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26.10.2011 | Von:
Ludger Helms

Demokratiereformen: Herausforderungen und Agenden

Zum Wesen der Demokratie gehört es, dass sie den Wert demokratiepolitischer Reformdebatten nicht ausschließlich an der Umsetzung von Reformvorschlägen misst.

Einleitung

Damit in der Wissenschaft von einem neuen Forschungsfeld gesprochen werden kann, müssen mehrere Dinge zusammenkommen: darunter mindestens eine hinreichende Verstetigung eines intensiven wissenschaftlichen Interesses und eine daraus resultierende Forschung, die in ihren aktiven und passiven Bezügen über den Kreis einer überschaubaren Gruppe von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern hinausreicht, ferner nach Möglichkeit die Herausbildung organisatorisch-institutioneller Foren, insbesondere wissenschaftlicher Fachzeitschriften. Ob es in der Politikwissenschaft mittlerweile ein spezielles Forschungsfeld mit dem Titel "Reformstudien" bzw. "Reform Studies" gibt, wie der amerikanische Politikwissenschaftler Bruce E. Cain bereits vor einigen Jahren suggerierte,[1] erscheint bis auf Weiteres ungewiss. Unübersehbar ist jedoch, dass es in den vergangenen Jahren, international und auch in Deutschland, zu einer deutlichen Intensivierung der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit Fragen politischer Reform gekommen ist.[2]

Der entscheidende Impuls dafür entstammt der Politik selbst. Das Streben von Regierungen nach einer Reform des Wohlfahrtsstaates hat zu einer intensiven politikwissenschaftlichen Begleitung reformpolitischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse geführt. Längst ist der reformpolitische Horizont von Politik und Wissenschaft aber nicht mehr auf speziellere Reformen etwa im Bereich der Sozial-, Gesundheits- oder Bildungspolitik beschränkt. Vielmehr ist die politische Ordnung in zahlreichen Ländern selbst zum Gegenstand intensiver Diskussionen geworden. In Deutschland betraf das zunächst vor allem die Reform der föderativen Strukturen. Spätestens seit dem Beinahe-Eklat bei der Bundespräsidentenwahl 2010 und den Ereignissen um "Stuttgart 21" hat die Auseinandersetzung mit den strukturellen Grundlagen des demokratischen Systems hierzulande jedoch ein anderes Niveau erreicht. Nun geht es auch auf der gesellschaftlichen Ebene um politische Reformen an der Demokratie.

Politische Reformen und Demokratiereformen

Ein systematisches Nachdenken über politische Reformen in der Demokratie bzw. an der Demokratie setzt zunächst eine Verständigung über den Reformbegriff voraus. Manfred G. Schmidt definierte Reformen als "die Planung, den Prozess und das Ergebnis von Bestrebungen", "mit legalen Mitteln bestehende Strukturen neu zu ordnen".[3] Durch den Hinweis auf die legalen Mittel wird der Reformbegriff von jenem der "Revolution" abgesetzt; im Zuge von Revolutionen kommt es charakteristischerweise zum umfangreichen Einsatz nicht-legaler Mittel und zur Beseitigung der Legitimationsbasis der bestehenden Ordnung. Der Hinweis auf die erforderliche "Neuordnung" von Strukturen stellt dagegen einen Bezug zu der weiter gehenden Forderung her, als politische Reformen nur solche Strukturveränderungen gelten zu lassen, die auf die eine oder andere Weise eine Umverteilung von Macht einschließen.[4]

Maßnahmen, denen diese Qualität fehlt, lassen sich in vielen Fällen besser mit dem Begriff der Modernisierung bezeichnen. Bei ihnen geht es im Kern zumeist um die Anpassung bestimmter Strukturen an veränderte Bedingungen bzw. um Effizienzsteigerung ohne grundlegende Umverteilung politischer Kosten und Lasten. Ob Maßnahmen tatsächlich politisch kostenneutral sind, was bei näherer Betrachtung eher selten der Fall ist, lässt sich in aller Regel erst ex post zuverlässig beurteilen. Im Rahmen der Rekonstruktion politischer Reformagenden ist es deshalb sinnvoll, bis auf Weiteres auch Maßnahmen, die auf eine Steigerung von Effektivität und/oder Effizienz zielen, als potentiell "echte" Reformen zu betrachten.

