Demonstranten der proeuropäischen Bewegung "Pulse of Europe" haben einen gusseisernen Löwen am Rande einer Veranstaltung in München mit der Europaflagge versehen; Bild vom 4. Juni 2017

19.3.2019 | Von:
Nicolai von Ondarza
Felix Schenuit

Funktionsweisen des EP

Kompetenzen

Bislang wurden Kompetenzen des EP als Reaktion auf eben dieses Demokratiedefizit der EU bei jeder Vertragsänderung immer mehr ausgeweitet. Noch immer ist das Parlament aber nicht bei allen Entscheidungen der EU gleichermaßen beteiligt. Vielmehr gibt der EU-Vertrag für jeden Politikbereich vor, inwieweit das Parlament neben dem Rat und der Kommission mitentscheiden kann.

Das wichtigste Gesetzgebungsverfahren in der EU ist das sogenannte ordentliche Gesetzgebungsverfahren. Durch dieses Verfahren ist das Parlament seit dem Vertrag von Lissabon, der seit dem 1. Dezember 2009 in Kraft ist, an immer mehr Entscheidungen beteiligt. Beispielsweise wird die EU-Gesetzgebung zum Binnenmarkt nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren verabschiedet. Im Rahmen dieses auch Mitentscheidungsverfahren genannten Vorgehens entscheiden die drei wichtigsten EU-Institutionen – Kommission, Rat und Parlament – gemeinsam über die EU-Gesetzgebung. So werden dann entweder EU-Verordnungen beschlossen, die direkt rechtsverbindlich sind, oder EU-Richtlinien, die verbindlich von den Mitgliedstaaten innerhalb einer Frist umgesetzt werden müssen.

Gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren wird ein Rechtsakt durch die Kommission initiiert, indem diese einen Vorschlag vorlegt. Danach berät das Parlament darüber und verfasst eine Stellungnahme und gegebenenfalls Änderungsvorschläge (sogenannte 1. Lesung). Im Anschluss daran befassen sich im Rat der Europäischen Union (Ministerrat) die Vertreterinnen und Vertreter der nationalen Regierungen mit dem Vorschlag der Kommission und der Stellungnahme des EP.

Wenn der Rat mit den Änderungen des EP nicht einverstanden ist, geht das Dokument zurück an das Parlament (sogenannte 2. Lesung). Jetzt kann das EP den Änderungen des Rates entweder folgen und damit das Gesetzgebungsverfahren abschließen oder es durch komplette Ablehnung beenden. Darüber hinaus besteht auch die Möglichkeit, weitere Änderungsvorschläge an den Rat zu richten.

So kommt ein europäisches Gesetz zustandeSo kommt ein europäisches Gesetz zustande (© infochart.de/Peter Diehl)
An diesem Punkt des Verfahrens nimmt die Kommission erneut Stellung zu den vorgeschlagenen Änderungen des Parlaments. Wenn der Rat diese nun akzeptiert, ist das Gesetz beschlossen. Andernfalls wird ein Vermittlungsausschuss einberufen, der sich ähnlich wie deutsche Vermittlungsausschüsse, in denen Vertretungen aus Bundestag und Bundesrat verhandeln, aus Vertreterinnen und Vertretern von EP und Rat zusammensetzt. Dieser wird von der Kommission beratend unterstützt. Einigt sich dieser auf eine Lösung, wird der Gesetzentwurf in dritter Lesung im EP beschlossen.

Dieses Verfahren ist komplex und relativ zeitintensiv. In der politischen Praxis haben sich daher die sogenannten Triloge etabliert. Ein Trilog ist ein informelles Gremium bestehend aus Vertreterinnen und Vertretern der EU-Kommission, der jeweiligen rotierenden Präsidentschaft des Rates sowie dem Europäischen Parlament, also quasi ein Vermittlungsausschuss.

