Internationale Finanz- und Wirtschaftsbeziehungen
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10.11.2017 | Von:
Heribert Dieter

Internationale Handelspolitik und Krise der WTO

Um Fragen der internationalen Wirtschafts- und Handels­ordnung global zu regeln, wurde 1995 die Welthandelsorga­nisation· (WTO) gegründet. Die Anzahl ihrer Mitgliedstaaten wächst bis heute. Doch regionale Präferenzabkornrnen gefährden ihre weltwirtschaftliche Bedeutung.
Protektionistische gegen liberale MaßnahmenProtektionistische gegen liberale Maßnahmen
Global Trade Alert; Welthandelsorganisation; Darstellung basie­rend auf Zeit-Artikel: Pinzler, Petra,"Viel Sorge, viel Hype", in: Die Zeit, 30. März 2017)

Die heutige Handelsordnung ist ein auf Regeln basierendes politisches System. Die Mitgliedsländer der Welthandelsorga­nisation WTO, die ihre Tätigkeit im Januar 1995 aufnahm, ha­ben sich zur Einhaltung dieses internationalen Regelwerks ver­pflichtet. Der Zweck der Regulierung ist es, protektionistische Maßnahmen einzudämmen, die Ungleichbehandlung zwi­schen Staaten zu unterbinden sowie die Ungewissheit und die Unberechenbarkeit des internationalen Handels zu reduzieren.

Die multilaterale Handelspolitik ist dabei einerseits sehr er­folgreich. Immer mehr Länder treten der Welthandelsorgani­sation bei. Das neueste Mitglied ist Afghanistan, das im Juli 2016 als 164. Mitgliedsland aufgenommen wurde. Anderer­seits bekommt die WTO zunehmend Konkurrenz durch regio­nale und damit diskriminierende Freihandelsabkommen, die den internationalen Handel außerhalb der WTO regulieren, aber innerhalb der WTO-Ordnung unter bestimmten Voraus­setzungen erlaubt sind.

Entwicklung der Welthandelsordnung

Kontrolle, Schutz und Abgrenzung

In früheren Jahrhunderten spielten der Handel und seine Kontrolle eine ganz andere Rolle. Zölle wurden an Landesgrenzen oft sehr willkürlich erhoben und galten als Ausdruck der militärischen Macht, die das Territorium kontrollierte. Die Möglichkeit, Zölle zu erheben, spiegelte diese Machtposition wider.

Lange Zeit wurden Zölle auch dazu verwendet, um einheimische Produzenten vor ausländischer Konkurrenz zu schützen. Ein deutscher Ökonom, Friedrich List (1789 – 1846), hatte dazu einen handelspolitischen Ansatz entwickelt. Insbesondere zum Schutz junger, noch nicht wettbewerbsfähiger Industrien sollten Staaten zeitweilig Zölle erheben. Durch diese Schutzmaßnahmen sollte es den Unternehmen ermöglicht werden, Wettbewerbsfähigkeit zu gewinnen, und erst nach Abschluss dieser Übergangsphase sollte Freihandel gelten. List nannte dies das Erziehungszollkonzept.

Viele Länder, insbesondere asiatische Volkswirtschaften, wendeten das Konzept von Friedrich List mit Erfolg an. Sie schützten die einheimische Industrie vor Konkurrenz, ermunterten aber zugleich die Unternehmen, sich schrittweise auf dem Weltmarkt dem harten Wettbewerb mit etablierten Unternehmen aus Industriestaaten zu stellen. Das Beispiel von Ländern wie Südkorea und China zeigt, dass ein vorübergehender Schutz helfen kann, wenn er befristet ist.

In anderen Regionen, etwa Lateinamerika, funktionierte diese Politik nicht. Der Schutz der einheimischen Industrie wurde vielfach auf Dauer aufrechterhalten, und sowohl Unternehmen als auch Gewerkschaften richteten sich hinter den Zollmauern bequem ein. Den Nachteil hatten die einheimischen Konsumenten: Diese erhielten oft minderwertige Waren zu überteuerten Preisen, weil hohe Zölle echten Wettbewerb verhinderten. Zudem wurde durch die protektionistische Handelspolitik die Modernisierung der inländischen Wirtschaft unterdrückt.

Quellentext

Protektionismus und seine Schlupflöcher

Als Celso Barros Junior die Arme hebt, teilt sich vor ihm das Meer aus Autos, Motorrädern und Reisebussen. Der Zollbeamte winkt einen Fiat-Fahrer nach links in eine Parkbucht, die anderen Fahrzeuge dürfen weiterfahren. […] Er ist auf der "Brücke der Freundschaft" stationiert, einer 550 Meter langen Konstruktion, die seit 1965 Brasilien, Argentinien und Paraguay miteinander verbindet. […]

Auf der anderen Seite der Brücke, in Paraguay, ist Ciudad del Este, die Stadt des Ostens, zu einem Schmugglernest mit schätzungsweise 250.000 Einwohnern gewachsen. Täglich sieht […][Barros] in der Ferne ihre grellen Leuchtreklamen für Luxusuhren, Mode und Kosmetik. Er sieht Einkaufspaläste, die so ehrgeizig in die Höhe wachsen, dass sie von seiner Seite der Grenze aus wie Banktürme aussehen.

Ciudad del Este ist an diesem Ort entstanden, weil Paraguay eine erzkapitalistische Regierung hat – und seine Nachbarstaaten nicht. In Paraguay liegt der typische Zoll bei zwölf Prozent, die Steuern sind niedrig, und der Staat hält sich aus vielem raus – was zu einem krassen Gefälle zwischen Arm und Reich geführt hat.

