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Internationale Beziehungen I

9.7.2004 | Von:

Entspannung und Neue Ostpolitik 1969-1975

Viermächte-Abkommen über Berlin

Schon im Zusammenhang mit den Verhandlungen in Moskau und Warschau hatten Bundesaußenminister Scheel und Bundeskanzler Brandt wiederholt darauf hingewiesen, daß eine Ratifizierung der Ostverträge nur möglich sei, wenn zuvor eine befriedigende Berlin-Regelung zustande komme. Auch die Frage der Einberufung der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) war mit dem Berlin-Problem verbunden worden.

Parallel zu den bilateralen Gesprächen der Bundesregierung mit den Regierungen in Moskau, Warschau und Ost-Berlin wurden deshalb Verhandlungen zwischen den Vier Mächten USA, Sowjetunion, Großbritannien und Frankreich über das Berlin-Problem geführt. Sie endeten am 3. September 1971 mit der Unterzeichnung eines Viermächte-Abkommens, das aus westlicher Sicht das eigentliche Entgegenkommen der Sowjetunion für die Ostverträge sowie die westliche Zustimmung zur Abhaltung der KSZE darstellte. Zugleich war es der Preis für die westliche Anerkennung der DDR. Das Abkommen sicherte die politische Lebensfähigkeit West-Berlins und setzte den rechtlichen Rahmen für eine Fülle von deutsch-deutschen Folgevereinbarungen zur Erleichterung menschlicher Kontakte und zu technischen Fragen, unter denen vor allem das Transitabkommen vom 17. Dezember 1971 hervorzuheben ist, das den Verkehr auf den Zugangswegen nach Berlin regelte.

Quellentext

Viermächte-Abkommen über Berlin

I Allgemeine Bestimmungen

1. Die Vier Regierungen werden bestrebt sein, die Beseitigung von Spannungen und die Verhütung von Komplikationen in dem betreffenden Gebiet zu fördern.

2. Unter Berücksichtigung ihrer Verpflichtungen nach der Charta der Vereinten Nationen stimmen die Vier Regierungen darin überein, daß in diesem Gebiet keine Anwendung oder Androhung von Gewalt erfolgt und daß Streitigkeiten ausschließlich mit friedlichen Mitteln beizulegen sind.

3. Die Vier Regierungen werden ihre individuellen und gemeinsamen Rechte und Verantwortlichkeiten, die unverändert bleiben, gegenseitig achten. [...]

II Bestimmungen, die die Westsektoren Berlins betreffen

A. Die Regierung der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken erklärt, daß der Transitverkehr von zivilen Personen und Gütern zwischen den Westsektoren Berlins und der Bundesrepublik Deutschland auf Straßen, Schienen- und Wasserwegen durch das Territorium der Deutschen Demokratischen Republik ohne Behinderungen sein wird, daß dieser Verkehr erleichtert werden wird, damit er in der einfachsten und schnellsten Weise vor sich geht und daß er Begünstigungen erfahren wird. [...]

B. Die Regierungen der Französischen Republik, des Vereinigten Königreichs und der Vereinigten Staaten von Amerika erklären, daß die Bindungen zwischen den Westsektoren Berlins und der Bundesrepublik Deutschland aufrechterhalten und entwickelt werden, wobei sie berücksichtigen, daß diese Sektoren so wie bisher kein Bestandteil (konstitutiver Teil) der Bundesrepublik Deutschland sind und auch weiterhin nicht von ihr regiert werden. [...]

C. Die Regierung der Union der Sozialistischen Sowjetrepublik erklärt, daß die Kommunikationen zwischen den Westsektoren Berlins und Gebieten, die an diese Sektoren grenzen, sowie denjenigen Gebieten der Deutschen Demokratischen Republik, die nicht an diese Sektoren grenzen, verbessert werden. Personen mit ständigem Wohnsitz in den Westsektoren Berlins werden aus humanitären, familiären, religiösen, kulturellen oder kommerziellen Gründen oder als Touristen in diese Gebiete reisen und sie besuchen können, und zwar unter Bedingungen, die denen vergleichbar sind, die für andere in diese Gebiete einreisende Personen gelten. [...]

Quelle: Peter Bender, Neue Ostpolitik, Vom Mauerbau bis zum Moskauer Vertrag, München 1986, S. 244 ff.

