Zeiten des Wandels

5.4.2002 | Von:

Sozialliberale Koalition und innere Reformen

Mitbestimmung

Eines der wichtigsten und umstrittensten Projekte im Reformprogramm der sozialliberalen Regierung war die Neuregelung der Mitbestimmung in den Betrieben (Betriebsverfassung) und die Ausweitung der bestehenden Regelungen über die Mitbestimmung auf Unternehmensebene. Grundlage für die Beziehungen zwischen Kapitalgesellschaften und Arbeitnehmerschaft in der Bundesrepublik waren bis dahin das Mitbestimmungsgesetz in der Montanindustrie von 1951 und das Betriebsverfassungsgesetz von 1952.

Das Betriebsverfassungsgesetz regelte die Mitbestimmung des Betriebsrats als Vertretung der Arbeiter und Angestellten in sozialen und personellen Angelegenheiten wie Arbeitszeit, Urlaubspläne, Berufsausbildung, Verwaltung von betrieblichen Sozialeinrichtungen, Einstellungen, Umgruppierungen, Versetzungen und Entlassungen. Die Gewerkschaften hatten das Betriebsverfassungsgesetz immer wieder als unzureichend eingestuft. Sie forderten daher seit 1967 eine entscheidende Ausweitung der Mitbestimmungsrechte des Betriebsrats, eine Verbesserung der gesetzlichen Grundlagen seiner Zusammenarbeit mit den Gewerkschaften und den Ausbau der Aufgaben und Rechte der Jugendvertretungen.

In seiner Regierungserklärung betonte Willy Brandt 1969 ausdrücklich, wie notwendig eine Änderung des Betriebsverfassungsgesetzes sei. Ein Referentenentwurf des Bundesarbeitsministeriums vom Herbst 1970 kam den Wünschen der Gewerkschaften noch weit entgegen, doch die SPD mußte auf ihre Koalitionspartnerin und die von der FDP vertretenen Interessen des "neuen Mittelstands" der leitenden Angestellten Rücksicht nehmen. Der Einfluß der FDP zeigte sich im Regierungsentwurf zur Änderung des Betriebsverfassungsgesetzes vom 21. Januar 1971: Gegen die Einflußmöglichkeiten der Gewerkschaften im Betrieb waren die Sonderrechte einzelner Arbeitnehmergruppen gestärkt und die noch im Referentenentwurf vorgesehenen Mitbestimmungsrechte des Betriebsrats zu Mitwirkungs- und Kontrollrechten reduziert worden. Auch die Opposition lehnte eine gesetzliche Stärkung des gewerkschaftlichen Einflusses in den Betrieben ab. Vor allem wollte sie die Gruppenrechte durch die Schaffung eines Sprecherrats für die leitenden Angestellten ausweiten.

Ergebnis der parlamentarischen Ausschußarbeit war ein Kompromiß, der als novelliertes Betriebsverfassungsgesetz am 19. Januar 1972 in Kraft trat. Das neue Betriebsverfassungsgesetz bestimmte die betriebliche Realität bis 1988. Es war viel stärker als das Gesetz von 1952 auf die betriebliche Ebene bezogen und erkannte erstmals die Präsenz der Gewerkschaften in den Betrieben an.

Es erweiterte die Handlungsmöglichkeiten der Betriebsräte und verbesserte ihre Arbeitsgrundlagen ebenso wie die der Jugendvertretungen. Das galt vor allem in sozialen und personellen Angelegenheiten. So konnte der Betriebsrat auf die Gestaltung des Arbeitsablaufs und der Arbeitsorganisation Einfluß nehmen.

Was die Unternehmensführung und wirtschaftliche Angelegenheiten anging, waren die Mitwirkungsmöglichkeiten allerdings beschränkt. Immerhin konnte der Betriebsrat bei Betriebsverkleinerungen, -zusammenlegungen oder -schließungen einen Sozialplan erzwingen. Nicht im Sinne der Gewerkschaften waren die Regelungen des neuen Betriebsverfassungsgesetzes, die die Gruppenschranken zwischen Arbeitern, Angestellten und leitenden Angestellten ausdrücklich festschrieben.

Die FDP hatte diese Regelungen unter dem Stichwort "Minderheitenschutz" durchgesetzt. Nach Meinung der Gewerkschaften erschwerten sie eine geschlossene Interessenvertretung der Arbeitnehmer. Trotz der Abstriche gegenüber dem Gewerkschaftskonzept begrüßte der DGB die neue Betriebsverfassung insgesamt "als einen großen Schritt nach vorn, dem aber weitere Mitbestimmungsregelungen auf anderer Ebene folgten müßten".