Argentinien und Brasilien dagegen haben in den vergangenen 15 Jahren ehrgeizige Sozialprogramme aufgelegt, die Steuern sind hoch, Zölle liegen bei 35 Prozent, es gibt Einfuhrverbote und viele Vorschriften für Importeure. Damit sollen argentinische und brasilianische Hersteller vor Billigkonkurrenz geschützt werden. "Aber hier auf der Brücke können Sie alle Regeln vergessen", sagt Barros, der Zollbeamte. "Schauen Sie sich mal um. Auf dem Fluss unter uns wechseln alle paar Stunden Schmugglerboote die Ufer. In der Luft über uns kreisen Schmuggler in Kleinflugzeugen. Wir haben hier keine Chance!"

[…] Auf jedem Quadratmeter in der Stadt der Schmuggler wird irgendetwas verkauft, und kein Außenstehender könnte ohne Hilfe den Überblick behalten. […] Die Händler, das merkt man schnell, sind Experten für internationale Warenpreise, regionale Wirtschaftspolitik und Devisenhandel. Sie können beeindruckend genau einschätzen, was ein angereister Argentinier oder Brasilianer sucht, weil es im jeweiligen Land gerade knapp ist. Sie sind stets über die neuesten Windungen des südamerikanischen Protektionismus auf dem Laufenden.

Da gibt es viel zu studieren, denn Paraguays Nachbarländer haben sich jüngst mit komplizierten Regelungen überboten. In Argentinien trieb die Präsidentin Cristina Kirchner die Wirtschaft bis 2015 mit willkürlichen Vorschriften an den Rand des Kollaps. Als die Devisen knapp wurden, untersagte sie eine Fülle von Einfuhren ins Land. Die hätten nämlich mit Auslandswährungen bezahlt werden müssen, und die sollten nicht noch knapper werden. Dafür fehlten in den Geschäften auf einmal Modeartikel, Autoteile, Tampons und Ketchup. Für 500 Güter des täglichen Bedarfs – wie Mehl, Gelatine und Sojaöl – wurden zudem die Preise eingefroren, was auch dort zu Knappheiten führte. In Brasilien griff die erst im Sommer abgesetzte Präsidentin Dilma Rousseff zwar weniger willkürlich, aber dennoch folgenreich für die Verbraucher durch: Staatsunternehmen zum Beispiel mussten unter ihrem Regime grundsätzlich ein Viertel ihrer Rohstoffe und Vorprodukte im eigenen Land beschaffen. Das sorgte mal für Mängel und mal für Mondpreise.

Für […][die] Händler [von Ciudad del Este] waren das großartige Nachrichten. Hunderte fliegende Händler aus Argentinien und Brasilien reisten an, um Ware zu besorgen, sie in ihre Heimat zu schmuggeln und dort zu verkaufen.

[…] Auf der Brücke der Freundschaft steht Celso Barros und strahlt. Er hat einen neuen Fang gemacht. In einem Pkw entdeckte er fabrikneue Autoreifen, er hat sie säuberlich am Straßenrand gestapelt, ihre Einfuhr nach Brasilien ist untersagt. "Ein trauriger Fall", sagt Barros leise. "Die Fahrerin des Schmuggelfahrzeugs ist eine Mutter aus Paraguay, und sie hatte ein kleines Kind dabei. Was für ein perfider Trick, damit es unschuldig aussieht!"

Als die Mutter im Vernehmungsgebäude der Zollbehörde erfuhr, dass sie ihr Auto verlieren wird, knickten ihr die Beine weg. […] Sie sagt, dass es außer dem Verkauf und dem Schmuggeln keine Arbeit für sie gebe in Paraguay. Dabei habe sie vier Kinder zu versorgen. Seit ein paar Jahren arbeite sie als Schmugglerin. […]

Celso Barros hat draußen schon seinen nächsten Fall bearbeitet. Vier Receiver der Marke Denon werden auf eine Karre verladen. […]

Thomas Fischermann, "Senor Barros macht Jagd auf Reifen", in: Die Zeit Nr. 50 vom 1. Dezember 2016, Mitarbeit: Shanna Hanbury und Mariana Ladaga

Übergang zu einer liberalen Handelsordnung

Der Impuls für die Entwicklung einer liberalen Handelsordnung ging im 19. Jahrhundert von der damals leistungsfähigsten Volkswirtschaft, Großbritannien, aus. Bis zum Ausbruch des Ersten Weltkriegs folgten zahlreiche Volkswirtschaften dem britischen Vorbild und erleichterten den grenzüberschreitenden Handel.

In Deutschland setzte sich auch die Sozialdemokratie für eine Handelsliberalisierung ein, weil beträchtliche Zölle den Großgrundbesitzern ermöglicht hatten, hohe Preise für Getreide zu verlangen. Aus Sicht der Sozialdemokraten hätte der Brotpreis niedriger sein können, wenn die Einfuhrzölle gesenkt worden wären und mehr Getreide zur Verfügung gestanden hätte.

Zäsur Erster Weltkrieg

Der Erste Weltkrieg beendete die Phase liberaler Handelspolitik. In den 1920er-Jahren wurden mehrfach Versuche unternommen, zu einer liberalen Handelsordnung zurückzukehren. Dies scheiterte auch deshalb, weil sich in den Kriegsjahren wieder eine merkantilistische Logik etabliert hatte, die Importe als schädlich und Exporte als vorteilhaft ansah. Als patriotisch galt, wer einheimische Waren kaufte. Bestandteile dieser Denkweise sind noch immer in vielen Ländern der Welt verbreitet.