Zu nennen sind ferner die Vereinbarungen zwischen den beiden deutschen Postverwaltungen vom 30. September 1971 sowie die Vereinbarungen über Reise- und Besucherverkehr und über Gebietsaustausch vom 20. Dezember 1971, die das Schicksal der Menschen in der geteilten Stadt wesentlich erleichterten. Die Berlin-Regelung war typisch für die Neue Ostpolitik überhaupt: Zugunsten einer pragmatischen Politik des Ausgleichs und der Verständigung verzichtete man auf die Vertretung von Rechtsstandpunkten, die im Augenblick ohnehin nicht zu realisieren waren, ohne sie allerdings preiszugeben. Der Entspannung in Europa wurde auf diese Weise der Weg geebnet. Erst nach der Regelung der Deutschland- und Berlin-Frage war der Fortgang der gesamteuropäischen Verständigungspolitik möglich.

Quellentext

Grundlagenvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR, 21. Dezember 1972

Artikel 1: Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik entwickeln normale gutnachbarliche Beziehungen zueinander auf der Grundlage der Gleichberechtigung.

Artikel 2: Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik werden sich von den Zielen und Prinzipien leiten lassen, die in der Charta der Vereinten Nationen niedergelegt sind, [...].

Artikel 3: Entsprechend der Charta der Vereinten Nationen werden die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik ihre Streitfragen ausschließlich mit friedlichen Mitteln lösen und sich der Drohung mit Gewalt oder der Anwendung von Gewalt enthalten. [...]

Artikel 4: Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik gehen davon aus, daß keiner der beiden Staaten den anderen international vertreten oder in seinem Namen handeln kann.

Artikel 5: Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik werden friedliche Beziehungen zwischen den europäischen Staaten fördern und zur Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa beitragen.

Sie unterstützen die Bemühungen um eine Verminderung der Streitkräfte und Rüstungen in Europa, ohne daß dadurch Nachteile für die Sicherheit der Beteiligten entstehen dürfen. [...]

Artikel 7: Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik erklären ihre Bereitschaft, im Zuge der Normalisierung ihrer Beziehungen praktische und humanitäre Fragen zu regeln. Sie werden Abkommen schließen, um auf der Grundlage dieses Vertrages und zum beiderseitigen Vorteil die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Wirtschaft, der Wissenschaft und Technik, des Verkehrs, des Rechtsverkehrs, des Post- und Fernmeldewesens, des Gesundheitswesens, der Kultur, des Sports, des Umweltschutzes und auf anderen Gebieten zu entwickeln und zu fördern. Einzelheiten sind in dem Zusatzprotokoll geregelt. [...]

Quelle: Peter Bender, Neue Ostpolitik, Vom Mauerbau bis zum Moskauer Vertrag, München 1986, S. 247 ff.

Differenzen in der Auslegung

Allerdings enthielt das Viermächte-Abkommen trotz eineinhalbjähriger Verhandlungsdauer immer noch Unklarheiten. So konnten sich die Verhandlungspartner nicht einmal über den Geltungsbereich des Abkommens verständigen. In den "Allgemeinen Bestimmungen" - dem allgemeinen, politischen Teil des Abkommens - kam das Wort "Berlin" nicht ein einziges Mal vor, sondern immer nur in der Umschreibung "dem betreffenden Gebiet". Die praktischen Bestimmungen, die den zweiten Teil des Abkommens ausfüllten, betrafen lediglich die drei Westsektoren Berlins. Die Formulierung, wonach die Bindungen zwischen den Westsektoren Berlins und der Bundesrepublik aufrechterhalten und entwickelt werden sollten, wurde von östlicher Seite so ausgelegt, als sei damit lediglich die Ausgestaltung der Verbindungen in verkehrstechnischer und postalischer Hinsicht gemeint, nicht aber die Entwicklung der politischen, wirtschaftlichen, juristischen und kulturellen Bindungen.

Quellentext

Kontroverse um die deutsche Ostpolitik

Boris Meissner: Erfolg der Sowjetdiplomatie

Insgesamt stellt der Vertrag, wenn man die deutschen Vorleistungen bedenkt, zu denen auch die Unterzeichnung des Vertrages über die Nichtverbreitung von Kernwaffen am 2. November 1969 gehört, einen bemerkenswerten Erfolg der Sowjetdiplomatie dar. Mit den Grenzbestimmungen des Vertrages ist der Besitzstand der Sowjetunion, der 1955 von Adenauer nicht anerkannt worden war, besser abgesichert und der Status quo in Europa verfestigt worden. In den Nebenabreden ist den Vorstellungen der sowjetischen Außenpolitik, soweit sie Osteuropa, die DDR und die Europäische Sicherheitskonferenz betrafen, weit entgegengekommen worden. Außerdem ist durch das Vertragswerk die Ausgangslage der Sowjetunion für eine schrittweise Ausdehnung ihres Einflusses in Westeuropa wesentlich verbessert worden.

