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Dossierbild Vereinte Nationen

21.7.2011 | Von:
Steffen Bauer
Thomas Fues
Dirk Messner
Silke Weinlich

Engagement für Entwicklung und Umwelt

Charakter und Bedeutung der VN-Entwicklungszusammenarbeit

In Artikel 1 der VN-Charta haben sich die Mitgliedstaaten zum Ziel gesetzt "internationale Probleme wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitärer Art zu lösen". Dieses breite Mandat bildet von Beginn an die Grundlage für vielfältige entwicklungspolitische Aktivitäten. Sie gewannen mit den Dekolonialisierungswellen in den 1960er und 1970er Jahren an Umfang. Entwicklungspolitik nimmt eine wichtige Stellung im gesamten Tätigkeitsspektrum der VN ein. Gemessen an den zur Verfügung gestellten Geldern kommt der Entwicklungspolitik sogar eine größere Bedeutung zu als der Friedenssicherung oder der völkerrechtlichen Norm- und Standardsetzung, etwa im Bereich der Menschenrechte.

Vielfalt der Akteure: An der Formulierung und Umsetzung der VN-Entwicklungspolitik sind verschiedene Arten von Akteuren beteiligt. Sonderorganisationen wie die Welternährungsorganisation (FAO) oder die Weltgesundheitsorganisation (WHO) sind eigenständige internationale Organisationen.

Systemweite entwicklungspolitische Handlungsbereiche der VNSystemweite entwicklungspolitische Handlungsbereiche der VN
Ihre Hauptaufgaben liegen im Bereich der Norm- und Standardsetzung. Fonds und Programme wie UNDP oder UNICEF unterstehen der Generalversammlung und sind stärker im Bereich technischer Zusammenarbeit tätig. Dazu kommen zwischenstaatliche Gremien wie der Wirtschafts- und Sozialrat (Economic and Social Council - ECOSOC) oder die Generalversammlung, die einerseits politische Steuerungsfunktionen für die operativen Tätigkeiten übernehmen, andererseits als Foren für globale Diskussions- und Meinungsbildungsprozesse und darauf aufbauende Normen- und Standardsetzung dienen. Formal zählt die Weltbankgruppe ebenfalls zum VNSystem, aufgrund ihrer eigenständigen Finanzierungs- und Aufsichtsmechanismen nimmt sie aber eine Sonderrolle ein. Finanzieller Rahmen: Das VN-System hat 2008 laut eigenen Angaben mehr als 35 Prozent der weltweit eingesetzten Mittel für multilaterale Entwicklungszusammenarbeit (Official Development Assistance, ODA) erhalten. Damit ist der VN-Anteil größer als der anderer multilateraler Akteure wie der Europäischen Union oder der Weltbankgruppe. 2008 gaben VN-Akteure insgesamt rund 18,6 Milliarden US-Dollar für entwicklungspolitische (63 %) und humanitäre (37 %) Aktivitäten aus.

Gleichberechtigter Ideenaustausch: Entwicklungsländer und Industrienationen können formal gleichberechtigt ihre Anliegen in den VN-Gremien artikulieren. Dies macht die Weltorganisation zu einem zentralen globalen Forum, in dem Problemsichten angenähert, Ideen entwickelt, getestet und ausgetauscht sowie in weltweit gültige Normen und Standards übersetzt werden können. Prägnante Beispiele sind etwa die Millenniumserklärung und die daraus abgeleiteten acht MDGs, die Beschlüsse der Weltkonferenzen der 1990er Jahre und die Konferenzen für Entwicklungsfinanzierung von Monterrey, Mexiko (2002) und Doha, Katar (2008), aber auch Normsetzungen im Bereich der Menschenrechte, des Arbeitsrechts oder der Geschlechtergerechtigkeit.

Hohe Legitimität: Außerdem gelten VN-Organisationen als neutraler als die von westlichen Gebern dominierten entwicklungspolitischen Akteure wie insbesondere Weltbank und IWF. Die auf Kompromissen zwischen allen Staaten aufbauende Steuerung der Organisationen und ihre breiten Mandate, die auf universellen Normen basieren, statten sie mit einer hohen Legitimität aus und machen sie zu bevorzugten Partnern vieler Entwicklungsländer. Aus der Perspektive der Industrieländer bedeutet das jedoch auch, dass sie weniger Kontrolle über die Mittelverwendung haben als etwa in der Weltbank und im IWF, wo die Stimmrechte an die Finanzbeiträge gekoppelt sind.

