Zeiten des Wandels

5.4.2002 | Von:

Sozialliberale Koalition und innere Reformen

Innenpolitischer Wandel

Die sozialliberale Koalition trat 1969 als Reformregierung an und versuchte eine energische Demokratisierung von Staat und Gesellschaft durchzusetzen. In seiner Regierungserklärung versprach Willy Brandt am 28. Oktober 1969: "Wir wollen mehr Demokratie wagen" und: "Wir stehen nicht am Ende unserer Demokratie, wir fangen erst richtig an." Das Regierungsprogramm enthielt eine Reihe von Reformvorhaben, die in diesem Sinne interpretiert werden konnten: mehr Chancengleichheit im Bildungswesen, Herabsetzung des Wahl- und Mündigkeitsalters, Gleichstellung der Frau im Ehe- und Familienrecht, Strafrechts- und Strafvollzugsreform, Ausbau der sozialen Sicherheit, Monopolkontrolle und Ausweitung der betrieblichen Mitbestimmung.

Manche dieser Vorhaben knüpften direkt an Reformen der Großen Koalition an - so die Strafrechtsreform. Andere waren - wie Sozialreform, Ausweitung der Mitbestimmung und Bildungsreform - seit Jahren in der öffentlichen Diskussion. Daß sie 1969 zum Gegenstand staatlicher Aktivität wurden, läßt Rückschlüsse auf das Politikverständnis der beiden Koalitionspartner zu. Von ihrer Tradition und ihrem Selbstverständnis her mußte es das Ziel der SPD sein, durch staatliche Reformen ein größeres Maß an persönlicher Freiheit, sozialer Gerechtigkeit und demokratischer Mitbestimmung in allen politischen und gesellschaftlichen Bereichen zu erreichen. Aber auch die FDP hatte, wie die "Freiburger Thesen" von 1971 programmatisch zum Ausdruck brachten, ihr Verständnis von Freiheit um eine soziale Dimension erweitert. Für den "Sozialen Liberalismus", den die FDP nun auf ihre Fahnen geschrieben hatte, waren "Freiheit und Glück des Menschen [...] nicht einfach nur eine Sache gesetzlich gesicherter Freiheitsrechte und Menschenrechte, sondern gesellschaftlich erfüllter Freiheiten und Rechte."

Der Begriff "Sozialer Liberalismus" und die Zielsetzung, die freiheitlichen Grundrechte durch "soziale Teilhaberrechte und Mitbestimmungsrechte" zu ergänzen, zeigen, wie sehr sich die FDP in ihren programmatischen Grundsatzpositionen der SPD und auch den Gewerkschaften genähert hatte. Das verhinderte freilich nicht, daß es bei der Umsetzung dieser Grundsatzerklärungen in praktische Reformen bald zu scharfen Ziel- und Interessenkonflikten kam.

Ziel der 1969 eingeleiteten Reformpolitik war die Modernisierung von Staat und Gesellschaft, ohne daß beide revolutionär verändert werden sollten. Insofern bedeuteten die Reformen zum einen die überfällige Anpassung an gesellschaftliche Veränderungen und gewandelte Moral- und Wertvorstellungen (Beispiele: Ehe- und Familienrecht, Strafrechtsreform) bzw. die Antwort auf Forderungen gesellschaftlich bedeutsamer Gruppen (Beispiel: Mitbestimmung). Zum anderen waren sie aber auch der Versuch, durch staatliches Handeln Veränderungen herbeizuführen, die dem Anspruch auf "mehr Demokratie" und Chancengleichheit gerecht werden konnten (Beispiel: Bildungsreform).

Für die Verwirklichung der Reformvorhaben bestanden 1969 günstige politische und wirtschaftliche Voraussetzungen: Die Mobilisierung der Arbeiter und Studenten, der mittleren Angestellten und Beamten, der Frauen und Jungwähler für die Koalitionsparteien erzeugte ein politisches Klima, das der sozialliberalen Reformpolitik förderlich war. Der wirtschaftliche Aufschwung Ende der sechziger Jahre schien genügend Überschüsse abzuwerfen, um die geplanten Reformen auch finanzieren zu können. Spätestens mit der 1973 einsetzenden Wirtschaftskrise verschlechterten sich jedoch sowohl die finanziellen als auch die politisch-psychologischen Bedingungen entscheidend, und das Ende der "Politik der inneren Reformen" wird markiert durch den Kanzlerwechsel im Mai 1974 (vgl. auch Seite 47 ff.).

