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26.10.2011 | Von:
Ludger Helms

Demokratiereformen: Herausforderungen und Agenden

Agenden und Ziele von Demokratiereformen

In politischen Auseinandersetzungen über Staats- und Demokratiereformen stößt man häufig auf die Behauptung, Vorschläge seien "utopisch" und deshalb nicht weiter wert, ernst genommen zu werden. "Utopisch" meint dabei so viel wie wirklichkeitsfremd und maßstabslos, womit ein Gegensatz zu verfolgungswerten "realistischen" Positionen markiert werden soll.

Weniger anfällig für politische Polemik und damit analytisch fruchtbarer erscheint eine Differenzierung zwischen "realistischen" und "idealistischen" Positionen. Auch diese Unterscheidung erweist sich bei näherem Hinsehen freilich als diskussionswürdig, nicht zuletzt mit Blick auf die zugrunde gelegten Bewertungskriterien. Zweifel an der politischen Erreichbarkeit einer bestimmten Reform taugen dabei als zentrales Kriterium einer entsprechenden Unterscheidung wenig - schon deshalb, weil es historisch zahlreiche Reformideen gab, die lange Zeit als mindestens idealistisch oder gar weltfremd galten, bevor sie schließlich doch in der einen oder anderen Form verwirklicht wurden. Erinnert sei nur an den historisch langwierigen Prozess der Etablierung des Frauenwahlrechts.[11]

Relevanter ist das Kriterium der zu erwartenden Funktionstauglichkeit einer Maßnahme in der demokratischen Praxis, welches ebenfalls in hohem Maße erklärungs- und begründungsbedürftig ist. Ein Bestimmungsversuch wird zunächst bei der Frage ansetzen müssen, welche demokratierelevanten Eigenschaften den Bürgerinnen und Bürgern zugesprochen werden. "Idealistische" Positionen gehen von hochgradig politikinteressierten und beteiligungsbereiten Bürgern aus, die politische Angelegenheiten zum großen Teil selbst in die Hand nehmen und Entscheidungen auf dem Wege ausgreifender Beratungen treffen möchten. Viele Vorschläge aus dieser Richtung ließen sich unter das Stichwort der "deliberativen Demokratie" subsumieren.[12]

Vertreter "realistischer" Positionen sind hinsichtlich des Politikinteresses und der Beteiligungsbereitschaft weniger optimistisch. Dabei geht es jedoch ausdrücklich nicht um jene Vorbehalte gegenüber der prinzipiellen "Demokratietauglichkeit" ("mangelndes Politikverständnis", "unzureichende Urteilskraft" etc.), wie sie die Demokratiekritik von rechts kennzeichnet.[13] "Realistische" Positionen nehmen die Bürger ernst und anerkennen deren Würde als die maßgeblichen Subjekte innerhalb des Konzepts demokratischer Selbstbestimmung. Sie sind dabei jedoch geleitet von einem Verständnis der repräsentativen Demokratie als eines Systems, das den Interessen und Fähigkeiten sowie der durchschnittlichen politischen Einsatzbereitschaft von Bürgern als politischen Amateuren angemessen sein muss, um zu funktionieren. Das erklärte Ziel "realistischer" Demokratiereformen besteht darin, das inhärente Spannungsverhältnis zwischen der professionellen politischen Elite eines Systems und den Bürgern durch eine Optimierung repräsentativdemokratischer Strukturen und Verfahren zu vermindern.[14] Das schließt eine prinzipielle Wertschätzung für einige Strukturen und Verfahren jenseits des Pools klassisch repräsentativdemokratischer Institutionen wie deliberative Verfahren oder bestimmte direktdemokratische Instrumente nicht aus.

An dieser Stelle kommt ein weiteres Kriterium ins Spiel: die Kompatibilität einer erstrebten Reform mit den bestehenden institutionellen Arrangements eines Systems. Mehr als "idealistisch" wäre es anzunehmen, dass die (erwarteten) positiven Leistungen einzelner Strukturen und Verfahren einfach addiert werden könnten. "Realistische" Agenden der Demokratiereform zeichnen sich dadurch aus, dass sie um eine wirklichkeitsnah-kritische und kontextsensible Abschätzung der komplexen funktionalen Interdependenzen zwischen unterschiedlichen Strukturelementen und Verfahren bemüht sind, etwa hinsichtlich des Zusammenspiels bestimmter direktdemokratischer Instrumente mit parlamentarisch-parteiendemokratischen Strukturen.