Auf der anderen Seite ist nicht zu übersehen, daß der Moskauer Vertrag aufgrund seiner Gewaltverzichtsbestimmungen und der Unberührtheitsklausel des Artikels 4 in Verbindung mit dem Brief zur deutschen Einheit den Charakter eines modus-vivendi-Vertrages aufweist, der der deutschen Seite die Möglichkeit gibt, ihn in erster Linie als einen Gewaltverzichtsvertrag auszulegen. [...]

Quelle: Westdeutsche Ostpolitik: Die deutsch-sowjetischen Beziehungen, in: Hans-Peter Schwarz. Handbuch der deutschen Außenpolitik, München 1975, S. 291.

Richard Löwenthal: Befreiende Wendung

Es war unvermeidlich, daß eine Politik, die im Effekt mit einer zwanzigjährigen Tradition der ostpolitischen Fiktionen brach, die Öffentlichkeit der Bundesrepublik tief aufwühlte. Nach innen gesehen handelte es sich um nicht weniger als um das Bewußtwerden einer Verschiebung der Legitimationsgrundlage der Bundesrepublik, die sich freilich im stillen seit langem vorbereitet hatte - um die Akzeptierung des "Provisoriums" in seinen tatsächlichen Grenzen als bleibender Staat der freien Deutschen. Nun schieden sich an dieser Frage die Geister, zum Teil auch die Generationen: Für viele der Älteren, die noch ein vorhitlerisches Deutsches Reich gekannt hatten, bis in die Reihen der Sozialdemokratie hinein war der Entschluß schwer, am bittersten für die Vertriebenen unter ihnen. Doch großen Teilen der mittleren und jüngeren Generation, bis weit in die Kreise der bisherigen CDU-Wähler hinein, erschien er als eine Befreiung von überlebtem Ballast - und für jene Gruppen, die noch nahe Verwandte und enge Freunde im anderen Teil Deutschlands hatten, denen die deutsche Frage nicht Gegenstand nationaler Ansprüche, sondern menschlicher Sorge war, als ein Hoffnungsschimmer. [...]

Drei Jahre nach dem Beginn ihrer entscheidenden Phase war die neue Politik nicht mehr von Hoffnungen beflügelt, durch ihren Beitrag zur allgemeinen Entspannung einen Wandel in den kommunistischen Systemen Osteuropas in naher Zukunft herbeizuführen. Ein solcher Wandel, so wurde es nun gesehen, mochte eines Tages kommen und neue Möglichkeiten für eine gesamteuropäische Friedensordnung schaffen - aber seine Herbeiführung hing nicht entscheidend von der Politik des Westens im allgemeinen oder der Bundesrepublik im besonderen ab. Erst recht stand hinter der neuen Politik in keinem Augenblick der Wunsch nach der Entwicklung deutscher Sonderbeziehungen zu den Sowjets: Nur auf der Grundlage der sicheren politischen, militärischen und wirtschaftlichen Verankerung der Bundesrepublik im Westen hatte der Ausgleich mit dem Osten gelingen können. Nicht um die Herstellung von Sonderbeziehungen, sondern um die Befreiung von einem jahrzehntealten Sonderkonflikt mit dem Osten war es gegangen, und sie war nun im großen und ganzen gelungen. [...]

Quelle: Vom Kalten Krieg zur Ostpolitik, in: Die zweite Republik. 25 Jahre Bundesrepublik Deutschland - eine Bilanz, hrsg. von Richard Löwenthal und Hans-Peter Schwarz, Seewald Verlag, Stuttgart 1974, S. 691 f.

Karl Kaiser: Überparteilicher Konsensus

Die Frage, ob die Ostpolitik in der Periode bis 1972 übereilt war, und ob alle Verhandlungsmöglichkeiten auch wirklich ausgeschöpft wurden, ist zweifellos legitim. Doch hält dieser Vorwurf den Tatsachen stand? Zunächst sei daran erinnert, daß die meisten wichtigen Fragen schon lange vor den Beschlüssen über die neue Ostpolitik im Auswärtigen Amt gründlich geprüft worden waren [...].

Zweitens bestand ein objektiver und nicht selbst auferlegter Zeitdruck, da zentrale Bestandteile der deutschen Position im Ausland, insbesondere in den Ländern des Westens, zusehends auf Widerspruch stießen. Es bestand die reale Gefahr eines einseitigen Vorgehens der Westmächte, was zu einer unwiderruflichen Zerstörung von Verhandlungspositionen geführt hätte, die zur Sicherung grundlegender Interessen Bonns erforderlich waren. [...]

