30 Jahre Mauerfall Mehr erfahren
Dossierbild Vereinte Nationen

21.7.2011 | Von:
Wolfgang S. Heinz

Universeller Menschenrechtsschutz

Zuständigkeiten wichtiger Akteure

Rolle der Zivilgesellschaft

Im Vergleich zu anderen VN-Politikfeldern spielen die NGOs im Menschenrechtsbereich eine außerordentlich starke Rolle. Sie können ihre Stellungnahmen über die VN an alle Teilnehmer der Sitzungen verteilen und bereichern wie die NMRIs die Diskussion mit ihren Beiträgen. Aber es sind die Regierungsdelegationen, die die Entscheidungen treffen.

Einbindung der Generalversammlung

Als Nebenorgan der Generalversammlung leitet der MRR seine Resolutionen an dieses übergeordnete Gremium weiter. Es arbeitet in sechs Hauptausschüssen, von denen sich der dritte mit sozialen, humanitären und kulturellen Fragen und der sechste mit Rechtsfragen (wichtig bei neuen internationalen Vertragsentwürfen) befasst. Daher werden auch hier Menschenrechtsfragen diskutiert und manchmal sogar Resolutionen zu Ländern wie dem Iran verabschiedet, die im MRR aufgrund seiner Zusammensetzung nicht möglich gewesen wären. Denn in allen Hauptausschüssen sind alle VN-Mitgliedstaaten vertreten, im MRR nur 47. Durch ihre Resolutionen zeigt die GV als Hauptorgan der VN, dass sie dem Thema Menschenrechte immer wieder Aufmerksamkeit schenkt; auch einige Sonderberichterstatter berichten an die GV, zusätzlich zu ihren Berichten an den Rat.

Befugnisse des Sicherheitsrates

Schwerwiegende und weit verbreitete Menschenrechtsverletzungen finden häufig in Kriegen oder in Situationen erheblicher organisierter Gewaltanwendung statt. Manche Ländersituationen werden sowohl vom Sicherheitsrat als auch vom Menschenrechtsrat behandelt, gegenwärtig etwa in Israel/Palästina und im Sudan. In den letzten Jahren hat der Sicherheitsrat verstärkt in seinen Resolutionen auf den Schutz der Menschenrechte Bezug genommen, gleichwohl arbeiten Sicherheitsrat ("hohe Politik") und Menschenrechtsrat weitgehend getrennt voneinander; es gibt keinen regelmäßigen Informationsaustausch oder gemeinsame Beratungen. Dies ist unbefriedigend, weil der Sicherheitsrat die einzige Instanz ist, die unter Bezugnahme auf Kapitel VII der VN-Charta auch Sanktionen verhängen kann. Erinnert sei nur an den Fall Libyens Anfang 2011.

Besonders bei schweren Menschenrechtsverletzungen wird von vielen Seiten ein stärkeres Engagement des Sicherheitsrates eingefordert. So hat der frühere Bundesinnenminister Gerhart R. Baum - zeitweilig VN-Sonderberichterstatter zu Sudan (2001- 2003) - darauf hingewiesen: "Er [der Sicherheitsrat] hat im Laufe der Jahre bei allem Zögern und bei allen politischen und wirtschaftlichen Egoismen ein System von Interventionen und breite Palette von Sanktionen entwickelt, mit denen er sowohl auf humanitäre wie auf kriegerische Konflikte mit robustem Mandat reagiert - wenn auch oft schwach und zu spät [...]." Mit Verweis auf das Konzept der responsibility to protect (ein in den letzten Jahren diskutiertes Konzept, nach dem die internationale Gemeinschaft bei Angriffen auf die Zivilgesellschaft eingreifen sollte, wenn der betreffende Staat dies nicht kann; es ist natürlich teilweise umstritten zwischen Nord und Süd), so Baum, "haben sich die Mitgliedstaaten verpflichtet, diese Verantwortung durch den Sicherheitsrat wahrzunehmen. Sie sind beim Wort zu nehmen. Auch wir selbst - etwa wenn es um die Entsendung von Truppen geht."

Quellentext

Was der Sicherheitsrat darf

Darf man das? Einfach so in Libyen militärisch eingreifen? Eben nicht einfach so. Der UN-Sicherheitsrat hat entschieden. Das reicht. [...] [Der] UN-Sicherheitsrat [hat] ein Mandat erteilt, um die Zivilbevölkerung zu schützen und eine Flugverbotszone durchzusetzen. [...] Grund für die Autorisierung des militärischen Eingreifens durch das wichtigste Gremium der Vereinten Nationen ist die "grobe und systematische Verletzung von Menschenrechten", die der Sicherheitsrat schon in seiner Resolution 1970 vom 26. Februar dieses Jahres missbilligt hat - und deren Nichtbeachtung durch Libyen jetzt ein rechtlicher Grund für den Krieg ist. [...]