Anstatt aber bis zur dritten Lesung und dem Vermittlungsausschuss zu warten, bilden die EU-Institutionen mittlerweile direkt nach dem Vorschlag der Kommission und vor der ersten Lesung einen solchen Trilog, um einen Kompromiss zu finden. Dies spart viel Zeit und verbessert die Zusammenarbeit zwischen den Institutionen. Der gefundene Kompromiss kann dann direkt in erster Lesung von Parlament und Rat verabschiedet werden.

Das Trilog-Verfahren steht jedoch auch in der Kritik, weil der formelle Prozess umgangen wird und die Trilog-Verhandlungen hinter verschlossenen Türen stattfinden. Dennoch hat es sich etabliert – in der laufenden Legislaturperiode wurden fast 90 Prozent aller Mitentscheidungsverfahren durch die Triloge in erster Lesung abgeschlossen, in die dritte Lesung kam kein einziges. Wichtig für das EP ist: Ob in erster Lesung oder dritter, ohne Zustimmung des Parlaments kann beim ordentlichen Gesetzgebungsverfahren keine EU-Gesetzgebung verabschiedet werden.

Innerhalb der europäischen Verträge gibt es noch einige weitere mögliche Arten von Entscheidungsprozessen. Diese sehen jeweils eine andere Rolle des Europäischen Parlaments vor. Bei der Entscheidung über den regulären EU-Haushalt ist das EP ebenfalls voll beteiligt. Dies gilt seit dem Lissabonner Vertrag ohne Ausnahme. Wie in nationalen Parlamenten kann in der EU also kein Haushalt ohne Zustimmung der Parlamentarier verabschiedet werden. Über dieses Haushaltsrecht hat sich das EP in der Vergangenheit auch immer wieder zusätzliche Mitspracherechte erkämpft.

Mitwirkungsrechte des EPMitwirkungsrechte des EP (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 715 422)
Es gibt jedoch auch Ausnahmen, bei denen die Beteiligungsrechte des Parlaments eingeschränkt sind. Dies ist etwa das Zustimmungsverfahren, bei dem – wie der Name sagt – die Zustimmung des Parlaments erforderlich ist, das Parlament selbst aber keine Änderungen einbringen kann. Dies gilt beispielsweise für internationale Verträge der EU, etwa im Handelsbereich oder bei der Aufstellung des mehrjährigen Finanzrahmens. In Ausnahmefällen, zum Beispiel in Teilen der Innen- und Justizpolitik, gilt weiterhin das Anhörungsverfahren, bei dem das Parlament zwar zwingend vom Rat angehört werden muss, aber nicht mitentscheiden kann.

Die wichtigsten EU-Institutionen im ÜberblickDie wichtigsten EU-Institutionen im Überblick (© picture-alliance / dpa-infografik; Quelle: Europäisches Parlament)
In der Praxis nutzt das Parlament dann aber regelmäßig andere Hebel, um seine Interessen durchzusetzen. Beispielsweise hat die EU 2011 in insgesamt sechs EU-Rechtsakten die Haushaltskontrolle in der Eurozone verschärft. Das EP hatte jedoch nur in zweien davon Mitentscheidungsrechte, bei den anderen sollte es nur angehört werden. Über die Verknüpfung der sechs Rechtsakte haben die Europa-Abgeordneten aber erreicht, bei allen sechs voll beteiligt zu sein. Zuletzt gibt es aber, etwa in der Außen- und Sicherheitspolitik, auch immer noch EU-Entscheidungen, bei denen das Parlament weder beteiligt noch angehört werden muss und von den nationalen Regierungen im Rat alleine entschieden werden.

Wichtig bleibt ein zentraler Unterschied zu nationalen Parlamenten festzuhalten, der auf das Parlament in allen unterschiedlichen Gesetzgebungsprozessen zutrifft: Die EP-Abgeordneten haben – anders als ihre nationalen Kolleginnen und Kollegen – kein Initiativrecht für neue Gesetzesvorhaben. Dieses Initiativrecht liegt einzig bei der Europäischen Kommission.