Die Bestimmung des Bedeutungsgehalts von Demokratiereformen als einer speziellen Variante politischer Reformen muss weitere Aspekte berücksichtigen. Im politischen Alltagsverständnis werden Demokratiereformen häufig mit Verfassungsreformen gleichgesetzt. Das ist nicht ganz falsch, doch wird damit nur ein (wenn auch besonders großer) Ausschnitt von möglichen Gegenständen der Demokratiereform erfasst. Selbst einige der unzweifelhaft zentralen institutionellen Grundlagen demokratischer Systeme sind nicht verfassungsrechtlich kodifiziert, so beispielsweise die Wahlsysteme in rund der Hälfte aller Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU). Auch politischen Parteien als den nach wie vor wichtigsten Akteuren der repräsentativen Demokratie fehlt in den meisten Ländern eine verfassungsrechtliche Kodifizierung, was deren zentralen Stellenwert als Gegenstand von Demokratisierungsagenden nicht mindert. Hinzu kommen mögliche Maßnahmen im Bereich der Politischen Bildung bzw. der "Demokratiepädagogik", die sich zwar institutioneller Mittel bedienen, abgesehen davon jedoch auf reformpolitische Veränderungen auf der Ebene der Gesellschaft zielen. Als Demokratiereformen können folglich alle reformpolitischen Maßnahmen gelten, bei denen es um strukturelle Veränderungen von Komponenten geht, welche die Demokratie mit Blick auf ihre Existenz- und Funktionsbedingungen ausmachen. Sofern man die Prozesse, die sich um den Gegenstand der Demokratiereform drehen, einem Politikfeld zuordnen will, sollte besser von "Demokratiepolitik"[5] als von Verfassungs- oder Institutionspolitik gesprochen werden.

Herausforderungen

Alle politischen Systeme sehen sich einer Vielzahl unterschiedlicher endogener und exogener Herausforderungen gegenüber. Zu den endogenen Herausforderungen von Demokratien gehören neben den regelmäßigen Veränderungen der politisch-gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse etwa demografische Strukturveränderungen sowie der Wandel von gesellschaftlichen Gerechtigkeits- und Gleichheitsvorstellungen, Repräsentations- und Legitimitätsverständnissen. Politisch mindestens ebenso brisant wie solche Wandlungen des gesellschaftlichen Demokratieverständnisses sind diffus steigende Erwartungen der Gesellschaft an die Leistungsfähigkeit des demokratischen Systems. Sie bestimmen heute vielerorts das Bild,[6] wobei aus einer analytischen Perspektive oftmals nicht lediglich eine "Erwartungslücke", sondern zugleich eine "Perzeptionslücke" zu konstatieren ist.[7]

Exogene Herausforderungen sind dagegen solche, die ihren Ursprung mindestens zum Teil außerhalb des jeweiligen Systems haben: darunter insbesondere die ökonomische Globalisierung, grenzüberschreitende Migration, der internationale Terrorismus, aber auch etwa die Rückwirkungen der europäischen Integration auf die Mitgliedstaaten der EU. Internationalisierungsbedingte Herausforderungen politischer Systeme, die in hohem Maß den Kern der liberalen Demokratie betreffen, haben in den vergangenen Jahrzehnten geradezu dramatisch an Bedeutung gewonnen.[8]