Die Schaffung der Flugverbotszone, mit der die westlichen Angriffe auf Libyen autorisiert wurden, wird in Resolution 1973 zuvörderst damit begründet, dass das Land die Forderungen aus der Resolution 1970 nicht erfüllt habe. Und das heißt: Libyen hat seine eigene Bevölkerung nicht ausreichend geschützt - obwohl das Land, wie jedes andere auch, dafür verantwortlich ist, seine eigene Bevölkerung vor Völkermord, Krieg und Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu schützen. Diese "Schutzverantwortung" fand im Jahr 2004 Eingang in einen UN-Bericht und wurde 2005 von der Vollversammlung der Vereinten Nationen in eine - unverbindliche - Resolution aufgenommen. Damit kam, schließlich ging es auch um die Befugnis zum militärischen Einschreiten im Notfall, ein gewandeltes, im Zuge des immer stärker gewordenen Menschenrechtsschutzes nicht ganz neues Verständnis von Souveränität zum Ausdruck. [...]
Noch einmal: Darf der UN-Sicherheitsrat das? Gewiss handelt auch das mächtigste UN-Gremium nicht im rechtsfreien Raum, sondern im Rahmen der Charta der Vereinten Nationen. Mit Fug und Recht wird darüber diskutiert, inwieweit es Rechtsschutz gegenüber Maßnahmen des Sicherheitsrats geben muss. Wenn etwa jemand auf eine Terrorliste gesetzt wird und seine Gelder eingefroren werden, muss er sich dagegen wehren können, wie schon der Europäische Gerichtshof entschied. Auch das höchste UN-Gremium hat nicht das Recht, willkürlich in fundamentale Menschenrechte einzugreifen. Er - und die UN-Charta - sind schließlich kein Selbstzweck, sondern haben den Frieden und die Achtung der Menschenrechte zum Ziel. [...]
Selbstverständlich darf die Staatengemeinschaft mit einem Mandat des Sicherheitsrats in einem Bürgerkrieg eingreifen; sie darf auch Partei ergreifen. Das entspricht einer mittlerweile gefestigten Übung: Die Verletzung von Menschenrechten geht alle etwas an.
Während des Kalten Krieges führte die Bestimmung der UN-Charta ein Schattendasein, nach welcher der Sicherheitsrat militärische Maßnahmen autorisieren kann. Das hat sich nach 1990 geändert. Vor allem hat der Sicherheitsrat schon mehrfach humanitäre Katastrophen als Bedrohung des Weltfriedens bezeichnet, ohne dass diese unmittelbar grenzüberschreitende Auswirkungen gehabt hätten. Oft gingen diesen Katastrophen (bürger-) kriegsähnliche Zustände voraus. Schon deshalb schrecken die Staaten - und letztlich haben nur sie die Mittel - vor Interventionen zurück.
Ein militärisches Eingreifen, ein Krieg, ist auch nach der UN-Charta nur das letzte Mittel. Das heißt aber nicht, dass der Sicherheitsrat alle möglichen milderen Mittel wie Sanktionen oder Embargos ausprobiert und verworfen haben muss. Er hat einen weiten Einschätzungsspielraum. Das gilt auch für die tatsächliche Lage.
Dem Sicherheitsrat ist es nach der Charta nun einmal aufgegeben, Bedrohungen für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit festzustellen - und dagegen Maßnahmen zu ergreifen. Er muss also auch in der Lage sein, schnell zu handeln, und ist nicht dazu verpflichtet, sich letzte Gewissheiten über die Art möglicher Verbrechen zu verschaffen. Das muss allerdings der Internationale Strafgerichtshof, sollte er Libyer zur Verantwortung ziehen wollen. Denn er hat über individuelle völkerstrafrechtliche Schuld zu entscheiden, die im Einzelfall nachgewiesen werden muss.
Diese herausgehobene Stellung des UNSicherheitsrats, insbesondere seine Zusammensetzung, mag aus diesem Anlass wieder einmal kritisiert werden. Doch das ist geltendes Recht. Der Fall Libyen gibt aber gewiss Anlass, weiter über das menschenrechtliche Schutzkonzept nachzudenken. Im Vordergrund muss effektive Hilfe stehen. Aus einer Schutzpflicht kann aber nicht ohne weiteres der Schluss gezogen werden, man müsse nun überall mit gleichen Mitteln eingreifen. Doch zweifellos hat der Sicherheitsrat, der ja auch ein politisches Gremium ist, hier ein historisches Zeichen gesetzt.

