Dossierbild Vereinte Nationen

21.7.2011

Internationale Friedenssicherung

Das Sicherheitssystem der Charta

Das Gewaltverbot der UN-Charta wurde rasch zur weltweit akzeptierten Fundamentalnorm des modernen Völkerrechts. Mit dem Sicherheitsrat gibt es ein zumindest potenziell starkes und handlungsfähiges Organ, dem Artikel 24 der Charta die Hauptverantwortung für den Weltfrieden überträgt. Allerdings sorgte der Ost-West-Konflikt jahrzehntelang dafür, dass der Sicherheitsrat durch den gewohnheitsmäßigen Gebrauch des Vetorechts vor allem durch die Sowjetunion und die USA gelähmt war. Unter diesen Bedingungen konnte auch das kollektive Sicherheitssystem, so wie es in der Charta angelegt ist, nicht realisiert werden. Vielmehr entwickelten sich die wichtigsten Instrumente und Mechanismen der Friedenssicherung in Anlehnung und erweiternder Interpretation der nachfolgend dargelegten Charta-Bestimmungen.

Friedliche Streitbeilegung

Die in Artikel 2, Ziffer 3 der Charta festgelegte Verpflichtung der Staaten, ihre Streitigkeiten friedlich beizulegen, wird in Kapitel VI weiter ausgestaltet und präzisiert. So müssen sich gemäß Artikel 33 die "Parteien einer Streitigkeit, deren Fortdauer geeignet ist, die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu gefährden", zunächst bemühen, ihre Unstimmigkeiten durch Verhandlung, Untersuchung, Vermittlung, Vergleich, Schiedsspruch oder Gerichtsentscheidung oder durch andere friedliche Mittel eigener Wahl beizulegen. Der Sicherheitsrat kann sich auf Ansuchen eines VN-Mitglieds oder kraft eigener Autorität jeder Streitangelegenheit annehmen, von seinem Untersuchungsrecht Gebrauch machen (Art. 34) sowie Empfehlungen zu ihrer Beilegung aussprechen (Art. 36). Ihm fehlt jedoch an dieser Stelle ein Weisungsrecht, selbst einen formalen Vermittlungsvorschlag kann der Sicherheitsrat nach Artikel 38 nur vorlegen, wenn er von allen Streitparteien hierzu aufgefordert wird.

Quellentext

Wesentliche Bestimmungen des Kapitels VI

Artikel 33

(1) Die Parteien einer Streitigkeit, deren Fortdauer geeignet ist, die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu gefährden, bemühen sich zunächst um eine Beilegung durch Verhandlung, Untersuchung, Vermittlung, Vergleich, Schiedsspruch, gerichtliche Entscheidung, Inanspruchnahme regionaler Einrichtungen oder Abmachungen oder durch andere friedliche Mittel eigener Wahl. (2) Der Sicherheitsrat fordert die Parteien auf, wenn er dies für notwendig hält, ihre Streitigkeit durch solche Mittel beizulegen.

Artikel 34
Der Sicherheitsrat kann jede Streitigkeit sowie jede Situation, die zu internationalen Reibungen führen oder eine Streitigkeit hervorrufen könnte, untersuchen, um festzustellen, ob die Fortdauer der Streitigkeit oder der Situation die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit gefährden könnte. [...]

Artikel 36
(1) Der Sicherheitsrat kann in jedem Stadium einer Streitigkeit im Sinne des Artikels 33 oder einer Situation gleicher Art geeignete Verfahren oder Methoden für deren Bereinigung empfehlen. (2) Der Sicherheitsrat soll alle Verfahren in Betracht ziehen, welche die Parteien zur Beilegung der Streitigkeit bereits angenommen haben. (3) Bei seinen Empfehlungen auf Grund dieses Artikels soll der Sicherheitsrat ferner berücksichtigen, dass Rechtsstreitigkeiten im allgemeinen von den Parteien dem Internationalen Gerichtshof im Einklang mit dessen Statut zu unterbreiten sind.