Weltweite Präsenz: VN-Organisationen decken ein sehr breites Aufgabenspektrum ab und sind zudem nahezu weltweit präsent. Ihr Hauptauftrag liegt in der beratenden Unterstützung von Regierungen beim Aufbau einheimischer Kapazitäten und erfolgt stets ohne dass Bedingungen daran geknüpft werden. Auf dieser Grundlage können sich VN-Organisationen auch in sensiblen Politikfeldern und in jenen Ländern engagieren, in denen anderen Akteuren der Zugang verwehrt bleibt. Das breite Mandat ermöglicht es, diplomatische, humanitäre, entwicklungspolitische und militärische Instrumente zu bündeln und grenzüberschreitende Aufgaben wie den Klimawandel anzugehen. In vielen Konfliktund Nach-Konfliktsituationen sind die VN die einzigen auswärtigen Akteure, die von Anfang an vor Ort sind.

Ländervergleich: Maßstab menschliche EntwicklungLändervergleich: Maßstab menschliche Entwicklung
Globaler Diskurs: Schließlich leisten VN-Organisationen substanzielle Beiträge zum globalen Entwicklungsdiskurs. Sie erbringen Wissen und leisten Analysedienste, indem sie beispielsweise weltweit Daten zur Umsetzung der MDGs sammeln und zugänglich machen (z. B. www.undp.org/mdg, MDG Gap Task Force, UN-Millennium Kampagne). Zudem entwickeln sie Alternativkonzepte zu gängigen Denkmustern/Grundauffassungen der Entwicklungspolitik, beispielsweise mit dem vom VN-Entwicklungsprogramm UNDP erarbeiteten Konzept der menschlichen Entwicklung. Seit 1990 wird der Human Development Index (HDI), das Herzstück des Konzeptes menschlicher Entwicklung, im Human Development Report von UNDP veröffentlicht. Mit diesem Ansatz, der nicht mehr nur die Wirtschaftsleistung eines Landes sondern auch Faktoren wie die durchschnittliche Lebenserwartung und die Alphabetisierungsrate berücksichtigt, legten die Vereinten Nationen einen Gegenentwurf zu den Strukturanpassungsprogrammen von Weltbank und IWF vor. Nicht zuletzt ergreifen die VN-Organisationen Partei für besonders benachteiligte Gruppen wie zum Beispiel der UNHCR für Flüchtlinge und UNICEF für Kinder. Sie tun dies sowohl im globalen Diskurs, als auch in ihrer operativen Arbeit, in deren Kontext sie vor Ort für die Einhaltung und Umsetzung universeller Normen eintreten.

Erschwernisse der Entwicklungszusammenarbeit

Den Vereinten Nationen haftet vielerorts ein schlechter Ruf an, was die Wirksamkeit und Effizienz ihrer Entwicklungspolitik betrifft. Die VN-Organisationen sehen sich außerdem zunehmend im Wettbewerb mit anderen staatlichen und nichtstaatlichen Entwicklungsakteuren. Die Weltbank und die Europäische Union sind aktiv in Bereichen, die ursprünglich den VN vorbehalten waren; private Akteure oder staatliche Durchführungsorganisationen beraten Regierungen; nichtstaatliche Organisationen betreiben Kampagnen für die Umsetzung und Einhaltung von Normen. All dies macht es noch wichtiger, dass die VN ein klareres Profil entwickeln und die Wirksamkeit ihrer Anstrengungen verbessern. Reformbedarf gibt es besonders in Bezug auf die Fragmentierung des VN-Systems und die Sicherstellung einer ausreichenden und verlässlichen Finanzierungsbasis.

Hochgradige Fragmentierung

An der konkreten Entwicklungszusammenarbeit der VN sind rund 36 Organisationen beteiligt, allerdings stechen aufgrund ihrer Größe das Entwicklungsprogramm UNDP, das Kinderhilfswerk UNICEF, die Weltgesundheitsorganisation WHO und das Welternährungsprogramm WFP deutlich hervor. Das VNSystem ist über die Jahre in vielen kleinen Schritten gewachsen, die jeweils mit geringem Aufwand und ohne große Widerstände umsetzbar waren. Dabei gründeten die Mitgliedstaaten für viele neue Themen individuelle Organisationen - nicht selten als "Preis", den die Industrieländer für das Einvernehmen in normativen Fragen bereitwillig zahlten. Vor allem in den 1960er und 1970er Jahren konnten die Länder des Südens die Einrichtung neuer Hilfsprogramme bzw. die entwicklungspolitische Ausrichtung bereits existierender VN-Einrichtungen durchsetzen, da sich durch die Dekolonialisierung die Machtverhältnisse in der Generalversammlung änderten. In der Folge besteht heute eine komplexe und fragmentierte Institutionenlandschaft, in der auch Doppelungen in den Tätigkeitsbereichen und Mandaten der Organisationen vorkommen. Dies hat zur Folge, dass sich das VN-System vor Ort häufig mit einer großen Anzahl von finanzschwachen Akteuren präsentiert. Für die Partnerländer bringt das einen großen Arbeitsaufwand mit sich, denn sie müssen nicht nur mit einer Vielzahl von bilateralen Gebern Absprachen treffen, sondern auch mit den unterschiedlichen VN-Organisationen. Zudem erschwert die Fragmentierung die Effizienz der VN-Organisationen in Bezug auf mehr Synergie und Ergebnisorientierung

