Einleitung: Wahlrecht und andere politische Rechte
Das aktive und passive Wahlrecht ist nur eines von vielen politischen Rechten.[1] Hierzu zählen beispielsweise das Recht auf freie politische Meinungsäußerung, das Demonstrationsrecht, das Recht, einer politischen Partei oder anderen Organisationen beizutreten oder diese zu gründen, das Recht zu streiken oder sich in Gewerkschaften oder anderen Verbänden, die die Interessen von Arbeitnehmern vertreten, zu engagieren und das Recht, im öffentlichen Dienst zu arbeiten.
Wahllokal in Redditch/Großbritannien: In Großbritannien können auch ausländische Staatsangehörige aus bestimmten Drittstaaten an Kommunalwahlen teilnehmen. (© picture-alliance/dpa)Das Wahlrecht ist ein wichtiges politisches Recht, weil es Zugang zur Bildung politischer Macht verschafft und die Gesetzgebung und Politiken der Kommune oder des Landes beeinflusst, in dem man lebt. Das Wahlrecht ist außerdem von symbolischer Bedeutung: Es ist ein Zeichen dafür, dass Zuwanderer als gleichwertige Mitglieder der civitas (Bürgerschaft), angesehen werden, die zur Teilnahme an gesellschaftlichen Entscheidungsprozessen berechtigt ist. In der Vergangenheit spielten beide Elemente – politische Macht und Anerkennung als vollwertiges Mitglied der Gemeinschaft – immer dann eine wichtige Rolle, wenn das Wahlrecht auf neue Personengruppen übertragen wurde: Männer ohne Land oder Einkommen, männliche Arbeiter, Frauen, junge Menschen und ausländische Staatsangehörige. Einige dieser Ausweitungen des Wahlrechts waren das Ergebnis langer sozialer und politischer Kämpfe, die von den betroffenen Personen ausgetragen wurden. Andere Erweiterungen wiederum wurden im allgemeinen Interesse oder aus parteipolitischen Interessen von "oben" durchgesetzt, ohne dass dem lange Kämpfe von "unten" vorausgegangen waren.
Wahlrecht für Ausländer: von Exklusion zu Inklusion
Der traditionellen Auffassung im internationalen Recht zufolge dürfen politische Aktivitäten von ausländischen Staatsangehörigen beschränkt werden. Diese Idee geht auf die Zeit der zunehmenden Herausbildung und Stärkung von Nationalstaaten im 19. Jahrhundert zurück: Nur Staatsangehörige durften aufgrund ihrer exklusiven rechtlichen Beziehung zum Staat (Staatsbürgerschaft) an Wahlen und politischen Entscheidungsprozessen teilnehmen. Ausländische Staatsangehörige wurden als nicht zugehörig betrachtet und daher von politischer Mitsprache ausgeschlossen. Die beiden Weltkriege und der damit einhergehende starke Nationalismus verfestigten diese Idee. Das erklärt auch, warum es in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) von 1950 eine spezielle Klausel (Artikel 16) gab, die besagte, dass die Bestimmungen zur freien Meinungsäußerung und Versammlungs- sowie Vereinigungsfreiheit die Hohen Vertragsparteien nicht in ihrem Recht einschränken sollten, politische Aktivitäten von Ausländern zu beschränken. Regierungen durften daher politische Reden oder Schreiben von ausländischen Staatsangehörigen einschränken, ihre Mitgliedschaft in politischen Parteien verbieten und diejenigen Ausländer ausweisen, die streikten oder anderen "unerwünschten politischen Aktivitäten" nachgingen.Mit zunehmender europäischer Integration und steigender Zuwanderung wurde diese Sichtweise zunehmend problematisch.[2] Die Parlamentarische Versammlung des Europarats empfahl bereits 1977 die Aufhebung von Artikel 16 EMRK.[3] Diese Empfehlung wurde bislang nicht umgesetzt, die Bestimmung ist jedoch zu einem toten Buchstaben geworden. Eine ähnliche Bestimmung wurde in späteren Menschenrechtsabkommen nicht aufgenommen. Aber die Europäische und die UN-Menschenrechtskonvention garantieren das aktive und passive Wahlrecht nur für Staatsbürger. 1992 verabschiedete der Europarat das Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am kommunalen öffentlichen Leben.[4] In Artikel 6 dieses Übereinkommens heißt es, dass "jedem ansässigen Ausländer" unabhängig von seiner Nationalität nach fünf Jahren rechtmäßigen Aufenthalts bei Kommunalwahlen das aktive und passive Wahlrecht zugestanden werden soll, unter der Voraussetzung, dass er dieselben rechtlichen Voraussetzungen erfüllt, die auch für Angehörige des Staates gelten, in dem er lebt. Die Präambel der Konvention verweist auf die Notwendigkeit zur Integration von Zuwanderern und betont, dass diese auf kommunaler Ebene dieselben Pflichten haben wie Staatsbürger und daher auch dieselben Mitspracherechte haben müssten. Das Übereinkommen kann als implizite Revision von Artikel 16 EMRK betrachtet werden. Im März 2014 hatten nur fünf EU-Mitgliedstaaten das Übereinkommen ratifiziert (Dänemark, Frankreich, Italien, Niederlande, Schweden), weitere fünf Staaten hatten es unterzeichnet (Zypern, Tschechische Republik, Litauen, Slowenien, Vereinigtes Königreich). Italien schloss die Anwendung der Bestimmungen zum Kommunalwahlrecht aus der Ratifizierung aus. Deutschland hat das Übereinkommen aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken bislang nicht unterzeichnet [5], allerdings hätte es sich dazu entscheiden können, dem Beispiel Italiens zu folgen und das Ausländerwahlrecht aus der Ratifizierung auszuschließen, aber die Bestimmungen zu anderen politischen Rechten anzunehmen.
Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers "Wahlrecht und politische Partizipation von Migranten in Europa".