Politische Systeme müssen auf diese Herausforderungen reagieren, wenn sie nicht zu tatenlosen Zeugen eines weit reichenden Wandels werden wollen. Denn Wandel findet stets statt, auch in Abwesenheit von Reformen. Politische Reformen zielen üblicherweise darauf, dem Wandel eine bestimmte Richtung zu geben, ihn zu beschleunigen oder zu verlangsamen. Freilich kann es auch darum gehen, erwünschten Wandel überhaupt erst in Gang zu setzen. Je nachdem, welche Richtung eingeschlagen wird, lässt sich grob unterscheiden zwischen progressiven Reformen einerseits und konservativen, auf Bewahrung hin orientierten andererseits. Nicht minder substantiell ist der Unterschied zwischen struktur- und wertkonservativen Reformen.[9] Strukturkonservative Reformen zielen im Kern auf die Befestigung einer bestehenden Machtposition von Akteuren, beispielsweise durch eine Reform des Wahlsystems, durch die lästige Herausforderer auf Abstand gehalten werden können. Wertkonservativen Reformen geht es dagegen um die Bewahrung oder Bekräftigung normativer Positionen, die durchaus mit einer großen Bereitschaft zu strukturellen Veränderungen vereinbar ist. Die Feststellung, ob es sich bei einer Reform um eine wertkonservative handelt, ist zuweilen schwierig und setzt in jedem Fall ein politisches Urteil voraus. Ob etwa die Schaffung eines Wahlrechts für Ausländer eine radikale Abkehr vom Prinzip der Volkssouveränität bedeuten würde oder ob gerade dieses geeignet wäre, den mit der Volkssouveränität im Kern gemeinten Anspruch, dass alle Regierten die Möglichkeit zur Wahl und Abwahl der Regierenden haben mögen, auch forthin zu gewährleisten, ist politisch höchst umstritten und entzieht sich einer objektiven" Bewertung.

Trotz der Vielzahl an Reformhindernissen in komplexen demokratischen Systemen, die nicht nur hierzulande hinlänglich bekannt sind, weisen Reformen eine besondere Affinität zum Wesen der Demokratie auf. Demokratien leben von ihrem normativen Anspruch her von der Chance auf Veränderung. Dabei geht es nicht ausschließlich um die Möglichkeit politischen Wandels in Gestalt bzw. im Gefolge von Regierungswechseln, sondern zugleich um die zahllosen politisch-gesellschaftlichen Prozesse zwischen Wahlen und - entscheidender noch - um die prinzipielle inhaltliche Kontingenz demokratischer Politik. John Keane, ein australischer Politikwissenschaftler, hat diesen Aspekt in seiner monumentalen Studie über die Demokratie anschaulich zum Ausdruck gebracht: "When democracy takes hold of people's lives, it gives them a glimpse of contingency of things. They are injected with the feeling that the world can be other than it is - that situations can be countered, outcomes altered, people's lives changed through individual and collective action."[10]

Agenden und Ziele von Demokratiereformen

In politischen Auseinandersetzungen über Staats- und Demokratiereformen stößt man häufig auf die Behauptung, Vorschläge seien "utopisch" und deshalb nicht weiter wert, ernst genommen zu werden. "Utopisch" meint dabei so viel wie wirklichkeitsfremd und maßstabslos, womit ein Gegensatz zu verfolgungswerten "realistischen" Positionen markiert werden soll.

Weniger anfällig für politische Polemik und damit analytisch fruchtbarer erscheint eine Differenzierung zwischen "realistischen" und "idealistischen" Positionen. Auch diese Unterscheidung erweist sich bei näherem Hinsehen freilich als diskussionswürdig, nicht zuletzt mit Blick auf die zugrunde gelegten Bewertungskriterien. Zweifel an der politischen Erreichbarkeit einer bestimmten Reform taugen dabei als zentrales Kriterium einer entsprechenden Unterscheidung wenig - schon deshalb, weil es historisch zahlreiche Reformideen gab, die lange Zeit als mindestens idealistisch oder gar weltfremd galten, bevor sie schließlich doch in der einen oder anderen Form verwirklicht wurden. Erinnert sei nur an den historisch langwierigen Prozess der Etablierung des Frauenwahlrechts.[11]

Relevanter ist das Kriterium der zu erwartenden Funktionstauglichkeit einer Maßnahme in der demokratischen Praxis, welches ebenfalls in hohem Maße erklärungs- und begründungsbedürftig ist. Ein Bestimmungsversuch wird zunächst bei der Frage ansetzen müssen, welche demokratierelevanten Eigenschaften den Bürgerinnen und Bürgern zugesprochen werden. "Idealistische" Positionen gehen von hochgradig politikinteressierten und beteiligungsbereiten Bürgern aus, die politische Angelegenheiten zum großen Teil selbst in die Hand nehmen und Entscheidungen auf dem Wege ausgreifender Beratungen treffen möchten. Viele Vorschläge aus dieser Richtung ließen sich unter das Stichwort der "deliberativen Demokratie" subsumieren.[12]