Artikel 37
(1) Gelingt es den Parteien einer Streitigkeit der in Artikel 33 bezeichneten Art nicht, diese mit den dort angegebenen Mitteln beizulegen, so legen sie die Streitigkeit dem Sicherheitsrat vor. (2) Könnte nach Auffassung des Sicherheitsrats die Fortdauer der Streitigkeit tatsächlich die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit gefährden, so beschließt er, ob er nach Artikel 36 tätig werden oder die ihm angemessen erscheinenden Empfehlungen für eine Beilegung abgeben will.

Artikel 38
Unbeschadet der Artikel 33 bis 37 kann der Sicherheitsrat, wenn alle Parteien einer Streitigkeit dies beantragen, Empfehlungen zu deren friedlicher Beilegung an die Streitparteien richten.

Im Spannungsfeld zwischen Staatensouveränität und kollektivem Handeln räumt Kapitel VI der ersteren den Vorrang ein: Die Wahl der Mittel und das Ausmaß der Ernsthaftigkeit ihrer Anwendung liegt bei den Staaten bzw. ihren Regierungen. Dieser souveränitätsschonende Ansatz ist einer Gemeinschaft gleichberechtigter Staaten zwar einerseits sicher angemessen; andererseits liegt die Hauptschwäche der friedlichen Streitbeilegung in der oft mangelnden Bereitschaft der Staaten, sich gewaltvorbeugender Strategien zu bedienen. Stärkere Eingriffsmöglichkeiten des Sicherheitsrates unterhalb der Schwelle des Zwangs, etwa durch Anordnung eines Schiedsverfahrens, könnten nach Meinung vieler Fachleute das insgesamt eher schwache Kapitel VI aufwerten und eine effektivere Prävention ermöglichen.

Maßnahmen bei Friedensstörungen

Kommt es trotz der Bemühungen um friedliche Streitbeilegung zu einer fortdauernden Friedensstörung, kann der Sicherheitsrat nach Kapitel VII Zwangsmaßnahmen bis hin zur Anwendung militärischer Gewalt gegen den staatlichen Aggressor oder gegen die für die Friedensstörung verantwortlichen Staaten verhängen. Für ein Tätigwerden nach Kapitel VII schreibt dessen einleitender Artikel 39 vor, dass der Sicherheitsrat zunächst feststellen muss, ob eine Bedrohung bzw. ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt. Kommt er zu der Einschätzung, dass einer dieser drei Tatbestände gegeben ist - fast immer ist dies bislang die Feststellung einer "Friedensbedrohung" gewesen -, kann er (unverbindliche) Empfehlungen zu ihrer Beseitigung aussprechen oder fordern, dass vorläufige Maßnahmen wie Appelle zur Beendigung von Kampfhandlungen befolgt werden.

Quellentext

Wichtige Bestimmungen des Kapitels VII

Artikel 39

Der Sicherheitsrat stellt fest, ob eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung vorliegt; er gibt Empfehlungen ab oder beschließt, welche Maßnahmen auf Grund der Artikel 41 und 42 zu treffen sind, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren oder wiederherzustellen. [...]

Artikel 41
Der Sicherheitsrat kann beschließen, welche Maßnahmen - unter Ausschluss von Waffengewalt - zu ergreifen sind, um seinen Beschlüssen Wirksamkeit zu verleihen; er kann die Mitglieder der Vereinten Nationen auffordern, diese Maßnahmen durchzuführen. Sie können die vollständige oder teilweise Unterbrechung der Wirtschaftsbeziehungen, des Eisenbahn-, See- und Luftverkehrs, der Post-, Telegraphen- und Funkverbindungen sowie sonstiger Verkehrsmöglichkeiten und den Abbruch der diplomatischen Beziehungen einschließen.

Artikel 42
Ist der Sicherheitsrat der Auffassung, dass die in Artikel 41 vorgesehenen Maßnahmen unzulänglich sein würden oder sich als unzulänglich erwiesen haben, so kann er mit Luft-, See- oder Landstreitkräften die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen durchführen. Sie können Demonstrationen, Blockaden und sonstige Einsätze der Luft-, See- oder Landstreitkräfte von Mitgliedern der Vereinten Nationen einschließen. [...]