In den 1930er-Jahren zerfiel die Weltwirtschaft in miteinander konkurrierende Wirtschaftsblöcke. Zuvor hatte die führende Volkswirtschaft, die USA, durch eine protektionistische Maßnahme die Abkehr von einer offenen Handelspolitik verschärft: Im Jahr 1930 beschloss der amerikanische Kongress als Reaktion auf die Weltwirtschaftskrise das Smoot-Hawley-Gesetz, das die Zollsätze in den USA auf historische Rekordstände hob. Andere, wirtschaftlich schwächere Länder folgten dem Beispiel, und bis Mitte der 1930er-Jahre sank das Volumen des Welthandels auf ein Drittel des Vorkrisenwertes. Das Smoot-Hawley-Gesetz hat nennenswert zur Verschlechterung der internationalen Beziehungen in den 1930er-Jahren beigetragen.

Nachkriegsordnung

Die Blockbildung in den 1930er-Jahren sollte mit der Nachkriegsordnung von Bretton Woods überwunden werden. Neben dem Internationalen Währungsfonds IWF und der Weltbank wurde in Bretton Woods auch vereinbart, eine Internationale Handelsorganisation (ITO) zu schaffen. Die Umsetzung dieses Vorschlages scheiterte jedoch in den 1950er-Jahren, weil der damalige US-Präsident Harry Truman befürchtete, dafür nicht die Unterstützung des Kongresses zu erhalten.

GATT und WTO

Bis zur Gründung der WTO im Jahr 1995 wurde der Welthandel mit Hilfe einer Behelfsorganisation reguliert. Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and TradeGATT ) war ein provisorischer Vertrag allein für den Güterhandel ohne Dienstleistungen und keine Organisation. Aber die Mitgliedsländer etablierten ein Sekretariat des GATT, das de facto die Aufgaben der nicht zustande gekommenen ITO übernahm.

Das Herzstück des GATT ist der berühmte Artikel 1, die Meistbegünstigungsklausel. Diese besagt, dass Handelserleichterungen zwischen zwei Vertragsparteien des GATT automatisch allen anderen Vertragsparteien offen stehen. Die Diskriminierung der 1930er-Jahre, als unterschieden wurde zwischen Freund und Feind, sollte damit überwunden werden. Der Nutzen dieser Regel kann nicht hoch genug bewertet werden. Die Meistbegünstigung hat nicht nur großen ökonomischen Nutzen, weil sie gleichsam eine Automatik der Liberalisierung beinhaltet, sondern sie verhindert auch, dass die Handelsbeziehungen in unterschiedliche politische Kategorien eingeteilt werden. Ein zweites Grundprinzip des GATT ist die Inländerbehandlung: Für importierte Waren muss das gleiche Regelwerk gelten wie für im Inland erzeugte Produkte.

Freihandel gegen ProtektionismusFrieden durch Freihandel: Handel schafft wechselseitige Abhängigkeiten. (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 200 247)
Von den 1950er-Jahren an wurde in einigen Runden über die Weiterentwicklung des Regelwerks verhandelt. Anfänglich ging es vorwiegend um Zollsenkungen. Dabei war stets ein Ringen zwischen liberalen und protektionistischen Kräften zu beobachten. Von 1986 bis 1994 wurde in der sogenannten Uruguay-Runde verhandelt, die 1986 im uruguayischen Badeort Punta del Este begonnen hatte. Die jüngste und von vielen Beobachtern als de facto gescheitert betrachtete Runde ist die Doha-Runde, benannt nach dem Ort der Verhandlungseröffnung, der Hauptstadt Katars. Die Verhandlungen in der Doha-Runde laufen seit 2001.

Gemeinsame Regeln für die Regulierung des Waren- und Dienstleistungshandels sind prinzipiell ein sinnvoller Ansatz. Es nutzt allen Akteuren, wenn die Regeln einheitlich sind: Die USA müssen sich an die gleichen Regeln halten wie Costa Rica. Allerdings müssen die Regeln der WTO im Konsens entwickelt werden, was die Aushandlung dieses Regelwerkes schwierig macht. Alle Mitgliedsländer der WTO müssen bei einer Verhandlungsrunde zustimmen. Erst wenn das Gesamtpaket einstimmig angenommen wurde, ist ein Abschluss möglich ("Nothing is agreed until everything is agreed").

Aufgaben der WTO

Seit über 20 Jahren reguliert die WTO die Handelsbeziehungen ihrer Mitgliedsländer. Die WTO ist, anders als das GATT-Sekretariat, eine internationale Organisation mit eigener Rechtspersönlichkeit, also juristisch handlungsfähig. Allerdings hat die WTO keine eigene Macht: Sie vermittelt zwischen den Mitgliedsländern und versucht, einen Konsens herzustellen. Die WTO hat keine Möglichkeit, Maßnahmen gegen die Wünsche der Mitgliedsländer zu erlassen. Sie ist eine von den Mitgliedern getragene Organisation. Ohne die Unterstützung ihrer Mitgliedsländer ist die WTO machtlos.

In der WTO gilt der alte GATT-Vertrag in leicht veränderter Form weiter und ist nach wie vor das Herzstück der WTO-Tätigkeit. Die WTO besteht also im Wesentlichen aus einem Vertragswerk von drei Einzelabkommen: Neben dem Abkommen für Güter (GATT) gibt es noch eines für Dienstleistungen (GATS: General Agreement on Trade in Services) und für den Schutz geistigen Eigentums (TRIPS: Trade-Related Intellectual Property Rights). In allen drei Vertragswerken sind Regeln festgelegt, und es gibt einen vergleichsweise robusten Streitschlichtungsmechanismus.