Vertreter "realistischer" Positionen sind hinsichtlich des Politikinteresses und der Beteiligungsbereitschaft weniger optimistisch. Dabei geht es jedoch ausdrücklich nicht um jene Vorbehalte gegenüber der prinzipiellen "Demokratietauglichkeit" ("mangelndes Politikverständnis", "unzureichende Urteilskraft" etc.), wie sie die Demokratiekritik von rechts kennzeichnet.[13] "Realistische" Positionen nehmen die Bürger ernst und anerkennen deren Würde als die maßgeblichen Subjekte innerhalb des Konzepts demokratischer Selbstbestimmung. Sie sind dabei jedoch geleitet von einem Verständnis der repräsentativen Demokratie als eines Systems, das den Interessen und Fähigkeiten sowie der durchschnittlichen politischen Einsatzbereitschaft von Bürgern als politischen Amateuren angemessen sein muss, um zu funktionieren. Das erklärte Ziel "realistischer" Demokratiereformen besteht darin, das inhärente Spannungsverhältnis zwischen der professionellen politischen Elite eines Systems und den Bürgern durch eine Optimierung repräsentativdemokratischer Strukturen und Verfahren zu vermindern.[14] Das schließt eine prinzipielle Wertschätzung für einige Strukturen und Verfahren jenseits des Pools klassisch repräsentativdemokratischer Institutionen wie deliberative Verfahren oder bestimmte direktdemokratische Instrumente nicht aus.

An dieser Stelle kommt ein weiteres Kriterium ins Spiel: die Kompatibilität einer erstrebten Reform mit den bestehenden institutionellen Arrangements eines Systems. Mehr als "idealistisch" wäre es anzunehmen, dass die (erwarteten) positiven Leistungen einzelner Strukturen und Verfahren einfach addiert werden könnten. "Realistische" Agenden der Demokratiereform zeichnen sich dadurch aus, dass sie um eine wirklichkeitsnah-kritische und kontextsensible Abschätzung der komplexen funktionalen Interdependenzen zwischen unterschiedlichen Strukturelementen und Verfahren bemüht sind, etwa hinsichtlich des Zusammenspiels bestimmter direktdemokratischer Instrumente mit parlamentarisch-parteiendemokratischen Strukturen.

Auch bei der politischen Auseinandersetzung mit bzw. der wissenschaftlichen Würdigung von "realistischen" Reformagenden genügt es nicht festzustellen, dass sie üblicherweise auf eine behutsame Optimierung der bestehenden Strukturen mit Augenmaß hin orientiert sind. Reformvorschläge müssen auf ihre übergeordneten normativen Zielsetzungen hin befragt werden. Dabei ist von einem komplexen Demokratiebegriff auszugehen, der Demokratie nicht ausschließlich mit "free and fair elections" gleichsetzt. Das entspricht den internationalen Standards der Demokratie- und Demokratisierungsforschung,[15] welche auch an die vergleichsweise weniger entwickelte Analyse von demokratiepolitischen Reformagenden heranzutragen sind. Tatsächlich geht es bei der "Demokratisierung der Demokratie"[16] um weit mehr als eine Ausweitung demokratischer Beteiligungsmöglichkeiten. Zu den wichtigsten Zielen von demokratiepolitischen Reformvorschlägen oder -agenden können gezählt werden:[17]

1. Die Ausweitung demokratischer Partizipationsrechte.
Unmittelbar in der historischen Tradition der Demokratisierung des liberalen Verfassungsstaates stehen Reformagenden, die auf eine weitere Demokratisierung des Wahlrechts orientiert sind. Dazu gehören beispielsweise Agenden zur Absenkung des Mindestwahlalters oder zur Einführung des Elternwahlrechts. Bei anderen Reformvorschlägen geht es dagegen lediglich um eine technische Optimierung von Beteiligungsmöglichkeiten, etwa durch Briefwahl oder Online-Wahlen. Wahlrechtsreformen können jedoch den Anspruch stellen, nicht nur die Teilnahme an Wahlen zu erleichtern, sondern die Spielräume der Wahlberechtigten bei der Kandidatenauswahl zu erweitern, etwa in Gestalt eines Präferenzstimmensystems. Gleichsam an der Spitze von demokratiepolitischen Reformambitionen auf der Ebene elektoraler Partizipation steht die Direktwahl von Amtsinhabern.