Artikel 48
(1) Die Maßnahmen, die für die Durchführung der Beschlüsse des Sicherheitsrats zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlich sind, werden je nach dem Ermessen des Sicherheitsrats von allen oder von einigen Mitgliedern der Vereinten Nationen getroffen. (2) Diese Beschlüsse werden von den Mitgliedern der Vereinten Nationen unmittelbar sowie durch Maßnahmen in den geeigneten internationalen Einrichtungen durchgeführt, deren Mitglieder sie sind. [...]

Artikel 51
Diese Charta beeinträchtigt im Falle eines bewaffneten Angriffs gegen ein Mitglied der Vereinten Nationen keineswegs das naturgegebene Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung, bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat. Maßnahmen, die ein Mitglied in Ausübung dieses Selbstverteidigungsrechts trifft, sind dem Sicherheitsrat sofort anzuzeigen; sie berühren in keiner Weise dessen auf dieser Charta beruhende Befugnis und Pflicht, jederzeit die Maßnahmen zu treffen, die er zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit für erforderlich hält.

Dauert die Friedensbedrohung fort, kann der Sicherheitsrat aber auch gegen den Willen der betroffenen Konfliktpartei(en) und ohne Zustimmung der anderen VN-Mitglieder Zwangsmaßnahmen verhängen. Damit gehören diese in jenen eng umgrenzten Bereich, innerhalb dessen die VN gegenüber ihren Mitgliedstaaten supranationale Befugnisse entfalten können. Dabei stellen diese Zwangsmaßnahmen keine Strafen dar, sondern kollektive Druckmittel, die einen Staat bewegen sollen, sein friedensstörendes Verhalten zu ändern, und die nach Ende der Friedensstörung wieder aufgehoben werden müssen. Bei der Begründung kollektiver Maßnahmen kommt dem Sicherheitsrat eine beachtliche Definitionsmacht zu. Galten bis 1990 Eingriffe in innerstaatliche Konflikte als praktisch ausgeschlossen, wurden diese spätestens seit der Somalia-Intervention der VN 1992/1993 fast zur Regel. Fast alle seither beschlossenen und mandatierten Friedenseinsätze betreffen innerstaatliche Vorgänge von Afghanistan bis zur Zentralafrikanischen Republik.

Bei der Anwendung von Zwang ist zwischen gewaltfreien Sanktionen (Art. 41) und militärischen Maßnahmen (Art. 42) zu unterscheiden. Artikel 41 zählt mögliche Sanktionsmaßnahmen auf. Sie reichen von der Unterbrechung von Wirtschaftsbeziehungen oder Kommunikations- und Verkehrsverbindungen bis zum Abbruch diplomatischer Beziehungen und können durch alle anderen gewaltfreien Maßnahmen ergänzt werden, die der Sicherheitsrat für geeignet und erforderlich hält, wie zum Beispiel die Einrichtung der Straftribunale für Ex-Jugoslawien und Ruanda. Hinzu kommen "maßgeschneiderte" Sanktionen wie der Einzug von Vermögen oder Reiseverbote gegen Einzelpersonen und Angehörige von Gruppen, die etwa des Terrorismus oder schwerer internationaler Verbrechen beschuldigt werden, so genannte smart sanctions. Wichtig ist, dass durch den Sicherheitsrat verhängte Sanktionen für alle, auch für am Konflikt nicht beteiligte Staaten verbindlich sind. Diese dürfen etwa im Falle von Handelsembargos keine Güter mehr in den Staat liefern, gegen den sich die Maßnahme richtet - was zu mitunter erheblichen wirtschaftlichen Nachteilen führen kann. Wie die Zahl von 23 bislang verhängten (davon elf noch laufenden) Sanktionsmaßnahmen zeigt, wird in einer grundsätzlich konsensorientierten Organisation wie den Vereinten Nationen eher selten zu diesem Instrument gegriffen. Historisch begann die Verhängung von Sanktionen in den 1960er und 1970er Jahren durch Handelsbeschränkungen und Boykotte gegen die rassistischen Regime im damaligen Süd-Rhodesien (heute Simbabwe) und im Südafrika der Apartheid. Die umfassenden Handelsembargos gegen den Irak in den 1990er Jahren hatten den Nachteil, dass sich vor allem die Lebensbedingungen der Zivilbevölkerung gravierend verschlechterten. Seither wird - neben Waffenembargos oder dem Verbot von Technologieverkäufen - vor allem versucht, die für friedensbedrohende Politiken verantwortlichen Eliten zu treffen, beispielsweise durch Reiseverbote oder das Einfrieren von Konten. Solche Maßnahmen sind gegenwärtig etwa gegenüber den Machthabern im Sudan und in Nordkorea in Kraft.

