LLUSTRATION - Auf einer Europaflagge steht das Wort «Wahl» mit Scrabble-Buchstaben, aufgenommen am 14.05.2009 in Frankfurt (Oder). Am 07.06.2009 findet in Deutschland die Wahl zum Europäischen Parlament statt. Entscheidungen in Straßburg und Brüssel haben großen Einfluss auf den Alltag der Bürger. Dennoch sank die deutsche Beteiligung bei der Europawahl 2004 auf den Tiefpunkt von 43 Prozent. Foto: Patrick Pleul +++(c) dpa - Report+++

Torsten Oppelland am 19.05.2014

Wie die Fraktionen im Europäischen Parlament arbeiten

Die Fraktionen im Europaparlament erfüllen im Kern dieselben Funktionen wie die Fraktionen in den nationalen europäischen Parlamenten. Und trotz ungünstiger Voraussetzungen: Die Abgeordneten einer Fraktion stimmen meist einheitlich ab, Abweichler gibt es nur selten.

European parliament deputies vote during the plenary session of the European Parliament in Strasbourg, France, 24 April 2007. EPA/CHRISTOPHE KARABA +++(c) dpa - Report+++Abgeordnete des Europäischen Parlaments. (© picture-alliance/dpa)

Wenn man sich den Betrieb im Europäischen Parlament (EP) anschaut, dann zeigt sich rasch, dass es sich in vielen Bereichen um ein ganz normales Parlament handelt, in dem die Abgeordneten sich nach politischen Kriterien, also im Wesentlichen nach der Parteizugehörigkeit, in Fraktionen zusammenschließen. Die Grundentscheidung, sich nicht nach der nationalen Herkunft, sondern nach Parteien zu organisieren, ist bereits ganz am Anfang des europäischen Integrationsprozesses getroffen worden. Damit unterscheidet sich die EU von anderen internationalen Organisationen.

Zustimmung mehrerer Fraktionen erforderlich

Auch die Aufgaben und Funktionen sind im Kern dieselben wie bei nationalen Parlamenten. So ist mittlerweile das EP – und das gilt auch für dessen Fraktionen – dem Rat, in dem die Mitgliedstaaten vertreten sind, bei dem weit überwiegenden Teil der europäischen Rechtsetzung gleichberechtigt und verfügt mithin über eine Gesetzgebungsfunktion. Seit dem Vertrag von Lissabon hat das Parlament zudem auch eine Wahlfunktion: Der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs schlägt dem Parlament unter Berücksichtigung des Ergebnisses der Wahl des EP einen Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten vor.

Wenn das Parlament nicht mit dem Vorschlag des Rats einverstanden wäre – den Fall hat es bisher noch nicht gegeben –, müsste es ihn um einen neuen Vorschlag für einen Kommissionspräsidenten bitten, der bessere Aussichten hätte, im Parlament eine Mehrheit zu finden. Ob diesem Wahlakt eine ausschlaggebende Rolle zukommen wird, wird davon abhängen, ob sich mehrere der im Parlament vertretenen Fraktionen – derzeit sind es sieben plus einer Reihe von fraktionslosen Abgeordneten – mit einer handlungsfähigen Mehrheit auf einen Kandidaten einigen können. Im derzeitigen Parlament wäre dazu ein Bündnis von einer großen und mindestens zwei kleineren Fraktionen erforderlich, und es spricht einiges dafür, dass das im nächsten EP ähnlich sein wird. Wenn eine solch breite Koalitionsbildung nicht gelingt, wird der Kommissionspräsident wohl wieder von beiden großen Fraktionen, also nach dem Muster einer Großen Koalition, gewählt werden.

Herkunft und Sprache verschieden

Auch wenn das EP dieselben zentralen Parlamentsfunktionen wie nationale Parlamente ausübt, so gibt es doch auch mehrere Unterschiede. Die Fraktionen setzen sich aus den Parteidelegationen der einzelnen Mitgliedsländer zusammen. Insgesamt sind im EP an die 170 nationale Parteien vertreten, in den großen Fraktionen oft mehrere Parteien aus einem Land. Aber selbst wenn eine Fraktion nur Abgeordnete aus einem Dutzend Ländern umfasst, bedeutet das, dass die Herkunft und die Sprache der Fraktionsmitglieder sehr unterschiedlich sind. Ein griechischer Abgeordneter beispielsweise wird sich mit seinem lettischen Fraktionskollegen vielleicht auf Englisch verständigen können, möglicherweise beherrscht dieser aber als einzige Fremdsprache nur Russisch. Selbst in den Fraktionssitzungen sind die Abgeordneten deshalb auf den Dolmetscherservice des Parlaments angewiesen, was die gemeinsame Willensbildung erschwert.

Zu den sprachlichen Unterschieden kommen häufig auch politische. So kann es beispielsweise in der sozialdemokratischen Fraktion der Fall sein, dass die eine nationale Delegation sehr viel "linkere" politische Positionen vertritt als eine andere. Eine nationale Delegation, deren Partei zu Hause an der Macht ist, wird eine Kompromissentscheidung des Europäischen Rats eher verteidigen als eine, die zu Hause in der Opposition ist. Mit anderen Worten: Der Grad an Heterogenität ist in den Fraktionen des EP größer als in den Fraktionen der nationalen Parlamente – wenn es dort nicht gerade solche Sonderfälle gibt wie die CSU-Landesgruppe innerhalb der Unionsfraktion im deutschen Bundestag.