Die WTO hat keine besonders entwickelte politische Struktur. Ihr wichtigstes Organ ist die alle zwei Jahre tagende Ministerkonferenz, zuletzt 2015 im kenianischen Nairobi und im Dezember 2017 in Argentiniens Hauptstadt Buenos Aires. Die WTO hat ihren Sitz in Genf und verfügt über relativ wenige Mitarbeiter: Gerade einmal 600 Menschen sind für sie tätig.

Kontroversen um die Situation der Entwicklungsländer in der WTO

Die Entwicklungs- und Schwellenländer werden in der WTO besonders behandelt und genießen speziellen Schutz. Ärmere Länder sind von einigen Verpflichtungen des Regelwerkes befreit. So haben sie das Recht, Liberalisierungsverpflichtungen später als andere Länder zu erfüllen, und sie haben das Recht auf Vorzugsbehandlung beim Export von Waren in wohlhabendere Länder (Zollpräferenzen).

Gleichwohl wird immer wieder der Vorwurf geäußert, dass die ärmeren Länder in der WTO benachteiligt sind. Die Kritik machte sich häufig daran fest, dass kleinere Länder oft nur mit einer kleinen Zahl von Mitarbeitern in Genf vertreten sind und schon deshalb nicht an allen Sitzungen und Verhandlungen teilnehmen können und sich vor allem teure Streitschlichtungsverfahren, mit denen internationale Anwaltskanzleien befasst sind, nicht leisten können. Bei den Sitzungen und Verhandlungen können sie sich allerdings von Experten vertreten lassen. Die Mittel dafür kommen meist aus der Entwicklungszusammenarbeit.

Quellentext

Schon immer ging es um Hühner,...

Dispute in der Handelspolitik betreffen zuweilen skurril anmutende Themen. In den frühen 1960er-Jahren etwa stritten die USA mit den Mitgliedsländern der jungen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft EWG über die Einfuhr von gefrorenem Hühnerfleisch aus den USA. Die EWG-Länder schufen zwischen 1957 und 1968 eine Zollunion, d. h. ein gemeinsames Regelwerk für Importe. Die angestrebte Vereinheitlichung der Zollsätze führte häufig zu Zollsenkungen, aber in einigen Fällen auch zu Zollerhöhungen auf das neue, gemeinsame Niveau. Deutschland hatte in den 1950er-Jahren einen niedrigen Zoll auf die Einfuhr von Hühnerfleisch erhoben, den es jetzt auf das gemeinsame Niveau anhob. Die Regierung der USA reagierte auf die Zollerhöhung mit einem Verfahren vor dem Streitschlichtungsausschuss des GATT. Sie gewann den Prozess.

Skurril sind die Folgen der Streitschlichtung. Eine siegreiche Partei bekommt das Recht eingeräumt, ihrerseits Strafzölle zu erheben. Handelsbeschränkende Maßnahmen dürfen also mit neuen handelsbeschränkenden Maßnahmen beantwortet werden. Die USA taten dies 1963 mit maßgeschneiderten Strafzöllen, etwa auf Cognac und Kartoffelmehl. Speziell an die Deutschen richtete sich ein Strafzoll auf leichte Lastwagen, also die in den USA so beliebten Pick-Ups. Der Zoll wurde von 8,5 auf 25 Prozent erhöht – und dort steht er bis heute.

nach Dan Ikenson, 2003

Auch Nichtregierungsorganisationen (Non Governmental Organizations, NGOs) haderten lange mit der WTO und unterstellten, diese sei eine Einrichtung zur Ausbeutung der armen Länder. In vielen dieser Länder wird dies indes durchaus auch anders gesehen. Ein früherer chinesischer Botschafter in Genf wies aus gegebenem Anlass darauf hin, dass Reisegruppen aus China sich gerne vor dem WTO-Gebäude fotografieren lassen, weil sie mit der WTO den wirtschaftlichen Aufstieg ihres Landes verbinden.

NGOs aus OECD-Ländern dagegen demonstrierten häufig vor der WTO und sehen im Welthandel mehr Risiken als Chancen für die Entwicklungsländer. Diese Skepsis, die oft in westlichen Ländern gegenüber der WTO gehegt wird, bringt auch die US-amerikanische Punkband Anti-Flag zum Ausdruck, die in ihrem Titel "The W.T.O. Kills Farmers" die Organisation – zusammen mit dem IWF, der Weltbank und Monsanto – als verantwortlich für den Tod vieler Menschen bezeichnet.

Besondere Bedeutung hat das Streitschlichtungssystem der WTO vor allem für die ärmeren Länder. Mitglieder wie die USA oder die EU können ihre Interessen auch ohne ein neutrales Gericht durchsetzen, nicht jedoch die Entwicklungsländer. Während im GATT beklagte Staaten einem Verfahren zustimmen mussten, kann heute ein Land jedes andere Mitgliedsland verklagen. Die Entscheidungen sind für die beklagte Partei bindend. Die Vergeltungsmaßnahmen (retaliatory measures) dürfen so lange angewendet werden, bis das Handelshemmnis beseitigt wurde.