Zusammensetzung

Die Zusammensetzung des EP ist seit jeher Gegenstand intensiver Debatten. Umstritten ist vor allem die Anzahl der Sitze, die jeder Mitgliedstaat zugeteilt bekommt, sowie das Prinzip, nach dem die Sitze auf die einzelnen Nationalstaaten verteilt werden. Im Parlament sind zwar die Bürgerinnen und Bürger der EU direkt vertreten (Art. 14 EUV). Auf Grund des besonderen Charakters der Europäischen Union als Bund von souveränen Nationalstaaten wird jedoch darauf geachtet, dass die Bevölkerungen aller Mitgliedstaaten ausreichend vertreten sind.

Das Europäische ParlamentDas Europäische Parlament (© Bergmoser + Höller Verlag AG, Zahlenbild 714 050)

Das Europa der 28Das Europa der 28 (© Eurostat; Stand: Januar 2018)
Daher beruht die Sitzverteilung auf dem sogenannten "Prinzip der degressiven Proportionalität", das in Art. 14, 2 des EU-Vertrags festgelegt wurde. Ziel dieses Prinzips ist auf der einen Seite eine möglichst gleichmäßige Repräsentation der Bürgerinnen und Bürger der EU. Auf der anderen Seite soll auch eine Mindestrepräsentation der kleineren Staaten sichergestellt werden. Um beide Ziele bestmöglich zu erreichen, sind jeweils eine Ober- und Untergrenze an Sitzen vertraglich festgelegt. So bekommt jeder Mitgliedstaat mindestens sechs Sitze, höchstens aber 96 Sitze zugesprochen. Die Aufteilung wird ausgehend von diesen Grenzen gemäß der jeweiligen Bevölkerungsgrößen festgelegt. In der Folge werden in einem Mitgliedstaat wie Malta (ca. 476.000 Einwohner) sechs EU-Abgeordnete gewählt, in Deutschland mit einer Bevölkerung von etwa 82,9 Millionen "nur" 96 Abgeordnete. Dementsprechend repräsentiert ein deutscher Abgeordneter mehr als 860.000 Bürgerinnen und Bürger im Parlament, ein maltesischer hingegen nur knapp 80.000. Bislang konnten sich die EU-Institutionen trotz intensiver Bemühungen nicht auf eine mathematische Formel zur Berechnung der Sitzverteilung einigen. Daher dominierten die Neuregelung im Rahmen des Beitritts Kroatiens umfangreiche politische Aushandlungsprozesse und Absprachen.

Sitzverteilung im EP bis 2019 und nach dem BrexitSitzverteilung im EP bis 2019 und nach dem Brexit (© bpb, Nicolai von Ondarza / Felix Schenuit)
Für die nächste Wahlperiode gilt eine – durch den geplanten Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union, notwendig gewordene – vorläufige Lösung. Die Anzahl der Abgeordneten wird von bisher 751 auf 705 reduziert und 27 der bisherigen britischen Mandate werden auf andere Mitgliedstaaten neu verteilt (siehe Tabelle). Die verteilten Sitze dienen vor allem dazu, Ungleichheiten in der bisherigen Repräsentation zu korrigieren, beispielsweise dass französische EP-Abgeordnete je mehr als 900.000 Bürgerinnen und Bürger repräsentieren, deutsche EP-Abgeordnete jedoch "nur" etwa 860.000, trotz der höheren Bevölkerungsgröße der Bundesrepublik. Zwar wird das grundlegende Problem der Sitzverteilung dadurch nicht gelöst, zumindest aber können sich verändernde Bevölkerungsgrößen in den EU-Mitgliedstaaten neu berücksichtigt werden.

Die übrigen 46 britischen Sitze entfallen nach dem Prinzip "kleinere EU, kleineres Parlament" vorläufig und können später für mögliche EU-Erweiterungen oder einen sogenannten EU-Wahlkreis freigehalten werden. Sollten die Brexit-Verhandlungen wider Erwarten verlängert oder der Brexit sogar rückgängig gemachten werden, würde die bisherige Sitzverteilung bis auf Weiteres bestehen bleiben.