Zeiten des Wandels

5.4.2002 | Von:

Große Koalition und Außerparlamentarische Opposition

Parteienfinanzierung

Artikel 21 des Grundgesetzes, der erstmals die politischen Parteien in einer deutschen Verfassung verankerte, forderte im zweiten Absatz der damals gültigen Fassung: "Sie (die Parteien) müssen über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft geben." Mit dieser Vorschrift sollte verhindert werden, daß politische Parteien von finanzstarken Interessengruppen abhängig wurden bzw. daß diese Interessenten demokratiefeindliche, radikale Parteien unterstützten - wie vor 1933 Teile der deutschen Großindustrie Hitler und die NSDAP.

In der Regierungszeit Adenauers geschah jedoch lange nichts, um diese Forderung des Grundgesetzes praktisch einzulösen. CDU/CSU und FDP waren nicht daran interessiert, ihre Geldquellen offenzulegen. Beide finanzierten sich damals weniger aus Mitgliederbeiträgen als aus Spenden von Unternehmen, Berufsverbänden und Einzelpersonen. Diese Spenden waren steuerlich absetzbar. Für die SPD fielen Spenden weniger ins Gewicht; sie finanzierte sich in hohem Grade aus Mitgliederbeiträgen und konnte es sich daher leisten, auf eine Verwirklichung des Verfassungsgebotes zu drängen.

1958 erklärte das Bundesverfassungsgericht auf Antrag der SPD-geführten hessischen Landesregierung die steuerliche Absetzbarkeit von Parteispenden für verfassungswidrig. Da nunmehr der steuerliche Anreiz wegfiel, gingen die Spenden an Parteien auffällig zurück. Andererseits hatte das Bundesverfassungsgericht staatliche Zuschüsse an die bei den Wahlen beteiligten Parteien zugelassen; und so einigten sich die Bundestagsparteien auf eine direkte Parteienfinanzierung aus dem Bundeshaushalt. Nutznießer waren allein die im Bundestag vertretenen Parteien, denen außerdem noch erhebliche Beträge aus den Länderhaushalten, in deren Parlamenten sie vertreten waren, zuflossen.

1965 erhielt die SPD insgesamt 19,7 Millionen DM aus öffentlichen Kassen, die CDU 18,1 Millionen DM, die CSU 5,8 Millionen DM und die FDP 7,4 Millionen DM. Die Parteien verwandten diese Mittel für Wahlkämpfe, die politische Bildungsarbeit und nicht zuletzt zur Deckung der laufenden Kosten für hauptamtliche Mitarbeiter, Büromieten und dergleichen.

Am 19. Juli 1966 entschied das - wiederum vom Land Hessen angerufene - Bundesverfassungsgericht, daß solche nichtspezifizierten staatlichen Zuschüsse für die politische Meinungs- und Willensbildung der Parteien mit dem Grundgesetz nicht zu vereinbaren seien. Zulässig sei lediglich, den Parteien "aus Haushaltsmitteln die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes zu erstatten".

Auf Antrag der Gesamtdeutschen Partei, der Bayernpartei und der NPD stellte das Bundesverfassungsgericht außerdem fest, daß eine Bewilligung von Haushaltsmitteln ausschließlich für die im Bundestag vertretenen Parteien den Grundsatz der Chancengleichheit verletze. Das Gericht forderte den Gesetzgeber auf, grundsätzlich alle Parteien, die sich an Wahlen beteiligt hatten, bei der Erstattung der Wahlkampfkosten zu berücksichtigen.