Wenn dem Konflikt militärisch begegnet werden soll, kann der Sicherheitsrat entscheiden, ob er selbst einen entsprechenden Einsatz durchführt, gemäß Artikel 48 Mitgliedstaaten hierzu ersucht bzw. autorisiert oder aber regionale Bündnisse gemäß Kapitel VIII (also etwa die OSZE oder die Afrikanische Union) in Anspruch nehmen will. In der Praxis hat der Sicherheitsrat keine einzige militärische Aktion selbst durchgeführt, weil sich die Staaten bislang geweigert haben, über die dafür erforderlichen Sonderabkommen zur Truppenbereitstellung (Art. 43) auch nur zu verhandeln, geschweige denn auf einer verlässlichen Basis Truppen zu stellen. Folglich konnte auch der zur Führung solcher Operationen vorgesehene Generalstabsausschuss (Art. 47) nie aktiv werden.

Ohne Truppen fehlt den VN bislang ein Herzstück eines funktionierenden und vor allem rasch handlungsfähigen kollektiven Sicherheitssystems. Dies bedeutet freilich nicht, dass militärische Maßnahmen nicht möglich wären - die große Zahl der Friedensmissionen wie auch das Tätigwerden im Golfkrieg 1990/91 belegen dies. Aber die Vereinten Nationen sind bei den Verfahren, nach denen sich die Praxis ihrer Friedenssicherung entwickelte, auf die Unterstützung durch ihre Mitgliedstaaten angewiesen - die diese in jedem Einzelfall wieder von ihren Interessen und Güterabwägungen abhängig machen. In der Folge richtet sich die Entscheidung für oder gegen eine Maßnahme oft nicht nach den Erfordernissen des zu bearbeitenden Konflikts, sondern danach, wie groß das Interesse insbesondere der großen Mächte an seiner Lösung ist. Dies kann die Art und Qualität von Einsatzentscheidungen beeinträchtigen und birgt die Gefahr von Effektivitätsverlusten. Aber auch die Beschlüsse des Sicherheitsrates, als zentrale Instanz dieses Systems, können dadurch an Legitimität verlieren.

Der Sicherheitsrat und der Weltfrieden

Die Charta stellt den Sicherheitsrat ins Zentrum des von den Vereinten Nationen gebildeten kollektiven Sicherheitssystems. Sie stattet ihn mit der weltweit einzigartigen Befugnis aus, zum Zwecke der Wahrung von Frieden und internationaler Sicherheit Beschlüsse zu fassen, welche alle anderen Staaten befolgen und umsetzen müssen (Art. 25). Dies macht ihn zum mit Abstand mächtigsten Hauptorgan der Weltorganisation.

Der aus fünf ständigen (China, Frankreich, Russland, USA und Vereinigtes Königreich) sowie zehn nichtständigen, für zwei Jahre gewählten Mitgliedern bestehende Sicherheitsrat kann sich mit jeder Angelegenheit befassen, die er entweder selbst für potenziell friedensbedrohlich hält oder auf die ihn der VN-Generalsekretär oder ein Mitgliedstaat aufmerksam macht.

Quellentext

Im Hamsterrad zum Weltfrieden

[...] Da sitzen sie, die Vertreter von 15 Staaten, und alles ist so spartanisch wie eh und je. Jeder hat eine Schreibunterlage, ein Zettelkästchen und zwei Bleistifte vor sich, dazu das Mikro und den Kopfhörer. [...]