Mehr demokratische Partizipation lässt sich auch für die Ausgestaltung von Willensbildungs- und Entscheidungsverfahren innerhalb politischer Organisationen fordern. Zu den Klassikern auf der Agenda von Demokratiereformen in diesem Bereich gehört das Streben nach Verwirklichung eines größeren Maßes an innerparteilicher Demokratie. Eine eigenständige Komponente partizipationsbezogener Agenden der Demokratiereform markiert die Einführung bzw. Ausweitung direktdemokratischer Beteiligungsrechte. Dabei gibt es unterschiedliche Zielsetzungen, die entweder stärker auf die Mitgestaltung der politischen Tagesordnung oder aber auf die direktdemokratische Kontrolle des Regierungshandelns und auf direktdemokratisches Entscheiden im engeren Sinne gerichtet sein können.

2. Ein zweites mögliches Hauptziel von Reformen demokratischer Systeme besteht in der Gewährleistung bzw. Vermehrung von Freiheit.
Dabei handelt es sich historisch betrachtet um eine Forderung, die älter ist als die Demokratie selbst. Sie ist durch die Herausbildung des demokratischen Verfassungsstaates freilich nicht obsolet geworden. In den konsolidierten liberalen Demokratien der Gegenwart spielte dieses Ziel, zumindest bis vor einigen Jahren, gleichwohl eine eher untergeordnete Rolle - ein Hinweis auf den weit reichenden Erfüllungsgrad freiheitsbezogener Forderungen. Vor allem der internationale Terrorismus hat Fragen nach der Freiheit des Einzelnen auf die politische Agenda zurückkehren lassen. Die Bedrohung der Freiheit geht dabei zweifellos vom Terrorismus aus, aber die Reaktionen des Staates auf diese Herausforderung gelten zu Recht ebenfalls als problematisch. Demokratiepolitische Forderungen in diesem Bereich sind zumeist defensiver Natur, insofern sie nicht auf "mehr Freiheit" zielen, sondern lediglich auf die Aufrechterhaltung erreichter Standards bei einer veränderten Bedrohungslage.

3. Eine dritte klassische Zielsetzung von Demokratiereformen bildet die Vermehrung von politischer Gleichheit.
Historisch ging es dabei vor allem um die Gleichberechtigung auf der Ebene des Wahlrechts, zunächst zwischen Männern unterschiedlicher Klassenzugehörigkeit und mit unterschiedlichem Besitz und/oder unterschiedlicher Bildung. Später trat die Forderung nach einer wahlrechtsbezogenen Gleichberechtigung von Männern und Frauen hinzu. Die Erfüllung dieser Forderungen gilt in den konsolidierten liberalen Demokratien mittlerweile als selbstverständlich. Heute erscheint der Gleichheitsaspekt im Verhältnis der Geschlechter deshalb stärker auf Fragen der Repräsentation von Männern und Frauen in unterschiedlichen politischen Organisationen (und jenseits dieser) bezogen. Ein wichtiges institutionelles Reforminstrument stellen dabei unterschiedliche Spielarten von Quotenregelungen dar. Sie sind von ihrem Anspruch her nicht auf die prinzipielle Gewährleistung der Chancengleichheit beschränkt, sondern zielen zugleich darauf, die Ergebnisse des Wettbewerbs um bestimmte Positionen in Teilen festzuschreiben.

Gleichheit ist jedoch auch in der gegenwärtigen Debatte keine ausschließlich auf den Geschlechteraspekt bezogen relevante Kategorie. Im Bereich des Wahlrechts besteht eine der politisch und demokratietheoretisch brisantesten Fragen darin, ob und unter welchen Voraussetzungen Migranten ohne die Staatsangehörigkeit des betreffenden Landes dieselben Partizipationsrechte besitzen sollen wie Staatsbürger. Expansivere Wahlrechtsregime, die bislang nur in der politischen Theorie eine gewisse Rolle spielen, möchten die Gleichheit des Beteiligungsanspruchs (unabhängig von der Nationalität oder dem Aufenthaltsstatus einer Person) ausschließlich am Kriterium der Betroffenheit von einer Entscheidung festmachen.