Reinhard Müller, "Verantwortung für die Menschen", in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 24. März 2011

Internationale Menschenrechtsverträge und ihre Expertenausschüsse

Die Vereinten Nationen haben bisher zahlreiche Menschenrechtsdokumente verabschiedet, die sich mit den Menschenrechten allgemein, mit bestimmten Themen oder besonders gefährdeten Gruppen befassen. Zu unterscheiden ist zwischen rechtlich verbindlichen Instrumenten - Abkommen, Übereinkommen, Verträgen - und rechtlich nicht verbindlichen Instrumenten wie Entschließungen, Resolutionen und Erklärungen.

Die neun VN-MenschenrechtsabkommenDie neun VN-Menschenrechtsabkommen
18 Jahre nach der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte wurden 1966 die ersten völkerrechtlich verbindlichen Menschenrechtspakte zu den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen (Sozialpakt) sowie zu den politischen und bürgerlichen Rechten (Zivilpakt) verabschiedet, die wesentlich an die Inhalte der Allgemeinen Erklärung von 1948 angelehnt waren. Es folgten spezielle Übereinkommen gegen rassistische Diskriminierung (CERD), Frauendiskriminierung (CEDAW) und Folter (CAT), zu Kinderrechten (CRC), den Menschenrechten von Wanderarbeitnehmerinnen und -arbeitnehmern und ihren Familien (MWC) sowie zu den Rechten von Personen mit Behinderungen (CRPD) und zu erzwungenem Verschwindenlassen (CED). Mit Letzterem ist gemeint, dass der Staat für rechtswidrige Festnahmen von Menschen verantwortlich ist, dies aber öffentlich bestreitet und Gefangene in Geheimgefängnissen festhält, wie zum Beispiel unter der letzten argentinischen Militärdiktatur. Diese perfide Methode wurde ursprünglich unter Hitler gegen den Widerstand in den westeuropäischen besetzten Gebieten praktiziert ("Nacht-und-Nebel"-Erlass von 7. Dezember 1941 des Feldmarschalls Wilhelm Keitel auf Weisung Hitlers).

Kontrolleinrichtungen

Die Überprüfung der Staatenberichte erfolgt durch die Experten der neun Vertragsorgane (Fachausschüsse), die von den jeweiligen Vertragsstaaten berufen werden und nach Weltregionen besetzt sind. Sie werden fachlich vom VN-Hochkommissariat für Menschenrechte unterstützt.

Die beteiligten Staaten sollen alle vier bis fünf Jahre einen Bericht über die Fortschritte bei der Umsetzung der in dem jeweiligen Abkommen anerkannten Rechte vorlegen, allerdings werden diese Berichte zum Teil spät oder manchmal auch gar nicht eingereicht. Im Oktober 2010 waren 229 Staatenberichte anhängig. Zur Diskussion eines Staatenberichts wird die betreffende Regierung eingeladen, den Bericht vor dem Fachausschuss in öffentlicher Sitzung zu erläutern und Fragen zu beantworten. Dadurch wird eine Diskussion zwischen dem Vertragsorgan - das gewissermaßen die "internationale Gemeinschaft" vertritt - und der Regierung gefördert. Danach berät sich der Ausschuss und verfasst so genannte Abschließende Bemerkungen, die die vollzogenen Fortschritte anerkennen, bestehende Defizite benennen, Vorschläge für eine bessere Umsetzung des Vertrages formulieren und oft auch ergänzende Informationen anfordern. In ihrer Arbeit berücksichtigen die Fachausschüsse neben den Staatenberichten auch so genannte Parallel-Berichte von zivilgesellschaftlichen Gruppen (NGOs, NMRIs) sowie Informationen durch Medien, Wissenschaft und andere internationale Organisationen wie zum Beispiel die ILO, die UNESCO und UNICEF. Sie sind also nicht allein auf die Informationen des Staates angewiesen.

Die Vertragsorgane verfügen über - je nach Vertrag unterschiedliche - Instrumente, die im Zusammenhang mit den jeweiligen Verträgen verabschiedet wurden, um die Einhaltung durch die Vertragsstaaten zu beobachten und zu bewerten: den Staatenbericht, die Staatenbeschwerde (eines Staates gegen einen anderen, das kommt aber in der Realität nicht vor), die Individualbeschwerde und eigene Untersuchungsbefugnisse bei einer allgemein Besorgnis erregenden Situation. Die Vertragsorgane verfügen über keine Sanktionsmaßnahmen, denn diese kann nur der Sicherheitsrat verhängen. Sie können nur Empfehlungen und Bewertungen abgeben, verfügen aber über das Prestige eines international rechtlich verbindlichen Vertrages. In den neun Vertragsorganen sind gegenwärtig deutsche Experten im Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (der Völkerrechtler Eibe Riedel), im Ausschuss für die Rechte von Behinderten (die Juristin Theresia Degner) und im Ausschuss für die Rechte des Kindes (der Soziologe und Pädagoge Lothar Krappmann) aktiv. Früher arbeiteten auch Experten im Frauenrechtsausschuss (die Frauenrechtlerin Hanna Beate Schöpp- Schilling) und im Menschenrechtsausschuss des Zivilpaktes (die Völkerrechtler Christian Tomuschat und Eckart Klein).