Auch bei der politischen Auseinandersetzung mit bzw. der wissenschaftlichen Würdigung von "realistischen" Reformagenden genügt es nicht festzustellen, dass sie üblicherweise auf eine behutsame Optimierung der bestehenden Strukturen mit Augenmaß hin orientiert sind. Reformvorschläge müssen auf ihre übergeordneten normativen Zielsetzungen hin befragt werden. Dabei ist von einem komplexen Demokratiebegriff auszugehen, der Demokratie nicht ausschließlich mit "free and fair elections" gleichsetzt. Das entspricht den internationalen Standards der Demokratie- und Demokratisierungsforschung,[15] welche auch an die vergleichsweise weniger entwickelte Analyse von demokratiepolitischen Reformagenden heranzutragen sind. Tatsächlich geht es bei der "Demokratisierung der Demokratie"[16] um weit mehr als eine Ausweitung demokratischer Beteiligungsmöglichkeiten. Zu den wichtigsten Zielen von demokratiepolitischen Reformvorschlägen oder -agenden können gezählt werden:[17]

1. Die Ausweitung demokratischer Partizipationsrechte.
Unmittelbar in der historischen Tradition der Demokratisierung des liberalen Verfassungsstaates stehen Reformagenden, die auf eine weitere Demokratisierung des Wahlrechts orientiert sind. Dazu gehören beispielsweise Agenden zur Absenkung des Mindestwahlalters oder zur Einführung des Elternwahlrechts. Bei anderen Reformvorschlägen geht es dagegen lediglich um eine technische Optimierung von Beteiligungsmöglichkeiten, etwa durch Briefwahl oder Online-Wahlen. Wahlrechtsreformen können jedoch den Anspruch stellen, nicht nur die Teilnahme an Wahlen zu erleichtern, sondern die Spielräume der Wahlberechtigten bei der Kandidatenauswahl zu erweitern, etwa in Gestalt eines Präferenzstimmensystems. Gleichsam an der Spitze von demokratiepolitischen Reformambitionen auf der Ebene elektoraler Partizipation steht die Direktwahl von Amtsinhabern.

Mehr demokratische Partizipation lässt sich auch für die Ausgestaltung von Willensbildungs- und Entscheidungsverfahren innerhalb politischer Organisationen fordern. Zu den Klassikern auf der Agenda von Demokratiereformen in diesem Bereich gehört das Streben nach Verwirklichung eines größeren Maßes an innerparteilicher Demokratie. Eine eigenständige Komponente partizipationsbezogener Agenden der Demokratiereform markiert die Einführung bzw. Ausweitung direktdemokratischer Beteiligungsrechte. Dabei gibt es unterschiedliche Zielsetzungen, die entweder stärker auf die Mitgestaltung der politischen Tagesordnung oder aber auf die direktdemokratische Kontrolle des Regierungshandelns und auf direktdemokratisches Entscheiden im engeren Sinne gerichtet sein können.

2. Ein zweites mögliches Hauptziel von Reformen demokratischer Systeme besteht in der Gewährleistung bzw. Vermehrung von Freiheit.
Dabei handelt es sich historisch betrachtet um eine Forderung, die älter ist als die Demokratie selbst. Sie ist durch die Herausbildung des demokratischen Verfassungsstaates freilich nicht obsolet geworden. In den konsolidierten liberalen Demokratien der Gegenwart spielte dieses Ziel, zumindest bis vor einigen Jahren, gleichwohl eine eher untergeordnete Rolle - ein Hinweis auf den weit reichenden Erfüllungsgrad freiheitsbezogener Forderungen. Vor allem der internationale Terrorismus hat Fragen nach der Freiheit des Einzelnen auf die politische Agenda zurückkehren lassen. Die Bedrohung der Freiheit geht dabei zweifellos vom Terrorismus aus, aber die Reaktionen des Staates auf diese Herausforderung gelten zu Recht ebenfalls als problematisch. Demokratiepolitische Forderungen in diesem Bereich sind zumeist defensiver Natur, insofern sie nicht auf "mehr Freiheit" zielen, sondern lediglich auf die Aufrechterhaltung erreichter Standards bei einer veränderten Bedrohungslage.

3. Eine dritte klassische Zielsetzung von Demokratiereformen bildet die Vermehrung von politischer Gleichheit.
Historisch ging es dabei vor allem um die Gleichberechtigung auf der Ebene des Wahlrechts, zunächst zwischen Männern unterschiedlicher Klassenzugehörigkeit und mit unterschiedlichem Besitz und/oder unterschiedlicher Bildung. Später trat die Forderung nach einer wahlrechtsbezogenen Gleichberechtigung von Männern und Frauen hinzu. Die Erfüllung dieser Forderungen gilt in den konsolidierten liberalen Demokratien mittlerweile als selbstverständlich. Heute erscheint der Gleichheitsaspekt im Verhältnis der Geschlechter deshalb stärker auf Fragen der Repräsentation von Männern und Frauen in unterschiedlichen politischen Organisationen (und jenseits dieser) bezogen. Ein wichtiges institutionelles Reforminstrument stellen dabei unterschiedliche Spielarten von Quotenregelungen dar. Sie sind von ihrem Anspruch her nicht auf die prinzipielle Gewährleistung der Chancengleichheit beschränkt, sondern zielen zugleich darauf, die Ergebnisse des Wettbewerbs um bestimmte Positionen in Teilen festzuschreiben.