Diskussion um Montanmodell

Doch die Regelung der Mitbestimmung auf Unternehmensebene außerhalb des Montanbereichs gestaltete sich komplizierter als die Neuregelung der Betriebsverfassung, da hier die Auffassungen der Koalitionspartner so entgegengesetzt waren, daß das Mitbestimmungsproblem zum Prüfstein der sozialliberalen Koalition zu werden drohte. Nach den Regelungen des Mitbestimmungsgesetzes in der Montanindustrie von 1951 waren Arbeitgeber und Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten der Unternehmen der Eisen- und Stahlindustrie paritätisch vertreten, in der Regel durch je vier Vertreter. Hinzu kam eine weitere Person, die weder der einen, noch der anderen Seite angehören sollte. Von den vier Arbeitnehmervertretern stellten die im Betrieb vertretenen Gewerkschaften zwei Mitglieder. Im Vorstand waren die Arbeitnehmer durch ein gleichberechtigtes Mitglied, den Arbeitsdirektor, vertreten und so an den Unternehmensentscheidungen beteiligt.

Diese "qualifizierte Mitbestimmung" galt jedoch nur für den Montanbereich. Die Mitbestimmung in den übrigen Industriebereichen regelte das Betriebsverfassungsgesetz von 1952. Darin war lediglich eine drittelparitätische Vertretung der Arbeitnehmer im Aufsichtsrat und gar keine Vertretung im Vorstand vorgesehen (einfache Mitbestimmung). Seit Anfang der sechziger Jahre strebten die Gewerkschaften eine Ausdehnung der qualifizierten Mitbestimmung auf alle Kapitalgesellschaften bzw. alle Unternehmen mit einer bestimmten Größe (über 2000 Beschäftigte, mehr als 150 Millionen DM Umsatzerlös, mehr als 75 Millionen DM Bilanzsumme) an. Die Mitbestimmungsdiskussion, in die sich neben Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden auch Vertreter der katholischen und der evangelischen Soziallehren und die Parteien einschalteten, gewann 1969 durch die Septemberstreiks an Aktualität.

Bereits am 8. November 1967 hatte die Regierung der Großen Koalition eine Sachverständigenkommission unter Leitung von Professor Kurt Biedenkopf eingesetzt, die 1970 - also schon zur Zeit der sozialliberalen Koalition - ihren Bericht über die bisherigen Erfahrungen mit der Mitbestimmung vorlegte. Die Kommission kam zu dem Ergebnis, daß sich die paritätische Mitbestimmung in der Montanindustrie bewährt habe, lehnte eine Ausweitung der paritätischen Mitbestimmung auf andere Großunternehmen jedoch ab. Statt dessen schlug sie eine Erweiterung der Mitbestimmung vor, die über die Regelungen des Betriebsverfassungsgesetzes hinausging: Die Zahl der Arbeitnehmervertreter sollte vermehrt werden, die Mehrheit aber bei den Anteilseignern bleiben. Den Arbeitgebern, dem Wirtschaftsflügel der CDU, aber auch der FDP gingen diese Empfehlungen zu weit, den Gewerkschaften, der SPD und den Sozialausschüssen der CDU gingen sie nicht weit genug.

Gegen die auf der Parität von Kapital und Arbeit beruhenden Vorschläge von SPD und Gewerkschaften führte die FDP als dritten Faktor die "Disposition" - vertreten durch die leitenden Angestellten - in die Mitbestimmungsdebatte ein. Nach den Vorstellungen der Freien Demokraten sollten die leitenden Angestellten die jeweils einseitige Interessenorientierung von Kapital und Arbeit ausbalancieren. Auf dem Freiburger Parteitag der Liberalen wurde 1971 mit knapper Mehrheit ein Modell angenommen, wonach im Aufsichtsrat Anteilseigner, leitende Angestellte und Arbeitnehmer im Verhältnis 6:2:4 vertreten sein sollten. Auch die CDU legte ein Mitbestimmungsmodell vor, nach dem Anteilseigner und Arbeitnehmer mit je sieben und fünf Stimmen im Aufsichtsrat vertreten sein sollten.