An einem Platz liegt zusätzlich ein hölzernes Hämmerchen. Wer da sitzen darf, ist einen Monat lang der Vorsitzende im Club, und wenn er einen Beschluss zu verkünden hat, dann haut er zur Bekräftigung mit dem Hämmerchen auf einen flachen Teller aus Holz. Manche hauen zu fest, man erkennt daran den Anfänger. [...]
Im Sicherheitsrat zu sein, das ist ein bisschen wie zwischen rivalisierenden Straßengangs. Auf der einen Seite sind die Big Boys mit den dicken Knüppeln. Die sind in der Straße seit langem zu Hause, sie betrachten sie als ihr ureigenes Territorium, das es zu verteidigen gilt, und zwar mit allen Mitteln. Auf der anderen Seite sind die Zugereisten, die nicht lange bleiben werden und gerade deshalb darauf drängen, sich mit Mutproben hervorzutun. Sie sind zahlenmäßig stärker, aber sie haben keine Knüppel, kennen das Revier nicht, und eine Einheit müssen sie erst noch werden.
Im Sicherheitsrat heißen die Big Boys P 5 (P für permanent), es sind die fünf ständigen Mitglieder, die von Anfang an dabei sind. Ihr Knüppel ist das Vetorecht. Die P 5 halten sich für die Eigentümer des Sicherheitsrats, was sie die zehn nichtständigen Mitglieder auch spüren lassen. Das sind die E 10 (E für elected, gewählt), von den P 5 geringschätzig "Touristen" genannt. Manchmal freilich sind sich die P 5 selber nicht einig, das ist dann die große Chance der anderen. [...]
Oft kommen Konflikte im Sicherheitsrat gar nicht richtig zur Sprache, weil einer der P 5 schützend seine Hand über den Delinquenten hält. Die USA tun das für Israel, die Chinesen für Simbabwe, Birma, Pakistan. Geraten im Bürgerkrieg Sri Lankas Hunderttausende Zivilisten zwischen die Fronten, sagen die Chinesen, nein, das behandeln wir nicht, das ist eine Einmischung in innere Angelegenheiten. In einem solchen Fall kommt es zum "informal interactive dialogue", was bedeutet, dass die Sache trotzdem besprochen wird, aber so, dass die Chinesen ihr Gesicht wahren und hinterher sagen können, offiziell sei sie nicht besprochen worden. [...] Die angebliche "innere Angelegenheit" ist das beliebteste Totschlagsargument im Rat. [...] Aber selbst wenn Einigkeit herrscht im Rat und die Entsendung einer Blauhelmtruppe beschlossen wird, ist das beileibe kein Mittel zur schnellen Eindämmung von Konflikten.
Erst müssen die Truppen gefunden und rekrutiert werden [...]. Hinzu kommt, dass die Mandatstexte für solche Missionen immer länger und umfangreicher werden, weil da die nichtständigen Mitglieder eine Möglichkeit sehen, Spuren zu hinterlassen. [...] Den Regierungen daheim mag es ein willkommener Leistungsnachweis sein, die ohnehin kaum verdauliche UN-Prosa aber wird durch die vielen Zusätze nur noch schwerer. Und dem Blauhelm- Kommandeur vor Ort machen sie die Entscheidungen nicht leichter. [...]
Aber am Ende wird es sowieso nicht darum gehen, mit einem Thema zu glänzen, als vielmehr bereit zu sein für sehr viel Arbeit. Der Rat ist weniger die große Bühne als vielmehr das ewige Hamsterrad. Die Vielzahl von Konflikten und gescheiterten Staaten lässt es kaum noch zur Ruhe kommen. Es gab Zeiten, da tagte der Sicherheitsrat alle paar Wochen, heute sind fast jeden Tag Sitzungen, Sonntage und hohe Feiertage nicht ausgeschlossen. [...] Der Sicherheitsrat hat 25 Unterausschüsse, die von allen 15 Mitgliedern zu beschicken sind. Wer sie jeweils leiten darf, entscheiden die P 5 in eigener Machtvollkommenheit. [...] Was bevorsteht, sind endlose Sitzungen, schwierigste Konsultationen, und wer dann irgendwann noch unterscheiden kann zwischen der realen und der virtuellen Welt, der fragt sich vielleicht, wie es sein kann, dass erwachsene Menschen stundenlang um ein Wort oder einen Halbsatz feilschen. Die Neuen werden die ungeschriebenen Regeln des Rates lernen müssen, die prozeduralen Tricks, und wenn sie fit genug sind, um mitzurennen im Hamsterrad, ist die zweijährige Amtszeit schon fast wieder vorbei. Der Weltfrieden wird dann nicht ausgebrochen sein, im Gegenteil: Die Welt wird wohl um den einen oder anderen schmutzigen Konflikt reicher sein, und der Sicherheitsrat wird nichts daran geändert haben. Oder nur wenig. [...]