Gleichheit wird auch mit Blick auf kollektive Akteure der Demokratie intensiv diskutiert. Das gilt traditionell ganz besonders für die institutionelle Gewährleistung der Chancengleichheit zwischen konkurrierenden politischen Parteien. Ein zentraler Stellenwert kommt dabei der Parteienfinanzierung zu. In den Augen vieler bietet eine öffentliche Parteienfinanzierung die vergleichsweise beste Gewähr dafür, dass gravierend ungleiche Wettbewerbschancen von Parteien durch private Großspenden - einschließlich aller damit verbundenen Probleme wie insbesondere die Beeinflussung politischer Entscheidungen durch Geld - vermieden werden.

4. Mindestens ein weiteres prominentes Ziel von Demokratiereformen verdient hervorgehoben zu werden, das üblicherweise stärker als die bislang genannten Zielsetzungen "von oben", von Seiten politischer Eliten in staatsleitenden Funktionen, erstrebt wird: die Erhöhung der Effektivität bzw. Effizienz des Regierungssystems.
Effektivität und Effizienz sind miteinander verwandt, aber nicht identisch: Effektivität ist auf das Verhältnis zwischen dem erreichten Zustand (Ist-Zustand) und den angestrebten Zielzustand (Soll-Zustand), also auf die Wirksamkeit bezogen; Effizienz betrifft dagegen die Zweck-Mittel-Relationen, die Wirtschaftlichkeit von Handlungen. Das Streben nach mehr Effizienz ist traditionell auf den Bereich der staatlichen Verwaltung gerichtet, aber immer häufiger auch auf den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses im engeren Sinne. Hier wie dort stehen nicht zuletzt finanzielle Effizienzerwägungen im Vordergrund. Aber in der "Mediengesellschaft" gilt auch Zeit zunehmend als kostbare Ressource, die nach einer steten Optimierung von Strukturen und Verfahren verlangt.

5. Neben diesen "Großzielen" gibt es zahlreiche weitere, speziellere Zielsetzungen demokratiepolitischer Reformvorschläge, deren demokratieförderliches Potential nicht immer unmittelbar erkennbar ist. Das gilt etwa für die populäre Forderung nach mehr Transparenz politischer Entscheidungsprozesse.
Funktional betrachtet ist Transparenz kein Selbstzweck. Sie steht im Dienste der Möglichkeit einer demokratischen Kontrolle der Inhaber politischer Führungsämter bei Wahlen, indem sie dem Bürger die Zuordnung von Entscheidungen zu bestimmten Akteuren erlaubt. Im Zentrum vieler klassischer Agenden in diesem Bereich stand die Forderung nach einer größtmöglichen Öffentlichkeit parlamentarischer Verhandlungen. Längst aber wird die Forderung nach Transparenz auch an die informellen Beziehungen zwischen der Regierung und Akteuren des privatwirtschaftlichen Sektors gestellt. Selbst der Föderalismus gilt mittlerweile verbreitet nur noch dann als demokratieförderlich, wenn er durch die Komplexität seiner Strukturen nicht zu einer weit reichenden Verschleierung von politischer Verantwortung beiträgt.

Demokratiepolitische Reformdebatten als Weg und Ziel

Die im vorausgehenden Abschnitt unterschiedenen Zielsetzungen von Demokratiereformen können sich ergänzen und in ihren potentiellen Wirkungen verstärken. Das gilt etwa für die Ziele "mehr Partizipation" und "mehr Gleichheit". Politische Gleichheit in der Demokratie meint im Kern das Recht auf gleiche demokratische Beteiligung. Wie erwähnt stehen auch die Teilziele "mehr Transparenz" und "bessere demokratische Kontrolle" in einem engen, funktional aufeinander bezogenen Verhältnis.

Unterschiedliche Ziele von Demokratiereformen können jedoch auch in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen. Das gilt beispielsweise für die Forderung nach mehr Partizipation und Kontrolle einerseits und der Steigerung von Effizienz bzw. der Beschleunigung des Entscheidungsprozesses andererseits. Beides zugleich ist kaum erreichbar. Demokratische Mitsprache einer größtmöglichen Anzahl von gesellschaftlichen Akteuren kostet Zeit und verlangsamt Entscheidungsprozesse. Schnelle politische Entscheidungen sind umgekehrt in aller Regel nur um den Preis eines weit gehenden Ausschlusses vieler Akteure, die nach Mitsprache streben und von einer Entscheidung unmittelbar betroffen sind, zu haben.