Für diejenigen, die das gesamte Verdienst an der neuen Ostpolitik für die SPD und FDP beanspruchen möchten, aber auch für diejenigen, die der SPD-FDP-Koalition die Schuld an allen angeblichen Gefahren dieser Politik anlasten möchten, mag es nützlich sein, sich daran zu erinnern, daß wesentliche Elemente der neuen Ostpolitik einen überparteilichen Ursprung haben.

Quelle: Die neue Ostpolitik, in: Wolfram F. Hanrieder/Hans Rühle (Hrsg.), Im Spannungsfeld der Weltpolitik: 30 Jahre deutsche Außenpolitik (1949-1979), Stuttgart 1981.

Andreas Hillgruber: "Teilungsverträge"

Auch für die Beziehungen zwischen den beiden deutschen Staaten und vor allem für die Menschen im geteilten Deutschland läßt sich bislang keine eindeutige Bilanz der seit 1973 in Kraft befindlichen Verträge und Abkommen ziehen. Politisch kann der von der Regierung Brandt-Scheel erhoffte "Prozeß" zunehmender Kooperation auf dem Wege von einem "geregelten" Nebeneinander zu einem Miteinander als ausgeblieben bezeichnet werden. Unter Schwankungen im einzelnen hat sich insgesamt die Tendenz der DDR zur politischen und ideologischen "Abgrenzung" statt der von der Bundesregierung angestrebten Annäherung durchgesetzt. Der "dosierte" Druck auf Berlin, um eine restriktive Auslegung des Viermächteabkommens zu erreichen, hält mit wechselnder Intensität an. Der Auffassung, daß es sich bei allen genannten Verträgen um "Teilungsverträge" handelt, wird von der Bundesregierung nur gelegentlich widersprochen; die Auffassung der DDR (und des hinter ihr stehenden Ostblocks) setzt sich de facto immer mehr durch. Von einer Aufhebung des Schießbefehls und einer Beseitigung der Berliner Mauer wird gar nicht mehr gesprochen. Andererseits sind Erleichterungen für Familienzusammenführungen und ein ganz erheblich verstärkter und bequemerer Reiseverkehr von der Bundesrepublik und West-Berlin nach Ost-Berlin und in die DDR als positive Ergebnisse der Vertragspolitik durchaus nicht gering zu veranschlagen. Es bleibt allerdings eine offene Frage, ob die Millionen von Deutschen aus der Bundesrepublik möglich gewordene Begegnung mit Verwandten und Freunden in der DDR das immer deutlicher erkennbare bewußtseinsmäßige Auseinanderleben zwischen den Deutschen in der Bundesrepublik und in der DDR aufzuhalten vermag, wenn der Zustand der Teilung in zwei so grundlegend verschieden orientierte Staats- und Gesellschaftsordnungen anhält und die ältere Generation, die noch von gesamtdeutschen Erfahrungen und Gemeinsamkeiten mit der gleichen Generation im anderen deutschen Staat ausgehen kann, nicht mehr als Bindeglied wirkt.

Quelle: Andreas Hillgruber, Deutsche Geschichte 1945-1975. Die deutsche Frage in der Weltpolitik, Frankfurt - Berlin - Wien 1980, S. 178 f.

Aus diesen Unterschieden und Unklarheiten in der Begrifflichkeit ergab sich ein grundlegender Dissens in der Status-Frage Berlins, so daß bei allen Folgevereinbarungen zwischen der Bundesrepublik und Ostblockstaaten der Kampf um die Einbeziehung West-Berlins neu geführt werden mußte, während Ost-Berlin wie selbstverständlich der DDR zugerechnet wurde. Nach sowjetischer Auffassung war dies aber auch im Viermächte-Abkommen schon geschehen, wo die Westmächte unter "dem betreffenden Gebiet" das Territorium Groß-Berlins verstanden, die Sowjetunion dagegen nur das Gebiet der drei Westsektoren.

Diese unterschiedliche Textauslegung war jedoch, wenn überhaupt, nur zu einem geringen Teil Ausdruck interpretatorischer Willkür. Die Tatsache, daß die Möglichkeit zu unterschiedlicher Auslegung bestand, war auch nicht auf die Unfähigkeit der Diplomaten zurückzuführen, den Text des Abkommens klar und unmißverständlich zu formulieren. Entscheidend war vielmehr, daß die Kompromißfähigkeit in der Status-Frage erschöpft war und daß deshalb keine präziseren Formulierungen gefunden werden konnten.