Stefan Klein, "Dabeisein ist alles", in: Süddeutsche Zeitung vom 29. Dezember 2010

Dabei ist der Sicherheitsrat kein Weltgericht, sondern ein politisches Gremium, dessen Bewertungen und Entscheidungen maßgeblich von den politischen Opportunitätserwägungen vor allem der fünf ständigen Mitglieder abhängen. Da jeder dieser "Großen Fünf" eine Entscheidung des Rates durch sein Veto verhindern kann, sind sie auf Konsultationen und die Suche nach tragfähigen Kompromissen angewiesen - was theoretisch ein durchaus geeignetes Verfahren ist, willkürliche Machtausübung zu reduzieren. In der politischen Praxis indes kam es im Sicherheitsrat immer wieder zu teils dauerhaften Blockaden, um eigene Interessen zu verfolgen oder um befreundete Staaten zu schützen: Damit konnte dieses wichtige Gremium seiner vorrangigen Verantwortung für den Frieden nicht oder nur sehr eingeschränkt gerecht werden. In solchen Situationen ist es bis in die jüngere Zeit immer wieder auch zu Aktionen ohne Beteiligung des Sicherheitsrates gekommen - etwa 1999 beim NATO-Luftkrieg um das Kosovo oder beim Angriff der USA auf den Irak 2003. Mit beiden Kriegen wurde - wenn sich auch Anlässe und Rahmenbedingungen unterschieden - das kollektive Sicherheitssystem der VN missachtet und schwer beschädigt.

Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts verbesserte sich die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedern des Sicherheitsrates und ermöglichte substanzielle Veränderungen gerade auch auf dem Gebiet der Friedenssicherung. Gleichzeitig brachten auf allen Kontinenten neu oder wieder auftretende Konflikte neue Anforderungen hervor: Erblickt das Friedenssicherungssystem der Charta die Hauptgefahr für den Weltfrieden vor allem im klassischen zwischenstaatlichen Krieg, so verlagert sich das weltweite Konflikt- und Kriegsgeschehen neuerdings zunehmend in den innerstaatlichen Bereich. In diesen hineinzuwirken, erschwert jedoch die Interventionsschranke des Artikel 2, Ziffer 7 der Charta, die der Organisation untersagt, sich in die inneren Angelegenheiten ihrer Mitglieder einzumischen. Durch extensive Nutzung des Interpretationsspielraums, den der Begriff der Friedensbedrohung in Artikel 39 eröffnet, dehnte der Sicherheitsrat seinen Zuständigkeitsbereich schrittweise auch auf innerstaatliche Konflikte, Menschenrechtsverletzungen oder humanitäre Katastrophen aus. Seit der Intervention in Somalia 1992/93 begründen innerstaatliche Auseinandersetzungen immer wieder ein Eingreifen des Sicherheitsrates - die große Mehrheit aller seither begonnenen VN-Friedensmissionen befasst sich mit Vorgängen innerhalb der Grenzen meist nicht mehr oder nur eingeschränkt funktionsfähiger Staaten (failed states).

Mit der Einsetzung der Straftribunale für das ehemalige Jugoslawien (1993) und Ruanda (1994) und dem Erlass der dafür erforderlichen Statuten hat der Sicherheitsrat zudem dafür gesorgt, dass schwerste internationale Straftaten wie Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Kriegsverbrechen in ihren Tatbeständen erfasst und verfolgt werden können. So wurde die Gründung des Internationalen Strafgerichtshofes maßgeblich vorangebracht.