Dennoch ist zu beobachten, dass ärmere Mitgliedsländer nur selten reiche Länder anklagen, selbst wenn ein offensichtlicher Klagegrund vorliegt. Das liegt daran, dass es reiche Länder nicht gerne sehen, mit diesen Klagen konfrontiert zu werden, dass die Verfahren langwierig und teuer sind und dass die ärmeren Länder im Falle ihres Sieges mit dem Recht auf Vergeltung materiell wenig anzufangen wissen. Die WTO-Streitschlichtung findet daher hauptsächlich zwischen Industriestaaten bzw. zwischen Industrie- und Schwellenländern statt.

Quellentext

...Sardinen und Welse

Entwicklungsländer werden oft mit fadenscheinigen Argumenten daran gehindert, ihre Erzeugnisse auf den Märkten der Industrieländer zu verkaufen. Ein Beispiel hierfür liefert ein Streit zwischen Peru und der Europäischen Union. Dem südamerikanischen Land wurde von der EU untersagt, Sardinen in der EU als Sardinen zu verkaufen: Die Etikettierung solle sich unterscheiden. Nur in europäischen Gewässern gefangene Sardinen seien die echten. Die aus Peru sollten "Pilchards" genannt werden, was Peru ablehnte, weil diese Bezeichnung kein Verbraucher kennen würde. Die Etikettierung sollte Fischer aus der EU schützen.

Gegen diese Handelsbeschränkung wehrte sich Peru und verklagte die EU. Unterstützt wurde Peru vom "Beratungszentrum für WTO Recht", das subventionierten Rechtsbeistand lieferte. Peru hat diesen Prozess gewonnen und darf seit 2003 seine Fischereierzeugnisse als "pazifische Sardinen" in der EU verkaufen.

Anders erging es Vietnam, das erfolgreich Welse (catfish) in die USA exportierte und ebenfalls aufgefordert wurde, die Fische anders zu bezeichnen. Die Widerstände gegen die vietnamesischen Importe waren zum Teil bizarr. Die Vereinigung amerikanischer Welsfischer warnte, die vietnamesischen Fische stammten aus "Dritte-Welt-Gewässern". Der Kongress-Abgeordnete Marion Barry riet vom Verzehr ab, da die Fische durch das Entlaubungsgift "Agent Orange", von den USA im Vietnamkrieg flächendeckend angewendet, belastet sein könnten.

Die New York Times spottete am 5. September 2002, dieses Mal sei Vietnam in den USA eimarschiert, und zwar mit Welsen. Die vietnamesische Regierung willigte schließlich ein, die Fische zunächst als "Mekong Catfish", später als "basa" und "trah" zu vermarkten.

Allein, damit war das Problem noch nicht gelöst. Trotz der gewünschten Etikettierung gingen die Importe in die USA nicht zurück. Daraufhin wurde Vietnam mit einem Anti-Dumping-Verfahren konfrontiert. Dort kann aber nur gegen gleichartige Waren ("like-products") vorgegangen werden, eine Hürde, die das US-Handelsministerium umging, indem es nur noch von "bestimmten gefrorenen Fischfilets" aus Vietnam sprach. Die Südostasiaten sicherten sich in diesem Verfahren die Unterstützung einer teuren amerikanischen Anwaltskanzlei, verloren aber dennoch. Das Verfahren, vollständig außerhalb der WTO, endete in einer Niederlage für Vietnam.

nach Christian Davis, 2006

Die WTO leistet dennoch einen wichtigen Beitrag, um Chancengleichheit in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen zu schaffen. Sie bietet den Mitgliedstaaten ein Forum zur Vereinbarung eines Regelwerkes, und die Hauptnutznießer der WTO sind eher die weniger entwickelten Staaten, die ohne den rechtlichen Rahmen der Organisation ganz den Interessen und dem Druck der mächtigeren Staaten ausgesetzt wären. Umso enttäuschter sind sie über das aktuelle Scheitern der Doha-Runde. Generell aber bietet die WTO Möglichkeiten, die Macht etwa der USA und der EU zu beschränken, und auch deshalb wenden sich diese lieber von der multilateralen Handelsordnung ab und Freihandelsabkommen zu.

Diskriminierende Freihandelsabkommen als neue Herausforderung

Aus Handelserleichterungen für alle …

Freihandelsabkommen haben in der handelspolitischen Diskussion immer für Kontroversen gesorgt. Die Nachkriegshandelsordnung basierte auf dem zentralen Prinzip der Nicht-Diskriminierung von Ländern. Deshalb ist das Herzstück des GATT-Vertrages, der auch nach der Gründung der WTO im Jahr 1995 weiterhin die rechtliche Basis der Handelsordnung darstellt, sein Artikel 1: Wenn zwei Länder eine Handelserleichterung vereinbaren, gilt dies automatisch für alle anderen WTO-Mitgliedsländer (Meistbegünstigungsklausel).

… werden Handelserleichterungen für wenige

In Artikel 24 werden Freihandelszonen und Zollunionen als einzige Ausnahmen zugelassen. Der Unterschied zwischen diesen beiden Stufen der regionalen Integration besteht darin, dass in einer Freihandelszone die teilnehmenden Länder eigene Außenzollregime behalten, während die Zollunion durch einen gemeinsamen Außenzoll gekennzeichnet ist. Freihandelszonen benötigen deshalb komplexe Ursprungsregeln und -zertifikate.

