "Juridification" of the Constitution, in: Parliamentary Affairs, 62 (2009) 3, S. 484ff. Allenfalls die Reform des Amtes des Lord Chancellors könnte - wie unten dargestellt - in Interaktion mit dem Human Rights Act 1999 einen geringfügigen Einfluss auf die gerichtliche Normenkontrolle haben.
46.
Allerdings gestattete Großbritannien 1966 seinen Bürgern, sich (im Rahmen eines langwierigen Verfahrens) direkt an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg zu wenden - der allerdings nicht in der Lage war, britisches Recht für nichtig zu erklären.
47.
Zudem müssen die zuständigen Minister, wenn ein Gesetzentwurf eingebracht wird, versichern, dass dieser mit der Konvention im Einklang steht - wodurch der Regierung natürlich eine gewisse Einschätzungsprärogative zukommt.
48.
In Schottland und Nordirland wurde die Konvention durch die Devolution-Politik in schottisches und nordirisches Recht überführt, wodurch das schottische Parlament und die nordirische Versammlung verpflichtet wurden, darauf zu achten, dass von ihnen erlassene Rechtsakte mit der Konvention in Einklang stehen, und schottische und nordirische Gerichte angehalten wurden, diese Rechtsakte im Falle einer Inkompatibilität für nichtig zu erklären; vgl. V. Bogdanor (Anm. 29), S. 89. Allerdings kann diese Form der gerichtlichen Normenkontrolle als Nebenprodukt der Devolution-Politik begriffen werden.
49.
Vgl. M. Flinders (Anm. 4), S. 83.
50.
Vgl. V. Bogdanor (Anm. 29), S. 88.
51.
Vgl. R. Masterman (Anm. 45), S. 480f. Diese mag dadurch forciert werden, dass der Lord Chancellor seit dem Constitutional Reform Act 2005 nicht mehr als Oberhaupt der Justiz fungiert; vgl. M. Flinders (Anm. 4), S. 83.
52.
Vgl. A. Lijphart (Anm. 3), S. 232.
53.
Vgl. Alex Cukierman/Steven B. Webb/Bilin Neyapti, Measuring the Independence of Central Banks and Its Effect on Policy Outcomes, San Francisco 1994.
54.
Vgl. Vittorio Grilli/Donato Masciandoro/Guido Tabellini, Political and Monetary Institutions and Public Financial Policies in the Industrialized Countries, in: Economic Policy: A European Forum, 6 (1991) 2, S. 342-392.
55.
Vgl. A. Lijphart (Anm. 3), S. 237.
56.
Vgl. ebd., S. 21.
57.
Vgl. Marco Arnone/Bernard J. Laurens/Jean-François Segalotto/Martin Sommer, Central Bank Autonomy: Lessons from Global Trends, IMF Working Paper, WP/07/88, 2007, S. 1-53.
58.
Vgl. A. Lijphart (Anm. 3), S. 247f.
59.
Vgl. M. Flinders (Anm. 4), S. 63, 67.
60.
Vgl. HM Government, The Coalition: Our Programme for Government, May 2010, online: www.hmg.gov.uk/programmeforgovernment (26.11.2010).
61.
Unter dem (reinen) AV System würden alle Mitglieder des House of Commons weiterhin in Einerwahlkreisen gewählt werden. Dabei könnten die Wähler aber - im Gegensatz zum FPTP System - Präferenzstimmen vergeben und infolgedessen ein Ranking der Wahlkreiskandidaten vornehmen. Wenn ein Kandidat keine absolute Mehrheit der Erstpräferenzen erreicht, werden die Zweitpräferenzen des Kandidaten, der bei den Erstpräferenzen am schlechtesten abgeschnitten hat, auf die anderen Bewerber verteilt. Dieses Verfahren wird so lange wiederholt, bis ein Kandidat über eine absolute Mehrheit der Wählerstimmen verfügt.
62.
Vgl. HM Government (Anm. 50). Das FPTP System ist in Großbritannien bislang nicht reformiert worden - trotz der Einführung von Verhältniswahlsystemen für die Europa-, Regional- sowie Kommunalwahlen (vgl. V. Bogdanor [Anm. 29], S. 85f.) und anfänglicher Reformbestrebungen der Labour-Regierung nach dem Regierungswechsel 1997.
63.
Dazu zählen die Erweiterung der (Aus-)Wahlmöglichkeiten der Wähler, die Verhinderung taktischen Wählens und die Garantie, dass sich jeder Abgeordnete auf eine absolute Mehrheit der Wähler seines Wahlkreises stützen kann.
64.
Vgl. The Report of the Independent Commission on the Voting System 1998, online: www.archive.official-documents.co.uk/document/cm40/4090/
contents.htm (17.5.2010).

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