Seit den Terroranschlägen auf die USA vom 11. September 2001 hat der Sicherheitsrat zudem unter Berufung auf Kapitel VII die Staatenwelt verpflichtet, zahlreiche auch gesetzliche Maßnahmen - etwa zur Unterdrückung der Terrorismus-Finanzierung - zu unternehmen und sich so zu einer Art von globalem Gesetzgeber aufgeschwungen. Angesichts seiner fehlenden demokratischen Legitimation ist dies alles andere als unproblematisch. Andererseits konnte er so bestehende völkerrechtliche Verträge, deren Ratifikation durch die Mitgliedstaaten ins Stocken geraten war, auf dem Resolutionswege direkt in Kraft setzen. Damit hat sich der Sicherheitsrat bei der Wahrnehmung seiner Verantwortung für den Frieden deutlich breitere und den neuen Erfordernissen wahrscheinlich auch angemessenere Handlungsspielräume geschaffen.

Quellentext

Straftaten müssen verfolgt werden - unabhängig vom Amt

IP: Frau Del Ponte, mit dem sudanesischen Staatspräsidenten Omar al Bashir ist jetzt erstmals ein amtierender Politiker beim Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag angeklagt worden. Ist es klug, Politiker anzuklagen, die noch im Amt sind?

Carla Del Ponte: Wir sollten nicht fragen, ob es um einen amtierenden oder einen ehemaligen Politiker geht. Wir sollten uns nur die Fakten anschauen. Wenn Straftaten begangen wurden und Beweise vorliegen, dann haben wir Grund für eine Anklage. [...]
IP: Sollte man die Strafverfolgung also ganz von der Politik trennen?
Del Ponte: Ja. Es geht hier um eine rein juristische Frage: Haben wir konkrete Indizien, dass jemand einer schweren Straftat schuldig ist? Konkrete Indizien kommen von der internationalen Gemeinschaft, von der Presse, von den NGOs. Sind konkrete Indizien oder Beweise vorhanden, muss man ein Strafverfahren eröffnen.
IP: Die Kriegsverbrechertribunale hatten immer wieder mit ähnlichen Problemen zu kämpfen: Die Staaten, aus denen die Täter stammten, kooperierten nicht; auch die Unterstützung durch die westlichen Staaten ließ bisweilen zu wünschen übrig. Was muss geschehen, damit sich das ändert?
Del Ponte: Staaten kooperieren nicht, weil es im internationalen Recht so vorgeschrieben ist, sondern nur dann, wenn sie politischem Druck ausgesetzt sind. Also sollte die internationale Gemeinschaft Druck auf diese Länder ausüben, damit sie voll kooperieren.
IP: Sehen Sie die Möglichkeit, dass auch westliche und einflussreiche Staaten zum Gegenstand von Kriegsverbrechertribunalen werden?
Del Ponte: Es gibt neben den Ad-hoc- Tribunalen auch noch das permanente Tribunal, den Internationalen Strafgerichtshof (ICC) in Den Haag. Dieser Gerichtshof ist zuständig für alle Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschheit und Völkermord. Zwar erstreckt sich seine Zuständigkeit nur auf diejenigen Staaten, die das Rom-Statut unterzeichnet haben, die Gründungsurkunde des ICC. Doch das allein ist schon ein großer Schritt.
IP: Für Staaten wie die USA, die das Rom- Statut nicht unterzeichnet haben, ist es jetzt ganz einfach, sich der Verfolgung zu entziehen ...
Del Ponte: [...] Ich glaube, dass die großen Staaten, die noch nicht dabei sind, ebenfalls mitmachen werden, wenn sie sehen, dass das Tribunal unabhängig und korrekt arbeitet. [...]
IP: Ist denn ein Gerichtshof, der keine westlichen Politiker anklagt, überhaupt ernst zu nehmen?
Del Ponte: Ja. Denn wir sprechen hier von Straftaten, nicht von Politik. In Den Haag wurden wir immer wieder gefragt, warum wir ein Verfahren gegen den einen eröffneten und gegen den anderen nicht. Wir prüften dann, ob wir genügend Material hatten, um ein Ermittlungsverfahren einzuleiten. Und manchmal lautete die Antwort schlicht und ergreifend: Nein, denn wir haben schon zehn Verfahren eröffnet und nicht die Mittel für weitere Prozesse. Was den permanenten Gerichtshof angeht, so gibt es für ihn ein zusätzliches einschränkendes Element: das Subsidiaritätsprinzip. Das bedeutet, dass wir zunächst fragen müssen, ob der Staat,in dem das Verbrechen geschah, schon selbst etwas unternommen hat. Den Haag kann nur dann tätig werden, wenn die nationalen Gerichte sich nicht kümmern.
IP: Das ist bei Kriegsverbrechertribunalen anders.
Del Ponte: Richtig, dort gibt es das Subsidiaritätsprinzip nicht. Das Tribunal in Den Haag hatte den Erstzugriff bei den Kriegsverbrechen im ehemaligen Jugoslawien, und das Tribunal in Arusha hatte den Zugriff bei den Völkermordverbrechen in Ruanda. [...]
IP: Wie kann die internationale Strafgerichtsbarkeit mit privaten Sicherheitskräften oder Unternehmen umgehen, die in Kriegen und Bürgerkriegen gegen Gesetze verstoßen?
Del Ponte: Wir hatten in den Balkan- Kriegen Paramilitärs, die sich an den Kämpfen und Verbrechen beteiligt haben. Die haben wir natürlich genauso behandelt wie die "offiziellen" Soldaten. [...] Auch ein Zivilist kann solche Straftaten begehen und dafür zur Verantwortung gezogen werden. [...]
IP: Die Arbeit der Tribunale wird durch die Unterschiede zwischen dem angelsächsischen und dem europäischen Recht erschwert. Wie kann das in Zukunft vermieden werden?
Del Ponte: Die Strafprozessordnung ist derzeit ein Mix aus beiden Ordnungen. Wir wollten das Beste aus beiden Systemen, aber das war im Grunde unmöglich. [...] Jetzt richtet man sich danach, wie die Mehrheit der Richter ausgebildet ist. [...] Wir haben zwar noch keine internationale Prozessordnung, aber ich denke, sie wird am Internationalen Strafgerichtshof entwickelt werden - vielleicht in der nächsten Runde internationaler Tribunale. [...]