Kompromiß aller Bundestagsparteien

Nach langen Ausgleichsbemühungen einigten sich die beiden Koalitionspartner am 20. Februar 1974 auf einen Regierungsentwurf über die Mitbestimmung auf Unternehmensebene, der wiederum zu heftigen Auseinandersetzungen im Parlament und in der Öffentlichkeit führte. Die Haupteinwände der Opposition beruhten auf der Furcht vor einem Übergewicht, das die Gewerkschaften durch die geplante Neuordnung der "Machtverhältnisse" in der Wirtschaft erlangen könnten, auf der Sorge um eine lähmende Wirkung der Parität auf Unternehmensentscheidungen und schließlich auf Rücksichten gegenüber den leitenden Angestellten. Auch verfassungsrechtliche Bedenken wegen der Beeinträchtigung der Eigentumsgarantie nach Artikel 14 des Grundgesetzes und der Tarifautonomie nach Artikel 9 Absatz 3 Grundgesetz wurden vorgebracht. Die Gewerkschaften wiederum sahen keine ihrer zentralen Forderungen erfüllt.

In weiteren Verhandlungen zwischen den Koalitionspartnern und der Opposition wurde der Regierungsentwurf zugunsten einer stärkeren Berücksichtigung der Gruppeninteressen abgeändert. Auf dieser Basis verabschiedete schließlich am 18. März 1976 der Bundestag mit überwältigender Mehrheit (es gab nur 22 Gegenstimmen) das Mitbestimmungsgesetz, dessen Kompromißcharakter darin sichtbar wird, daß manche Punkte den Vorstellungen der FDP und der CDU/CSU näher kamen als den Ausgangsvorschlägen der Gewerkschaften und der SPD. Die neue Mitbestimmungsregelung galt für etwa 650 Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit, die in der Regel mehr als 2000 Beschäftigte hatten. Ausgenommen wurden auf Druck der FDP sogenannte Tendenzbetriebe (zum Beispiel Presseverlage), ausgenommen wurde auf Drängen der SPD auch der Montanbereich, für den nach wie vor das - für die gewerkschaftliche Interessenvertretung vorteilhaftere - Gesetz von 1951 galt.

Je nach Unternehmensgröße schrieb das neue Gesetz für den Aufsichtsrat ein Verhältnis von 6 : 6; 8 : 8 oder 10 : 10 zwischen Belegschaftsvertretern und Anteilseignern vor. Die zahlenmäßige Parität täuschte allerdings über die Kräfteverteilung hinweg, denn die zur Arbeitgeberseite tendierenden leitenden Angestellten, denen mindestens ein Sitz reserviert war, wurden auf der Arbeitnehmerseite mitgezählt. Außerdem stattete das Gesetz den mit dem Vertrauen der Anteilseigner versehenen Aufsichtsratsvorsitzenden bei Patt-Situationen mit einer zweiten Stimme aus. Der gewerkschaftliche Einfluß auf die Aufsichtsratsbesetzung war durch die Regelung begrenzt, daß die Gewerkschaften keine Vertreter delegieren, sondern nur zur Wahl vorschlagen konnten, und zwar zwei "Externe" in Betrieben mit weniger als 20000 Beschäftigten und drei in größeren Unternehmen. Das Gesetz schrieb zwar einen Arbeitsdirektor als gleichberechtigtes Mitglied des Vorstandes bzw. der Geschäftsführung vor. Im Gegensatz zu den Regelungen des Montan-Mitbestimmungsgesetzes konnte der Arbeitsdirektor aber gegen die Mehrheit der Arbeitnehmervertreter bestellt werden. Für Betriebe mit weniger als 2000 Beschäftigten galt weiterhin das Betriebsverfassungsgesetz.

Auch wenn das Gesetz für die Gewerkschaften eine Verbesserung der bis dahin geltenden Ein-Drittel-Vertretung in den Aufsichtsräten brachte und günstigere Voraussetzungen für die Einflußnahme der Arbeitnehmer auf der Unternehmensebene schuf, so blieben doch zentrale Forderungen der Gewerkschaften unberücksichtigt. Anders als das neue Betriebsverfassungsgesetz stieß das neue Mitbestimmungsgesetz daher bei den Gewerkschaften auf Ablehnung. Auf der anderen Seite fühlten sich die Unternehmer in ihrem Recht auf Eigentum verletzt und erhoben Klage vor dem Bundesverfassungsgericht. Das Urteil erging allerdings erst am 1. März 1979 und kam zu dem Ergebnis, daß der Gesetzgeber nicht gegen das Grundgesetz verstoßen habe. Eine Möglichkeit, die Mitbestimmungsregelung zu unterlaufen, besteht immer noch darin, große Unternehmen in kleinere selbständige Einheiten aufzuteilen, so daß die im Gesetz vorgesehene Zahl der Beschäftigten nicht erreicht wird.