Nicht zufällig stehen genau diese unterschiedlichen Akzentuierungen bezüglich des Strukturformats unterschiedlicher politischer Systeme im Zentrum einiger der einflussreichsten konzeptuellen und empirischen Differenzierungen der vergleichenden Demokratieforschung. In der Tat können ganze Systeme danach unterschieden werden, ob sie vornehmlich am Ziel der Machtteilung und einer weit reichenden Beteiligung und Integration unterschiedlicher politisch-gesellschaftlicher Akteure ausgerichtet sind oder eher das Mehrheitsprinzip und eine größtmögliche Entscheidungsfähigkeit betonen.[18]

Die Entscheidung demokratischer Gemeinwesen für bestimmte politische Institutionen ist neben der politischen Machtverteilung zwischen unterschiedlichen Gruppen nachhaltig beeinflusst von den politisch-kulturellen Werthaltungen einer Gesellschaft; diese bestimmen auch darüber, welches Legitimationspotential bestehende institutionelle Arrangements entfalten. Insofern gibt es keine allgemein "beste" Form der Demokratie. In der vergleichenden Demokratieforschung geht es jedoch nicht ausschließlich um die Ermittlung der politisch-kulturellen "Passgenauigkeit" von politischen Institutionen, sondern zugleich um die Formulierung übergreifender Bewertungsstandards. Aus dieser umfassenderen Perspektive betrachtet gilt die Konsensusdemokratie heute insgesamt als überlegen: zum einen mit Blick auf speziellere Aspekte des Staatstätigkeitsprofils,[19] zum anderen aber auch, was die Aussichten auf eine dauerhaft hinreichende politische Unterstützung der jeweiligen Ordnung betrifft. In allen Systemen ist die Unterstützung für das bestehende System unter den Wahlsiegern (bzw. deren Anhängern) größer als unter den Wahlverlierern, aber die Unzufriedenheit unter den Verlierern variiert offensichtlich mit den institutionellen Eigenschaften politischer Systeme. "The winner-loser gap in attitudes about the system is smaller when electoral rules are more proportional, when the political system has a greater number of veto players and hence makes it more difficult to bring about wholesale policy change, and when power is shared within the political system."[20]

Dieser Aspekt ist in seiner Bedeutung für das Gelingen der Demokratie kaum zu überschätzen, denn tatsächlich gilt, wie dieselben Autoren zu Recht bemerken: "What makes democracy work and persist (...) is not so much the success of the winners but the restraint of the losers. Losers must accept both a distasteful outcome and the process that produced it."[21]

Sofern man dieser Argumentation folgen mag und sich vergegenwärtigt, dass die Bundesrepublik international seit langem als "Musterfall" einer parlamentarischen Konsensusdemokratie gilt,[22] können Zweifel an jenem Strang der deutschen Demokratiereformdiskussion aufkommen, bei dem es zentral um die vermeintlich "befreiende" Wirkung stärker mehrheitsdemokratischer Institutionen geht (etwa auf der Ebene des Wahlrechts). Zyniker könnten freilich einwenden, dass es dabei am Ende ohnehin bei reinen Grundsatzdiskussionen ohne politische Maßnahme bleiben dürfte. Gerade eine solche Sicht würde den Sinn reformpolitischer Diskurse in der Demokratie jedoch verkennen. Zum Wesen der Demokratie als einer Herrschafts- und Gesellschaftsordnung, die auf dem Prinzip der reflexiven Selbstbestimmung gründet, gehört es, dass sie den Wert demokratiepolitischer Reformdebatten nicht ausschließlich an der Umsetzung diskutierter Reformvorschläge misst. Vielmehr gilt: "Debatten sind auch jenseits der Frage, ob sie von einer Reform gekrönt werden, deshalb von Zeit zu Zeit sinnvoll, weil eine Gesellschaft sich in ihnen der institutionellen Grundlagen ihrer Demokratie wieder vergewissert."[23] In diesem Sinne sind reformpolitische Auseinandersetzungen in der Demokratie Weg und Ziel zugleich.
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Fußnoten