Die Vertragsorgane veröffentlichen auch so genannte Allgemeine Bemerkungen (General Comments), die die Abkommen näher auslegen. In diesen Bemerkungen, die sich an alle Vertragsstaaten richten, werden Verpflichtungen und auch von den Staaten erwartete Maßnahmen zur Verbesserung der Menschenrechtssituation detaillierter erläutert.

Neben den Staatenberichten prüfen die meisten Ausschüsse auch Beschwerden von Einzelpersonen gegenüber einem Vertragsstaat, wenn das entsprechende Abkommen beziehungsweise Zusatzprotokoll Individualbeschwerdeverfahren vorsieht. Zurzeit sind dies der Zivilpakt, der Sozialpakt, CERD, CAT, CEDAW und CRPD. Zu Kinderrechten wird die Möglichkeit einer Individualbeschwerde diskutiert. Eine eigene Untersuchungsbefugnis gibt es im Rahmen von CAT, CEDAW, CRPD und CED.

Schwierig wird es für die VN, wenn es sich um Diktaturen oder stark autoritäre Regierungen handelt, die kein Interesse daran haben, die Menschenrechtslage zu verbessern, und Empfehlungen als unfaire Kritik oder gar Einmischung in die inneren Angelegenheiten ihrer Länder deuten. Allgemein sind kritische Anmerkungen aus dem Ausland für viele, auch manche demokratische Regierungen, nicht einfach zu akzeptieren und können instinktiv zu Abwehrreaktionen führen. Erinnert sei zum Beispiel an die Beanstandung von Polizeiübergriffen in Deutschland durch amnesty international und Human Rights Watch, auf die Berlin, nicht wenige Innenpolitiker und Polizeigewerkschaften recht negativ und wenig dialogbereit reagierten.

Autoritäre Regierungen verweisen überdies schnell auf angeblich falsche oder unzureichende Informationen und dunkle Hintergründe - innenpolitische Opposition als Quelle der Information, Verschwörung und Angriff auf die nationale Ehre. Umso wichtiger ist es dann, immer wieder über die völkerrechtliche Verpflichtung des Staates umfassend und objektiv aufzuklären und auf die Perspektive der von Menschenrechtsverletzungen Betroffenen zu verweisen.

Berichte, die Kommentierung durch die Vertragsorgane sowie der Austausch zwischen Regierung und Vertragsorganen sind öffentlich zugänglich und bieten interessantes Material für Politik und Zivilgesellschaft der betreffenden Länder. Denn hier liegt nicht nur ein vielleicht unbestätigter Medienbericht, sondern eine Expertenbewertung der Menschenrechtslage vor, die nicht so einfach zurückgewiesen werden kann. Die Bewertungen eignen sich auch als Ansatzpunkte für die außen- und entwicklungspolitische Förderung der Menschenrechte wie zum Beispiel die Förderung von nichtstaatlichen Organisationen, die Einrichtung von Beschwerdeverfahren über Polizei und Militär, die Durchsetzung des Diskriminierungsverbotes, die Reform der Justiz, aber auch die Verankerung von Menschenrechtskriterien für die Bereiche Gesundheit, Bildung und Zugang zu angemessener Nahrung und zu Wasser, für lokale, regionale und internationale nichtstaatliche Organisationen und für Internationale Organisationen wie UNICEF, UNDP und UNHCR.



Publikation zum Thema

60 Jahre Vereinte Nationen

60 Jahre Vereinte Nationen

Die Reform der Vereinten Nationen muss mit Augenmaß betrieben werden. Das Prinzip der Gleichheit aller Staaten muss wiederhergestellt und der Achtung des Völkerrechts Geltung verschafft werden. Weiter...

Zum Shop

Infografiken

Die Vereinten Nationen

Warum wurden die Vereinten Nationen gegründet? Welche Ziele und Aufgaben haben sie? Was ist der Sicherheitsrat und welche Rolle spielt Deutschland? Die 11 Infografiken geben Antworten und zeigen anschaulich, wie die UN aufgebaut sind.

Mehr lesen

UN – United Nations
Zahlen und Fakten

UN – United Nations

Trotz des Problems, dass viele Regierungen nicht demokratisch legitimiert sind, sind die Vereinten Nationen (United Nations – UN) die einzige Organisation, die eine universelle Akzeptanz für sich in Anspruch nehmen kann. Die UN haben unter anderem die Menschenrechte und Grundfreiheiten im globalen Rahmen kodifiziert, zahlreiche Friedenseinsätze durchgeführt und sich verschiedener globaler Probleme angenommen.

Mehr lesen