Vom entwicklungspolitischen Konzept zur Abgrenzung durch Präferenzabkommen

Art. 24 war ursprünglich weniger für große Mitglieder gedacht, wie es beispielsweise die USA oder die EU sind. Vielmehr galten ab den 1960er-Jahren regionale Abkommen, zumeist als regionale Integration bezeichnet, vorwiegend als ein wirtschaftspolitisches Instrument für Entwicklungs- und Schwellenländer, um ihnen die Annäherung an den Weltmarkt zu ermöglichen. In der ersten Welle regionaler Integration wurde das Konzept mit großen Erwartungen begrüßt und galt als wichtiger Baustein einer erfolgreichen Entwicklungsstrategie. Durch den vergrößerten Binnenmarkt hofften auch kleine Ökonomien, sogenannte Skaleneffekte in der Produktion zu erreichen. Damit ist gemeint, dass durch Massenproduktion die Kosten pro hergestellter Einheit sinken.

Mit Berufung auf Art. 24 sind inzwischen viele hundert Sonderabkommen geschlossen worden. Und auch große Akteure, wie die EU und die USA, bemühen sich verstärkt um solche Abkommen. Häufig werden diese als Freihandelsabkommen bezeichnet, aber diese Bezeichnung führt in die Irre: Liberalisiert wird nur der Handel zwischen den teilnehmenden Volkswirtschaften, während die übrigen Länder der Weltwirtschaft ausgeschlossen bleiben.

Es erscheint daher sinnvoller, die Abkommen als Präferenzabkommen zu bezeichnen: Die teilnehmenden Länder gewähren sich gegenseitig handelspolitische Präferenzen, die wechselseitig oder einseitig sein können. Die Präferenzen können Freihandel umfassen oder lediglich Abweichungen vom Meistbegünstigungszollsatz unterhalb von Freihandel beinhalten. Dies ist vor allem bei Abkommen zwischen Entwicklungsländern zu beobachten.

Zur Problematik von Präferenzabkommen

Mit diesem Trend sind zahlreiche Probleme verbunden. Der Welthandel wird immer komplizierter, weil alle Abkommen sich deutlich voneinander unterscheiden und die Unternehmen deshalb immer mehr Zeit auf die Kenntnis und Anwendung der einzelnen Regelwerke verwenden müssen. Zudem werden ausgeschlossene Ökonomien wirtschaftlich benachteiligt. Diese Nachteile lassen sich zumeist auch nicht durch eine wachstumsbedingte stärkere Nachfrage des Präferenzraumes nach Produkten aus den ausgeschlossenen Ländern kompensieren.

Für Europa ergibt sich aus dem Trend zu Präferenzabkommen ein besonderes Problem: Einerseits möchte die europäische Politik die Ursachen von Migration bekämpfen und die wirtschaftliche Entwicklung in afrikanischen und arabischen Ländern fördern, andererseits werden genau diese Staaten unter anderem durch Präferenzabkommen diskriminiert und in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung gebremst. Der Grund sind erneut die Anforderungen an den Warenursprung. Um diese zu erfüllen und Waren zollfrei handeln zu können, verzichten Unternehmen häufig auf den Bezug von Vorprodukten aus Ländern außerhalb der Präferenzzone. Damit scheiden afrikanische und arabische Lieferanten von Vorprodukten aus.

Quellentext

Freihandel und Entwicklung

[…] Freihandel zwischen der EU und den Staaten Afrikas südlich der Sahara: Die entsprechenden Gespräche laufen bereits seit 2002, insgesamt soll es am Ende fünf Partnerschaftsabkommen (Economic Partnership Agreements, EPA) mit je einer Staatengruppe geben. Bisher ist nur jenes mit dem südlichen Afrika in Kraft getreten – noch dazu unvollständig: Das ölreiche Angola macht nicht mit.

Ziel der Abkommen ist eine fast vollständige gegenseitige Marktöffnung. Das ist heftig umstritten. Nichtregierungsorganisationen und mehrere afrikanische Regierungen warnen davor, dass der unbeschränkte Handel mit Europa die lokale Wirtschaft in Afrika schwächen könnte. Die Befürworter der EPAs in Brüssel setzen dagegen auf die positiven Wirkungen des Handels: Wachstum, Innovation, Anreiz für Reformen, erleichterter Zugang zu technischem Wissen. […]

Der Streit über den richtigen Weg ist nicht ohne seine Vorgeschichte zu verstehen. Als Wiedergutmachung kolonialen Unrechts und um die Entwicklung der betroffenen Länder zu fördern, hatte die damalige Europäische Gemeinschaft den ehemaligen Kolonien Europas in Afrika, der Karibik und dem Pazifik (AKP-Staaten) Handelsprivilegien gewährt – einseitig. Das Lomé-Abkommen, geschlossen 1975 in der gleichnamigen Hauptstadt Togos, schrieb fest, dass die 71 Ex-Kolonien weitgehend zollfrei in die EG importieren durften, während sie ihre eigenen Märkte nicht für europäische Produkte öffnen mussten. Die Überlegung dahinter: Mit Hilfe des einseitigen Marktzugangs sollten die Staaten eine Art Handelsvorsprung erhalten – und gleichzeitig ihre Industrien geschützt entwickeln können, bis sie konkurrenzfähig sind.

Wer sich Afrika heute ansieht, wird feststellen, dass sich die in Lomé gesetzten Erwartungen nicht erfüllt haben. Noch immer exportieren die meisten Staaten unverarbeitete Rohstoffe; eigene Industriegüter stellen die wenigsten her. Die meisten Volkswirtschaften auf dem Kontinent sind kaum stärker als zum Zeitpunkt ihrer Unabhängigkeit.