Dieses Urteil verlangte eine baldige Einigung: Am 28. Juni 1967 verabschiedeten die Parteien der Großen Koalition und die FDP fast einstimmig ein Gesetz über die politischen Parteien, das am 24. Juli 1967 in Kraft trat. Das Gesetz

  • definierte die verfassungsrechtliche Stellung und die Aufgaben der Parteien,

  • regelte die Rechte der Mitglieder und den Prozeß der demokratischen Willensbildung innerhalb der Parteien,

  • machte Vorschriften über die Kandidatenaufstellung und

  • legte die Finanzierung und öffentliche Rechenschaftslegung fest.
Nach diesem Gesetz sollten alle Parteien, die sich an der Bundestagswahl mit eigenen Wahlvorschlägen beteiligt hatten, ihre Wahlkampfkosten erstattet erhalten. Die Wahlkampfkostenpauschale sollte allerdings nur denjenigen Parteien zugute kommen, die nach dem endgültigen Wahlergebnis entweder 2,5 Prozent aller im Bundesgebiet abgegebenen Zweitstimmen oder zehn Prozent der in einem Wahlkreis abgegebenen Erststimmen erreicht hatten. Parteien, die diese Voraussetzungen bei der jeweils vorangegangenen Bundestagswahl erfüllt hatten, konnten bereits vor der nächsten Bundestagswahl Abschlagszahlungen erhalten. Die Wahlkampfkosten für die Bundestagswahlen vom 19. September 1965 sollten rückwirkend erstattet werden.

Unzufrieden mit dieser Regelung waren begreiflicherweise die nicht im Bundestag vertretenen Parteien, die erneut das Bundesverfassungsgericht anriefen. Das Gericht stellte in seinem Urteil vom 3. Dezember 1968 fest, daß die 2,5-Prozent-Klausel gegen das Prinzip der Chancengleichheit verstoße. Die Richter hielten zum Nachweis der "Ernsthaftigkeit der Wahlkampfbemühungen" einen Stimmenanteil von 0,5 Prozent für ausreichend; im übrigen erklärten sie die nachträgliche Erstattung der Wahlkampfkosten für die Bundestagswahl 1965 für verfassungswidrig und monierten, daß das Parteiengesetz bei der Offenlegung von Parteispenden einen Unterschied zwischen natürlichen und juristischen Personen (Personenvereinigungen) machte.

Eine Folge dieses Urteils war, daß die im Bundestag vertretenen Parteien rund 6,5 Millionen DM, die sie als Wahlkampfkostenerstattung für die Bundestagswahl 1965 bereits erhalten hatten, zurückerstatten bzw. mit zukünftigen Erstattungen verrechnen mußten. Der Bundestag änderte am 13. Juni 1969 das Parteiengesetz: Die 2,5-Prozent-Klausel wurde durch eine 0,5-Prozent-Klausel ersetzt, der Unterschied zwischen natürlichen und juristischen Personen bei der Offenlegung von Parteispenden wurde beseitigt, für beide galt jetzt die 20000-DM-Grenze.

Da die Erstattungsbeträge aus dem Bundeshaushalt zwischen 25 und 40 Prozent ihrer jährlichen Gesamteinnahmen ausmachten, wurden die Parteien einerseits immer abhängiger von der staatlichen Finanzierung, andererseits hörten sie keineswegs auf, sich um Spenden zu bemühen. Die Pflicht zur Offenlegung größerer Spenden wurde gelegentlich umgangen, indem Spenden nicht mehr als solche deklariert, sondern als Honorare für Gutachten, als Sach- und Dienstleistungen oder über Strohmänner und Fördergesellschaften gezahlt wurden.

Auch nach der Novellierung des Parteiengesetzes 1969 blieben die im Bundestag vertretenen Parteien begünstigt; kleine Parteien und Neugründungen hatten es schwer, mit ihnen zu konkurrieren. Auch auf die innere Struktur der politischen Parteien wirkte sich die staatliche Parteienfinanzierung aus: Da die Parteiführungen und -bürokratien finanziell nicht mehr in erster Linie auf die Beiträge der Mitglieder angewiesen waren, verstärkte sich die Neigung, abgelöst und unabhängig von der Mitgliederbasis Entscheidungen zu treffen. Diese Tendenz trug mit zur Entstehung der außerparlamentarischen Opposition bei und führte Ende der sechziger und Anfang der siebziger Jahre zur Gründung von Bürgerinitiativen und "autonomen" Basisgruppen außerhalb der "etablierten" Parteien.