Gleichheit ist jedoch auch in der gegenwärtigen Debatte keine ausschließlich auf den Geschlechteraspekt bezogen relevante Kategorie. Im Bereich des Wahlrechts besteht eine der politisch und demokratietheoretisch brisantesten Fragen darin, ob und unter welchen Voraussetzungen Migranten ohne die Staatsangehörigkeit des betreffenden Landes dieselben Partizipationsrechte besitzen sollen wie Staatsbürger. Expansivere Wahlrechtsregime, die bislang nur in der politischen Theorie eine gewisse Rolle spielen, möchten die Gleichheit des Beteiligungsanspruchs (unabhängig von der Nationalität oder dem Aufenthaltsstatus einer Person) ausschließlich am Kriterium der Betroffenheit von einer Entscheidung festmachen.

Gleichheit wird auch mit Blick auf kollektive Akteure der Demokratie intensiv diskutiert. Das gilt traditionell ganz besonders für die institutionelle Gewährleistung der Chancengleichheit zwischen konkurrierenden politischen Parteien. Ein zentraler Stellenwert kommt dabei der Parteienfinanzierung zu. In den Augen vieler bietet eine öffentliche Parteienfinanzierung die vergleichsweise beste Gewähr dafür, dass gravierend ungleiche Wettbewerbschancen von Parteien durch private Großspenden - einschließlich aller damit verbundenen Probleme wie insbesondere die Beeinflussung politischer Entscheidungen durch Geld - vermieden werden.

4. Mindestens ein weiteres prominentes Ziel von Demokratiereformen verdient hervorgehoben zu werden, das üblicherweise stärker als die bislang genannten Zielsetzungen "von oben", von Seiten politischer Eliten in staatsleitenden Funktionen, erstrebt wird: die Erhöhung der Effektivität bzw. Effizienz des Regierungssystems.
Effektivität und Effizienz sind miteinander verwandt, aber nicht identisch: Effektivität ist auf das Verhältnis zwischen dem erreichten Zustand (Ist-Zustand) und den angestrebten Zielzustand (Soll-Zustand), also auf die Wirksamkeit bezogen; Effizienz betrifft dagegen die Zweck-Mittel-Relationen, die Wirtschaftlichkeit von Handlungen. Das Streben nach mehr Effizienz ist traditionell auf den Bereich der staatlichen Verwaltung gerichtet, aber immer häufiger auch auf den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses im engeren Sinne. Hier wie dort stehen nicht zuletzt finanzielle Effizienzerwägungen im Vordergrund. Aber in der "Mediengesellschaft" gilt auch Zeit zunehmend als kostbare Ressource, die nach einer steten Optimierung von Strukturen und Verfahren verlangt.

5. Neben diesen "Großzielen" gibt es zahlreiche weitere, speziellere Zielsetzungen demokratiepolitischer Reformvorschläge, deren demokratieförderliches Potential nicht immer unmittelbar erkennbar ist. Das gilt etwa für die populäre Forderung nach mehr Transparenz politischer Entscheidungsprozesse.
Funktional betrachtet ist Transparenz kein Selbstzweck. Sie steht im Dienste der Möglichkeit einer demokratischen Kontrolle der Inhaber politischer Führungsämter bei Wahlen, indem sie dem Bürger die Zuordnung von Entscheidungen zu bestimmten Akteuren erlaubt. Im Zentrum vieler klassischer Agenden in diesem Bereich stand die Forderung nach einer größtmöglichen Öffentlichkeit parlamentarischer Verhandlungen. Längst aber wird die Forderung nach Transparenz auch an die informellen Beziehungen zwischen der Regierung und Akteuren des privatwirtschaftlichen Sektors gestellt. Selbst der Föderalismus gilt mittlerweile verbreitet nur noch dann als demokratieförderlich, wenn er durch die Komplexität seiner Strukturen nicht zu einer weit reichenden Verschleierung von politischer Verantwortung beiträgt.

Fußnoten

11.
Vgl. Wilma Rule, Women: Enfranchisement, in: Richard Rose (ed.), International Encyclopedia of Elections, London 2000, S. 345-348.
12.
Vgl. statt vieler Robert E. Goodin, Innovating Democracy: Democratic Theory and Practice after the Deliberative Turn, Oxford 2008.
13.
Vgl. Bruce Gilley, Is Democracy Possible?, in: Journal of Democracy, 20 (2009), S. 113-127.
14.
Vgl. in diesem Sinne Gerry Stoker, Why Politics Matters: Making Democracy Work, Basingstoke-New York 2006; auch Jens Borchert, Die Professionalisierung der Politik: Zur Notwendigkeit eines Ärgernisses, Frankfurt/M.-New York 2003.
15.
Vgl. Larry Diamond, The Spirit of Democracy, New York 2008, S. 20f.
16.
C. Offe (Anm. 5).
17.
In den nachfolgenden Teilen dieses Abschnitts muss auf weiterführende Literaturhinweise aus Platzgründen vollständig verzichtet werden; vgl. für umfangreiche Nachweise Ludger Helms, Demokratiereform: Eine Einführung, Baden-Baden 2012 (i.E.).