Auch deshalb schickte sich die EU um die Jahrtausendwende an, ihre Handelsbeziehungen zu den AKP-Staaten zu reformieren. Der sogenannte Cotonou-Vertrag löste 2000 das Lomé-Abkommen ab, und die EPAs sollten den neuen Vertrag umsetzen. […]

Umstritten ist, ob die EPAs, wie sie seit etwa 14 Jahren verhandelt werden, tatsächlich der richtige Schluss aus dieser Erkenntnis sind. Kritiker sehen den Freihandel nicht als Lösung, sondern als Ursache vieler Probleme. […] Francisco Marí, Referent für Handelspolitik beim evangelischen Hilfswerk Brot für die Welt, […] nennt erstens den Freihandelsdruck, den Geberländer schon früher auf Afrika ausgeübt hätten. Der Ölpreisschock der Siebzigerjahre hatte auf dem Kontinent fast flächendeckend eine Schuldenkrise ausgelöst; 38 der knapp 50 Staaten südlich der Sahara suchten daraufhin Hilfe beim Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank. Die Organisationen vergeben Kredite nur unter Auflagen. Konkret verordneten sie den überschuldeten Ländern Programme zur Strukturanpassung: Diese mussten privatisieren, deregulieren, liberalisieren.

Schon seit den Neunzigerjahren also senken afrikanische Staaten gezwungenermaßen ihre Handelsschranken. Deshalb, so die Kritiker, dominierten heute europäische und asiatische Produkte Afrikas Märkte. "Aufkeimende lokale Industrien hatten gegen diese Konkurrenz keine Chance", sagt Marí. Experten beim IWF wenden dagegen ein: Das Problem liege darin, dass die Reformen nicht umgesetzt wurden. So sei es in den meisten Staaten nicht gelungen, Rechtssicherheit herzustellen.

Ein zweiter Grund für die Erfolglosigkeit des Lomé-Systems, glaubt Francisco Marí, seien die Agrarsubventionen der EU. Sie machen aktuell 27 Prozent des EU-Haushaltes aus. Europas Bauern können ihre Güter also günstiger verkaufen, weil sie unterstützt werden – und das tun sie auch außerhalb Europas. Auf den Märkten südlich der Sahara findet man massenweise italienisches Tomatenmark, deutsche Hühnerschenkel oder Nestlé-Milchpulver. Afrikanische Bauern können dagegen ihren erleichterten Marktzugang zur EU gar nicht ausschöpfen: Ihre Güter sind sowohl im eigenen Land als auch in Europa teurer als die künstlich verbilligten europäischen Produkte.

Marita Wiggerthale, Agrarexpertin bei der Entwicklungsorganisation Oxfam, bezeichnet die Abkommen als "entwicklungs-politisch verheerend". Das aus ihrer Sicht größte Problem: Afrikanische Staaten, die die Abkommen unterzeichnen, müssen innerhalb von 15 bis maximal 25 Jahren mindestens 80 Prozent ihrer Außenzölle abschaffen. […] Fallen sie weg, haben Regierungen deutlich weniger Mittel für öffentliche Aufgaben wie Bildung, Gesundheit und Infrastruktur.

[…] Auch Befürworter der Abkommen geben zu, dass die Sache mit dem Freihandel nicht einfach ist. "Handelsliberalisierung führt nicht automatisch zu Entwicklung", sagt Evita Schmieg, Leiterin der Europa-Forschungsgruppe bei der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin. "Vielmehr kann Marktöffnung kurzfristig zu Arbeitslosigkeit und Strukturverwerfungen führen. Zugleich hat es aber kein Land geschafft, durch Protektionismus langfristig zu Wohlstand zu kommen." Erfolgreich seien all jene Länder gewesen, die ihre Märkte "maßvoll" öffneten und diesen Schritt mit Reformen begleiteten. […] In der Praxis, sagt Schmieg, seien meist gar nicht Zölle das Problem für afrikanische Exporteure, sondern, europäische Gesundheits- und Sicherheitsstandards einzuhalten. […]

Dabei hat das Thema EPA, wenig beachtet, längst auch eine geopolitische Komponente. Um Afrika als Markt hat ein regelrechter Kampf zwischen westlichen Ländern und der Volksrepublik China begonnen. Die Position Europas ist dabei alles andere als unangefochten. […]

Isabel Pfaff / Nikolaus Piper, "Ursache oder Lösung", in: Süddeutsche Zeitung vom 24. November 2016

Eine Liberalisierung der jeweiligen Handelspolitik kann mit diesen Abkommen verbunden sein, aber sehr häufig ist eine weit reichende Senkung des Schutzniveaus für die einheimische Wirtschaft gar nicht beabsichtigt. Neue Abkommen, die häufig gepriesen werden als "Goldstandard" (TTIP) oder als "Abkommen des 21. Jahrhunderts" (TPP), vereinheitlichen Normen und Standards, verschärfen die Protektion geistigen Eigentums, schränken den Schutz von Daten ein und regeln die Sicherheit von ausländischen Investitionen. Die Unternehmen, die international Handel treiben, werden damit in vielen Bereichen unterstützt.

Es gibt jedoch auch Bereiche, die mitunter weit in die politischen und kulturellen Präferenzen von Gesellschaften eingreifen. Der politische Widerstand gegen die Abkommen zielt daher häufig auf ihre über die Liberalisierung des Handels hinausgehenden Bestimmungen. Kritiker der Abkommen weisen darauf hin, dass diese für die beteiligten Länder deutliche Beschränkungen in politischen Handelsspielräumen und eine Reduzierung ihrer politischen Autonomie bedeuten können. Es gäbe dann Konsultierungs- bis hin zu Einspruchsmöglichkeiten der Partner, wenn ein Land auf seinem und für sein Gebiet Regulierungen ändern will.