"Wir müssen Justiz und Politik trennen". Interview von Bettina Marx mit Carla Del Ponte, Chefanklägerin des Internationalen Strafgerichtshofs für die Kriegsverbrechen im ehemaligen Jugoslawien (1999 -2007) und für den Völkermord in Ruanda (1999 - 2003) in Den Haag, in: Internationale Politik, März/April 2011, S. 84ff.

Bei aller bewiesenen Anpassung spiegelt die Zusammensetzung des Sicherheitsrates mit Blick auf die ständigen Mitglieder die Machtverhältnisse zum Ende des Zweiten Weltkrieges und bei den nichtständigen Mitgliedern die Zusammensetzung der Organisation Mitte der 1960er Jahre wider. Auch in seinen Arbeitsweisen folgt der Rat auf der Grundlage seiner aus den 1940er Jahren datierenden und weiterhin vorläufigen Geschäftsordnung häufig noch immer wenig transparenten Entscheidungsverfahren. Selbst wenn das Veto nicht mehr oft eingelegt wird (mehr als 1300 Resolutionen sind seit 1990 verabschiedet worden gegenüber knapp über 600 in den 45 Jahren davor), gehört die Drohung, eine Entscheidung zu blockieren, weiterhin zu den wichtigen Machtmitteln der "Großen Fünf", um Verhandlungen in ihrem Sinne zu beeinflussen. Damit passt der Sicherheitsrat in seiner derzeitigen Konstellation immer weniger zur Situation der Welt im 21. Jahrhundert, was die Debatte um seine grundlegende Reform seit mehr als 15 Jahren auf der internationalen Agenda hält.



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