1.
Vgl. Bruce E. Cain, Reform Studies: Political Science on the Firing Line, in: PS: Political Science and Politics, 40 (2007), S. 635-638.
2.
Vgl. mit weiteren Nachweisen Ludger Helms, Wie entscheidungs- und reformfähig sind demokratische politische Systeme?, in: Horst Dreier et al. (Hrsg.), Staatswissenschaften und Staatspraxis, Baden-Baden 2011, S. 314-331.
3.
Manfred G. Schmidt, Reform, in: ders., Wörterbuch zur Politik, Stuttgart 20042, S. 597.
4.
So bereits Christian Graf von Krockow, Reform als politisches Prinzip, München 1976, S. 12.
5.
Michael Th. Greven, Sind Demokratien reformierbar? Bedarf, Bedingungen und normative Orientierungen für eine Demokratiereform, in: Claus Offe (Hrsg.), Demokratisierung der Demokratie: Diagnosen und Reformvorschläge, Frankfurt/M.-New York 2003, S. 72-91, hier: S. 76.
6.
Vgl. Russell J. Dalton, Democratic Challenges, Democratic Choices: The Erosion of Political Support in Advanced Industrial Democracies, Oxford 2004.
7.
Vgl. Matthew Flinders/Alexandra Kelso, Mind the Gap: Political Analysis, Public Expectations and the Parliamentary Decline Thesis, in: British Journal of Politics and International Relations, 13 (2011), S. 249-268, hier: S. 253f. Für Letztere ist entscheidend, dass die erbrachten Leistungen des demokratischen Systems nicht als solche erkannt werden.
8.
Vgl. Ludger Helms, The Liberal Democratic Foundations of the European Nation-State and the Challenges of Internationalisation, in: International Politics, 46 (2009), S. 48-64.
9.
Vgl. zur Unterscheidung von "Strukturkonservatismus" und "Wertkonservatismus" bereits Erhard Eppler, Ende oder Wende? Von der Machbarkeit des Notwendigen, Stuttgart u.a. 1975, S. 30f.
10.
John Keane, The Life and Death of Democracy, New York 2009, S. 853.
11.
Vgl. Wilma Rule, Women: Enfranchisement, in: Richard Rose (ed.), International Encyclopedia of Elections, London 2000, S. 345-348.
12.
Vgl. statt vieler Robert E. Goodin, Innovating Democracy: Democratic Theory and Practice after the Deliberative Turn, Oxford 2008.
13.
Vgl. Bruce Gilley, Is Democracy Possible?, in: Journal of Democracy, 20 (2009), S. 113-127.
14.
Vgl. in diesem Sinne Gerry Stoker, Why Politics Matters: Making Democracy Work, Basingstoke-New York 2006; auch Jens Borchert, Die Professionalisierung der Politik: Zur Notwendigkeit eines Ärgernisses, Frankfurt/M.-New York 2003.
15.
Vgl. Larry Diamond, The Spirit of Democracy, New York 2008, S. 20f.
16.
C. Offe (Anm. 5).
17.
In den nachfolgenden Teilen dieses Abschnitts muss auf weiterführende Literaturhinweise aus Platzgründen vollständig verzichtet werden; vgl. für umfangreiche Nachweise Ludger Helms, Demokratiereform: Eine Einführung, Baden-Baden 2012 (i.E.).
18.
Vgl. Arend Lijphart, Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven, CT 1999.
19.
Vgl. Manfred G. Schmidt, Zur Leistungsfähigkeit von Demokratien - Befunde neuerer vergleichender Analysen, in: André Brodocz et al. (Hrsg.), Bedrohungen der Demokratie, Wiesbaden 2008, S. 29-41.
20.
Christopher J. Anderson/André Blais/Todd Donovan/Ola Listhaug, Losers' Consent: Elections and Democratic Legitimacy, Oxford 2005, S. 185.
21.
Ebd., S. 9.
22.
Vgl. Ludger Helms, Modelldemokratie im Gegenwind? Die Bundesrepublik in der vergleichenden Politikwissenschaft, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 41 (2010), S. 207-221.
23.
Dieter Nohlen, Wahlsysteme in Reformprozessen, in: Gerd Strohmeier (Hrsg.), Wahlsystemreformen (Sonderband 2009 der Zeitschrift für Politikwissenschaft), Baden-Baden 2009, S. 45-80, hier: S. 48.