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18.1.2011 | Von:
Gerd Strohmeier

Westminster im Wandel

Analyse auf der Grundlage der Vetospielertheorie

Die Analyse des Wandels des Westminster-Modells auf der Grundlage von Lijpharts Demokratiemodellen ist aufschlussreich, aber nicht ausreichend. Schließlich wird dabei das Herzstück der Mehrheitsdemokratie - die Steuerungsfähigkeit des politischen Systems - nicht präzise erfasst beziehungsweise der Mehrheitscharakter des Westminster-Modells verzerrt: nämlich vor der Unterhauswahl 2010 unter- und danach überbewertet.

Lijpharts Vorgehen lässt sich in vielerlei Hinsicht kritisieren.[65] Einer der problematischsten Aspekte an den verwendeten Variablen ist, dass sie als gleichwertig eingestuft werden - aber gerade mit Blick auf den Kerncharakter des Westminster-Modells nicht gleichwertig sind. Die wichtigste Variable in der Exekutive-Parteien-Dimension ist definitiv die Regierung - deren Ausprägung stark vom Parteiensystem abhängt, dessen Ausprägung wiederum stark vom Wahlsystem abhängt. Während das Wahl- und das Parteiensystem als Voraussetzungen für den Regierungstyp begriffen werden können, lässt sich die Kabinettsdauer als Folge des Regierungstyps begreifen. Die Interessengruppen haben indessen - wie Lijphart selbst anmerkt - überhaupt keine klare kausale Verbindung zu den anderen Variablen[66] und sind im Vergleich zu diesen von untergeordneter Bedeutung. Die wichtigsten Variablen in der Föderalismus-Unitarismus-Dimension (mit Blick auf die nationale Ebene) sind der Kameralismus und die gerichtliche Normenkontrolle. Beide haben einen massiven Einfluss auf die Regierbarkeit auf nationaler Ebene. Alle anderen Variablen sind in dieser Hinsicht von untergeordneter Bedeutung - vor allem die Zentralbank, die nicht einmal eine politische Variable im engeren Sinne darstellt.

Ein weiterer, in diesem Zusammenhang zentraler, problematischer Aspekt an Lijpharts Variablen und deren Messung ist, dass nicht immer das Herzstück der Mehrheitsdemokratie angemessen erfasst wird: Eine minimal winning-Koalitionsregierung wird als Mehrheitstyp eingestuft, obwohl sie stark vom Kerncharakter der Mehrheitsdemokratie abweicht, da politische Entscheidungen stets eines Kompromisses zwischen mindestens zwei Parteien bedürfen; ein Parlament mit einem inkongruenten und asymmetrischen Kammersystem wird als mittelstarker Bikameralismus eingestuft, obwohl es ebenfalls stark vom Kerncharakter der Mehrheitsdemokratie abweicht, da eine asymmetrische zweite Kammer nicht (oder nur eingeschränkt) in der Lage ist, politische (Veto-)Macht auszuüben (und es ohne diese letztlich keine Rolle spielt, ob sie kongruent oder inkongruent ist).

Die von George Tsebelis begründete Vetospielertheorie erfasst indessen das Herzstück der Mehrheitsdemokratie. Auf der Grundlage des Vetospieleransatzes lässt sich der Wandel des Westminster-Modells besser beschreiben und die Untersuchung auf der Grundlage von Lijpharts Demokratiemodellen wesentlich ergänzen. Der Vetospieleransatz ist primär ein Modell, um das Potenzial für einen Politikwechsel - die Steuerungsfähigkeit - zu beschreiben. Dieses Potenzial wird durch Vetospieler abgebildet: individuelle oder kollektive Akteure, die politischen Reformen zustimmen müssen, damit diese in Kraft treten können. Folglich konzentriert sich Tsebelis allein auf die Akteure, die eine verfassungsrechtlich garantierte, reale Vetomacht ausüben (können). Tsebelis unterscheidet insbesondere zwischen institutionellen und parteipolitischen Vetospielern. Erstere sind formal in der Verfassung verankert, Letztere können sich innerhalb der institutionellen Vetospieler bilden und an deren Stelle treten sowie unter Umständen - wenn etwa ein weiterer institutioneller Vetospieler von dem gleichen parteipolitischen Vetospieler kontrolliert wird - "absorbiert" werden. Tsebelis argumentiert, dass die Steuerungsfähigkeit von der Anzahl der Vetospieler, der ideologischen Distanz zwischen den Vetospielern sowie auch von der Kohäsion innerhalb der (kollektiven) Vetospieler (und deren internen Entscheidungsregel) abhängt. Entscheidend ist, dass die Steuerungsfähigkeit laut Tsebelis sinkt, wenn die Anzahl an Vetospielern steigt.[67]