Strafrechtsreform

Die Reform des deutschen Strafrechts wurde von Justizminister Gustav Heinemann noch zur Zeit der Großen Koalition eingeleitet. Das erste und das zweite Gesetz zur Reform des Strafrechts vom 25. Juni und vom 4. Juli 1969 führten eine neue Fassung des Allgemeinen Teils (enthält im wesentlichen allgemeine, alle Straftaten betreffende Bestimmungen) des Strafgesetzbuchs ein und schafften überholte Straftatbestände im Besonderen Teil ab. Während dem deutschen Strafgesetzbuch von 1871 das Prinzip von Schuld und Sühne zugrundelag, sollte diese Neufassung vor allem der Resozialisierung verpflichtet sein. Das Strafrecht sollte nicht länger dazu dienen, moralisch konformes Verhalten durchzusetzen, sondern dazu beitragen, eindeutig sozialschädliches Verhalten zu verhindern bzw. zu ahnden. Strafrechtliche Grenzen sollten nur dort gezogen werden, wo die Freiheit des einzelnen in Widerspruch zur Freiheit der anderen geriet und wo Leben, Gesundheit, Eigentum und die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen gegen Übergriffe geschützt werden mußten.

Das erste Strafrechtsreformgesetz hob den Unterschied zwischen Zuchthaus, Gefängnis und Haft auf und führte eine einheitliche Freiheitsstrafe ein. Bei Ahndung einer Straftat sollten die Wirkungen von Haft- und Geldstrafen auf das künftige Leben des Täters, vor allem seine Wiedereingliederung in die Gesellschaft berücksichtigt werden. Daher sollten kurze Haftstrafen in der Regel durch Geldstrafen ersetzt werden. Die Geldstrafen wurden durch Einführung von Tagessätzen den wirtschaftlichen Verhältnissen der Angeklagten angepaßt.

Der erste Schritt zur Reform des Besonderen Teils des Strafrechtgesetzbuches, in dem die einzelnen Straftatbestände und ihre Rechtsfolgen aufgeführt sind, betraf das Demonstrationsstrafrecht. Wie sich anläßlich der Protestaktionen der Studentenbewegung und der APO gezeigt hatte, wandte die Justiz ein Demonstrationsstrafrecht an, das noch vom Mißtrauen des Obrigkeitsstaates gegen die Versammlung von Bürgerinnen und Bürgern beeinflußt war. Das neue Demonstrationsstrafrecht (vom 20. Mai 1970) schränkte die Strafverfolgung auf gewalttätige Formen des Protests ein und verlagerte die Beweislast auf die Ordnungskräfte, während vorher wegen des weitgefaßten Tatbestandes des Landfriedensbruchs jeder, der als Beteiligter oder auch nur als Zuschauer einer Demonstration verhaftet wurde, seine Unschuld hatte beweisen müssen. Die Neuregelung des Demonstrationsstrafrechts stieß auf heftige Kritik bei der CDU/CSU-Opposition. Im Zusammenhang mit der Terrorismusbekämpfung und der Auseinandersetzung mit Kernkraftgegnern wurde später immer wieder die Forderung nach einer Verschärfung des Demonstrationsstrafrechts laut.

Weniger umstritten war die Reform des Sexualstrafrechts. Straftatbestände wie Ehebruch, Kuppelei, Sodomie und Homosexualität unter Erwachsenen wurden abgeschafft. Homosexuelle Handlungen mit Minderjährigen wurden allerdings nicht nur bis zu der sonst üblichen Schutzgrenze von 14 Jahren, sondern bis zur Volljährigkeit bestraft, die 1970 auf 18 Jahre gesenkt wurde.

Streit um den Paragraphen 218

Die heftigste Auseinandersetzung entwickelte sich um die Reform des § 218. Die seit 1871 gültige Fassung des § 218 StGB stellte jede Unterbrechung einer Schwangerschaft unter Strafe. Sie ließ Ausnahmen nur zu, wenn Gefahr für Leben und Gesundheit der Schwangeren bestand. Die Befürworterinnen und Befürworter einer Reform oder ersatzlosen Streichung des § 218 vertraten den Standpunkt, daß die rigorose Strafandrohung des Strafgesetzbuches gerade das nicht leistete, was sie zu leisten beanspruchte, nämlich den Schutz des ungeborenen Lebens. Zu den schwerwiegenden Auswirkungen des § 218 gehörte ihrer Meinung nach die soziale Ungerechtigkeit, wonach Schwangere, die die nötigen Mittel besaßen, eine fachgerechte illegale Abtreibung etwa im Ausland vornehmen lassen konnten, während unbemittelte Frauen bei nicht fachgerecht ausgeführten illegalen Abtreibungen oft ihr Leben riskierten. Statt zu strafen, sollte daher der Gesetzgeber Möglichkeiten zur medizinischen und sozialen Beratung und Hilfe schaffen und den Schwangerschaftsabbruch straffrei lassen.