Auch für die WTO haben die Abkommen gravierende Nachteile. Artikel 1, der Pfeiler der Handelsordnung, wird heute von wichtigen Akteuren, allen voran die USA und die EU, geschwächt. Der WTO gelingt es weder, die seit dem Jahr 2001 laufende Doha-Verhandlungsrunde abzuschließen, noch kann sie das Erstarken der systemischen Konkurrenz in Form von Präferenzabkommen verhindern.

Quellentext

Vor- und Nachteile von Präferenzabkommen am Beispiel CETA

2016 wurde nach langen Verhandlungen und einiger Kritik das kanadisch-europäische Freihandelsabkommen CETA abgeschlossen. Welchen Nutzen hat CETA, welche Nachteile gibt es?

Die am Münchener Ifo-Institut forschenden Handelsökonomen Rahel Aichele und Gabriel Felbermayr prognostizierten 2014 durch CETA einen durchschnittlichen Zuwachs des Realeinkommens pro Kopf von gerade einmal 60 US-Dollar pro Jahr und dies auch nur langfristig, also zehn Jahre nach Inkrafttreten des Abkommens. Es kann nicht überraschen, dass ein so geringer materieller Nutzen für viele Bürgerinnen und Bürger die möglichen Nachteile des Abkommens nicht aufwiegt. Insbesondere die Einführung von privaten Schiedsgerichten außerhalb der staatlichen Gerichtsbarkeit wird von vielen kritisch betrachtet.

Die Zölle im Handel zwischen Europa und Kanada sind heute schon sehr gering. Kanada erhebt einen durchschnittlichen Zoll von 2,3 Prozent auf alle Importe; die EU verzollt Importe aus Kanada nur mit einem Prozent. Höher sind die Zölle auf Autoimporte in Kanada (6,1 Prozent) und Lastwagen (5,2 Prozent) sowie auf Edelgasimporte in die EU (3,1 Prozent). Der Entfall der Zölle führt aber nicht zu einer Senkung der Handelskosten in gleicher Höhe. Importeure müssen nämlich gemäß Freihandelsabkommen die Herkunft der Ware dokumentieren, um Missbrauch zu verhindern. Ein in der EU hergestelltes Hemd kann nur dann zollfrei nach Kanada importiert werden, wenn den dortigen Zollbehörden der Nachweis erbracht wird, dass das Hemd aus Europa (und nicht etwa aus Vietnam) stammt. Durch die Pflicht zur Dokumentation der Herkunft der Waren entstehen Kosten, die den Nutzen der Zollsenkungen reduzieren.

Denn es gibt komplexe Ursprungsregeln, mit denen die Unternehmen die Herkunft der Waren belegen müssen. Etwa acht Prozent des gesamten Vertragswerkes – auf 130 von 1.634 Seiten – nehmen die Regelungen zum Warenursprung ein. Handel wird damit nicht erleichtert, sondern durch komplizierte Verwaltungsvorschriften eher erschwert.

Eine Erklärung für das große Interesse der EU-Kommission an der Realisierung des Abkommens gibt es aber durchaus. CETA ist das erste Abkommen, in dem nicht die einzelnen Mitgliedstaaten Vertragsparteien in einem Investitionsschutzabkommen sind, sondern die gesamte EU. Mit CETA erfolgt also eine Vergemeinschaftung der von den Mitgliedstaaten geschaffenen politischen Risiken. Die Folgen einer Entscheidung etwa der spanischen Regierung hinsichtlich der Behandlung eines kanadischen Unternehmens hat zukünftig die gesamte EU zu tragen. Die EU-Kommission kommt mit CETA dem Ziel der Begründung einer Haftungsunion ein Stück näher bzw. vermindert damit die Risiken für die einzelnen Mitgliedsländer.

Gegenmaßnahmen der Schwellenländer

Für große und kleinere Entwicklungs- und Schwellenländer ist der gegenwärtige Trend zur Schaffung von Freihandelszonen eine enorme Herausforderung. Wie können diese Länder ihre Außenwirtschaftspolitik außerhalb der WTO gestalten? Haben sie die Option, durch eigene Integrationsprojekte den schleichenden Bedeutungsverlust der WTO zu kompensieren?

Ein koordinierter Vorschlag aller Schwellenländer für eine Alternative zum bestehenden Handelsregime ist derzeit nicht in Sicht. Aber einzelne Initiativen gibt es. Im November 2014 regte die chinesische Führung an, eine asiatisch-pazifische Freihandelszone zu schaffen. Diese "Free Trade Area of the Asia-Pacific" (FTAAP) ist allerdings keine neue Idee. Schon 1966 hatte ein japanischer Ökonom ein vergleichbares Projekt vorgeschlagen. Daneben bemüht sich Peking um ein exklusives, asiatisches Abkommen. An der "Regional Comprehensive Economic Partnership" (RCEP) sind asiatische Länder sowie Australien und Neuseeland, nicht jedoch die USA beteiligt.

Die großen Freihandelsabkommen der USA und der EU könnten also durchaus mit eigenen Großprojekten vor allem der Schwellenländer beantwortet werden. Neben Chinas Alternativen wären auch Initiativen der übrigen BRIC-Staaten (Brasilien, Russland, Indien) denkbar.

Aus einer politischen Perspektive ist der Trend zu Präferenzabkommen ein bedauerlicher und riskanter Rückschritt. Die politischen Lektionen der 1930er-Jahre werden vergessen. Diskriminierung ist in die Handelspolitik zurückgekehrt – und hat das Potenzial, zu wachsenden Konflikten in der neuen multipolaren Ordnung zu führen.
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