Kein Gegenüber von Regierung und Oppositionsfraktionen

Auf die Kandidatenaufstellung haben die europäischen Parteien keinen Einfluss, denn die nationalen Parteien nominieren die Kandidatinnen und Kandidaten. Das ist in Deutschland, wo die Bundestagskandidaten von den Wahlkreisen und Landesverbänden und nicht der Bundespartei aufgestellt werden, nicht wesentlich anders, in den meisten anderen EU-Mitgliedsländern, die keine Bundesstaaten sind, aber doch. Damit fehlt den Fraktionsführungen im EP ein in vielen nationalen Parlamenten vorhandenes Disziplinierungsinstrument im Hinblick auf das Abstimmungsverhalten ihrer Fraktionsmitglieder.

Es fehlt darüber hinaus auch das in parlamentarischen Systemen übliche Gegenüber: eine vom Parlament gewählte Regierung, die von der Unterstützung der Mehrheitsfraktion(en) abhängig ist. Solange sich die Europäische Kommission darauf verlassen kann, dass ihre Rechtsetzungsaktivitäten fast immer von einer europafreundlichen Mehrheit der beiden großen Fraktion unterstützt werden, kommt es auf das Stimmverhalten einzelner abweichender Abgeordneter wenig an. Der Druck, sich einer "Fraktionsdisziplin" zu beugen, ist bei den EP-Abgeordneten insofern deutlich geringer als in nationalen Parlamenten – eine Freiheit, die diese durchaus zu schätzen wissen.

Weitgehend einheitliches Abstimmungsverhalten

Angesichts dieser ungünstigen Voraussetzungen ist es höchst erstaunlich, dass sich die Abstimmungskohäsion der meisten EP-Fraktionen, also der Grad, mit dem gemeinsam abgestimmt wird, inzwischen kaum noch von der in nationalen Parlamenten unterscheidet. Eine Forschergruppe um den britischen Politikwissenschaftler Simon Hix hat dies für die Fraktionen des EP anhand einer Analyse aller namentlichen Abstimmungen von den ersten direkten Wahlen 1979 bis 2013 ermittelt. Beim “agreement index” ist der Wert 1, wenn eine Fraktion alle Stimmen in gleicher Weise (ja, nein oder Enthaltung) vergibt und 0, wenn sich die Stimmen zu völlig gleichen Teilen auf die drei Optionen verteilen.

Für die ersten direkt gewählten Europäischen Parlamente lag der Wert für die Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten, die Fraktion der Europäischen Volkspartei (Christdemokraten), die Liberalen und auch die Grünen zwischen 0,75 und 0,90, inzwischen liegt er bei allen diesen Fraktionen zwischen 0,90 und 0,96. Zum Vergleich: Bei nationalen Fraktionen in parlamentarischen Systemen liegt der Wert meist um 0,95 – es gibt also keine nennenswerten Unterschiede mehr. Lediglich bei den kleineren und europakritischen Fraktionen liegt der Wert zum Teil erheblich niedriger – ihre Mitglieder stimmen also deutlich uneinheitlicher ab.

Willensbildung läuft anders ab

Dieser beachtliche Grad an Abstimmungsdisziplin muss erklärt werden. In erster Linie ist hier die interne Willensbildung in den Fraktionen zu nennen, die anders als in nationalen Parlamenten verläuft: Sie ist weniger hierarchisch (das heißt von der Regierung oder der Oppositionsführung vorgegeben), stärker konsensorientiert und beruht mehr auf Verhandlungen. Wenn letztlich kein vollständiger Konsens erreicht wird, wird in der Regel akzeptiert, dass einzelne nationale Delegationen sich nicht an die Fraktionslinie halten. Bei den vier oben genannten Fraktionen, die sehr geschlossen abstimmen, kommt dies immer seltener vor.

Hinzu kommt, dass die EP-Fraktionen, wie nationale Parlamentsfraktionen auch, arbeitsteilig organisiert sind. Die Fraktionsmitglieder erhalten deshalb in der Regel vor den Abstimmungen vom Mitarbeiterstab eine “voting list”, die der gemeinsamen Fraktionslinie entspricht und in der Regel angesichts der großen Anzahl politisch unstrittiger Vorlagen völlig unproblematisch ist. Lediglich für den verhältnismäßig kleinen Anteil der Vorlagen, die zwischen den Fraktionen oder auch innerhalb der Fraktionen politisch umstritten sind, wie etwa beim Freihandelsabkommen mit den USA, greifen die beschriebenen Willensbildungsmechanismen. Eine weitere Erklärung für das hohe Maß an Abstimmungsdisziplin ist, dass die Anreize für ein möglichst geschlossenes Fraktionsverhalten durch die Zunahme an Macht und Einfluss des EP mit der Einführung des Mitentscheidungsverfahrens und der Zustimmung zur Wahl des Kommissionspräsidenten deutlich erhöht wurden.

Was folgt aus alledem? Eigentlich sind zumindest die integrationsfreundlichen Fraktionen bereit, mehr Verantwortung für die Gestaltung der europäischen Politik zu übernehmen. Zumindest von dieser Seite würde einer Angleichung der europäischen Institutionen an ein parlamentarisches System, in dem die Regierung – hier also die Kommission – aus dem Parlament hervorgeht und an dessen Mehrheit gebunden bleibt, nichts mehr entgegenstehen.

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