Demgegenüber sah die andere Seite in einer Abschaffung oder Reform des § 218 einen Verzicht auf den Schutz des werdenden Lebens. Sie befürchteten, daß eventuell eingerichtete Beratungsstellen weniger Mutterschafts- als Abtreibungsberatung vornehmen würden und daß die staatlich gebilligte Erleichterung der Abtreibung letztlich die moralischen Grundlagen von Familie und Gesellschaft aushöhlen müßte.

Während diejenigen, die eine Reform des § 218 befürworteten, für die sogenannte Fristenlösung, das heißt den straffreien Abbruch der Schwangerschaft in den ersten drei Monaten, eintraten, wollte die Gegenseite den Schwangerschaftsabbruch grundsätzlich weiter unter Strafe stellen und ihn nur in Fällen schwerer gesundheitlicher Gefährdung oder außergewöhnlicher seelischer Belastung (medizinische und ethische Indikation) straffrei lassen.

Am 26. April 1974 nahm der Bundestag eine Regierungsvorlage zur Reform des § 218 an, die die Fristenlösung nach vorhergehender ärztlicher Beratung einführte. Diese Regelung wurde jedoch vom Bundesrat, in dem die von CDU und CSU regierten Länder die Mehrheit hatten, zweimal abgelehnt. Nachdem der Bundestag am 5. Juni 1974 in namentlicher Abstimmung noch einmal die Fristenlösung beschlossen hatte, riefen die CDU/CSU-Fraktion und das Land Baden-Württemberg das Bundesverfassungsgericht an. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Februar 1975 stellte fest, daß die Fristenregelung der Verpflichtung aus Artikel 2 Absatz 2 des Grundgesetzes, das werdende Leben auch gegenüber der Mutter wirksam zu schützen, "nicht in dem gebotenen Umfang gerecht geworden ist".

Der Sonderausschuß für Strafrechtsreform des Bundestages arbeitete daher einen neuen Entwurf zur Reform des § 218 aus, der wieder das grundsätzliche Verbot des Schwangerschaftsabbruchs und die Strafandrohung enthielt, von einer Bestrafung der Schwangeren aber dann absah, wenn sie in "besonderer Bedrängnis" handelte. Die erweiterte ethische und medizinische Indikation wurde durch eine soziale Indikation ergänzt und in dieser Form am 12. Februar 1976 mit den Stimmen der SPD und der FDP im Bundestag angenommen. Die Mehrheit von CDU und CSU im Bundesrat aber lehnte auch diesen Entwurf ab. In einer nochmaligen, namentlichen Abstimmung im Bundestag wurde die "weitgefaßte Indikationslösung" am 6. Mai 1976 schließlich verabschiedet.

Auch danach blieb freilich das Problem der sozialen Ungerechtigkeit und der regionalen Unterschiede in der Anwendung des Gesetzes bestehen: Frauen, die das nötige Geld hatten, konnten sich der komplizierten Prozedur bis zum Schwangerschaftsabbruch in der Bundesrepublik entziehen und ihn in Ländern, die die Fristenlösung praktizierten, vornehmen lassen. In vorwiegend katholisch geprägten Regionen der Bundesrepublik oder in Gegenden, die nur über kirchliche Krankenhäuser verfügten, war es nur schwer möglich, einen Schwangerschaftsabbruch nach der neuen gesetzlichen Regelung vornehmen zu lassen, da sich kaum ein Arzt oder Krankenhaus zur Feststellung der Indikation und zum Eingriff bereit fanden, denn vor allem die katholische Kirche bezog immer wieder eindeutig Stellung gegen die Neuregelung.

Der komplizierte Entscheidungsprozeß zur Reform des § 218 ist aus verschiedenen Gründen aufschlußreich: Einmal läßt sich an diesem Beispiel die Politik von CDU und CSU verfolgen, ihre Mehrheit im Bundesrat gegen die FDP/SPD-Mehrheit im Bundestag zur Geltung zu bringen. Zum anderen zeigte sich einmal mehr die bis heute anhaltende Tendenz, das Bundesverfassungsgericht zum obersten Gesetzgeber zu machen.

Vor allem aber - und darin liegt die gesellschaftliche Dimension dieser Auseinandersetzung - formierte sich in der öffentlichen Auseinandersetzung um das Problem der Abtreibung und die Reform des § 218 eine neue, autonome Frauenbewegung, die mit provozierenden Parolen wie "Mein Bauch gehört mir" und mit dem öffentlichen Eingeständnis "Ich habe abgetrieben" den vorwiegend männlichen Politikern und ihren Parteien das Recht absprach, eine so persönliche Frage wie die Schwangerschaft über die Köpfe der Frauen hinweg zu regeln. (Zur neuen Frauenbewegung vgl. auch "Informationen zur politischen Bildung" Nr. 254 zum Thema "Frauen in Deutschland".)