In Großbritannien zählt Tsebelis (vor der Bildung der Koalitionsregierung 2010) ein absolutes Minimum an Vetospielern: einen institutionellen Vetospieler - das House of Commons -, an dessen Stelle ein parteipolitischer Vetospieler - die Einpartei-Mehrheitsregierung - tritt.[68] Weder das House of Lords noch Gerichte werden von Tsebelis als Vetospieler gezählt. Das britische Parlament wird von Tsebelis als Einkammerparlament betrachtet, da das House of Lords kein absolutes Vetorecht hat.[69] Gerichte werden von Tsebelis grundsätzlich nicht als Vetospieler gezählt bzw. in die Analyse einbezogen - obwohl er deutlich macht, dass Verfassungsgerichte mit der Kompetenz zur Normenkontrolle und Normvernichtung prinzipiell als Vetospieler betrachtet werden können.[70] Allerdings gibt es in Großbritannien kein (Verfassungs-)Gericht, das in der Lage wäre, Normen zu kontrollieren und zu vernichten.

Vor dem Hintergrund des Vetospieleransatzes zeigt das Westminster-Modell sowohl zwischen 1945 und 1996 als auch zwischen 1997 und 2010 weitaus deutlicher den Charakter einer Mehrheitsdemokratie als auf der Grundlage von Lijpharts Demokratiemodellen. Dabei wird deutlich, dass die Verfassungsreformen das Herzstück der Mehrheitsdemokratie nicht berührt bzw. den Kerncharakter des Westminster-Modells nicht verändert haben - ganz im Gegensatz zur Bildung der Koalitionsregierung nach der Unterhauswahl 2010. Diese transformierte das politische System Großbritanniens von einem System mit einem parteipolitischen Vetospieler in ein System mit zwei parteipolitischen Vetospielern und bewirkte dadurch einen deutlichen Wandel des Westminster-Modells.[71] Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, dass der Transformation von einem Ein-Vetospieler-System zu einem Zwei-Vetospieler-System eine weiter reichende Bedeutung zukommt als der Transformation eines Zwei-Vetospieler-Systems in irgendein anderes Viel-Vetospieler-System. Schließlich garantiert nur ein Ein-Vetospieler-System sowohl ein Höchstmaß an Regierbarkeit bzw. Steuerungsfähigkeit und Stabilität als auch ein Höchstmaß an Transparenz und politischer Verantwortlichkeit bzw. Zurechenbarkeit. Es sorgte in Großbritannien lange Zeit dafür, dass die Regierungspartei der alleinige "Träger" der Parlamentssouveränität war und in der Folge - in Albert V. Diceys Worten - allein das Recht hatte, "to make or unmake any law whatever".[72]

Vor dem Hintergrund des Vetospieleransatzes wird deutlich, dass sich der Kerncharakter des Westminster-Modells durch die Bildung der Koalitionsregierung nach der Unterhauswahl 2010 weitaus stärker verändert hat als durch die nach 1997 erfolgten Verfassungsänderungen der regierenden Labour-Partei - sicher auch weitaus stärker, als dies auf der Grundlage von Lijpharts Demokratiemodellen deutlich wird. Es handelt sich letztlich um einen fundamentalen Wandel in der Natur des Westminster-Modells - der sich verstetigen könnte, wenn die nächste Unterhauswahl erneut zu einem hung parliament führt.[73]

Fußnoten

65.
Vgl. M. Flinders (Anm. 4), S. 89.
66.
Vgl. A. Lijphart (Anm. 3), S. 181.
67.
Vgl. Vgl. George Tsebelis, Veto Players: How Political Institutions Work, New York-Princeton 2002, S. 17ff.; Gerd Strohmeier, Vetospieler - Garanten des Gemeinwohls und Ursachen des Reformstaus. Eine theoretische und empirische Analyse mit Fallstudien zu Deutschland und Großbritannien, Baden-Baden 2005.
68.
Vgl. G. Tsebelis (Anm. 67), S. 78.
69.
Vgl. ebd., S. 143.
70.
Vgl. ebd., S. 227f.
71.
Auf der Grundlage des Vetospieleransatzes ähnelt das gegenwärtige Westminster-Modell letztlich dem deutschen politischen System bei einer Zweiparteienkoalition, die eine Mehrheit im Bundesrat hat.
72.
Albert V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, London 1897, S. 38.
73.
Der Wandel könnte zudem forciert werden, wenn eine ganz oder teilweise direkt gewählte zweite Kammer mit (annähernd) gleichwertigen Kompetenzen geschaffen würde - was zum gegenwärtigen Zeitpunkt jedoch eher unwahrscheinlich erscheint.

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