Mängel in der Finanzierung

Den entwicklungspolitischen VN-Aktivitäten mangelt es weiterhin an einer genügenden, verlässlichen und ungebundenen Finanzierung. Sie finanzieren sich seit jeher vor allem durch freiwillige Leistungen der Mitgliedstaaten. Traditionell wichtige Geber sind kleinere Industrieländer wie die skandinavischen Staaten oder die Niederlande, die überproportional hohe Beiträge leisten. Die USA tragen auch bei den freiwilligen Beiträgen in absoluten Zahlen am meisten bei. Deutschland, bei Pflichtbeiträgen auf Platz drei, hat im letzten Jahrzehnt seine freiwilligen Leistungen an das VN-System gesenkt und nimmt nunmehr nur noch den zehnten Platz unter den wichtigsten Beitragszahlern ein (Stand 2010). Schwellenländer wie China und Indien leisten bislang nur sehr selektive freiwillige Beiträge.

Budgetverteilung an die Unterorganisation der VN im Jahr 2008Budgetverteilung an die Unterorganisation der VN im Jahr 2008
Seit Mitte der 1990er Jahre sind Geber verstärkt dazu übergegangen, ihre Gelder an bestimmte Themen, Regionen oder Länder zu binden. So sichern sie sich größeren Einfluss auf die Arbeit der VN. Diese zweckgebundene Finanzierung macht mittlerweile mehr als 70 Prozent der Gesamtmittel für die operative entwicklungspolitische Arbeit der Weltorganisation aus. So wird der Fragmentierung des Systems weiter Vorschub geleistet und den meisten Organisationen fehlen Kernhaushaltsmittel für die Verfolgung multilateral beschlossener Prioritäten. Kernhaushaltsmittel können von den Organisationen flexibel verwendet werden und sind für die Arbeit in Bereichen wie Anwaltschaft, Norm- und Standardsetzung, Recherche und Analyse unerlässlich. Zur finanziellen Planungsunsicherheit trägt auch bei, dass anders als bei der EU oder der Weltbank nur wenige Länder mehrjährige Finanzierungszusagen geben. Das macht die VN besonders anfällig für kurzfristige, krisenbedingte Kürzungen und erschwert die strategische Planung der Organisationen.

Hinderliche Interessenunterschiede

Reformvorstöße zur Verschlankung der VN-Strukturen mit dem Ziel einer schlagkräftigeren und effizienteren Entwicklungspolitik sind nicht neu. Bereits in den 1960er Jahren gab es Überlegungen, eine einzige VN-Entwicklungsorganisation zu schaffen. Es gibt allerdings viele Hindernisse, die derartig radikale Reformen bisher verhindert haben. Die universelle Mitgliedschaft und das in den VN herrschende Konsensprinzip bilden notwendige Voraussetzungen für die Formulierung von global gültigen Normen. Sie erschweren gleichzeitig aber die Steuerung und Neuausrichtung der Entwicklungspolitik der Vereinten Nationen. Zum Beispiel bestehen sehr unterschiedliche Vorstellungen über die Rolle der VN in der Wirtschafts- und Finanzpolitik. Aus der Perspektive der Entwicklungsländer führt eine Konzentration auf die Reform der Entwicklungszusammenarbeit und eine Vereinfachung der institutionellen Strukturen, wie sie von vielen Industrieländern gewünscht werden, zu einer weiteren Marginalisierung der Vereinten Nationen. In ihren Augen können die VN ihre umfassenden entwicklungspolitischen Mandate vor allem deswegen nicht erfüllen, weil Entwicklungsfragen losgelöst von Wirtschafts- und Handelsthemen debattiert werden, über die andernorts entschieden wird. Ein weiterer Grund liegt darin, dass die Industrieländer nicht ausreichend Geld zur Verfügung stellen.

Laufende Reformprozesse

Im letzten Jahrzehnt konnten Arbeitsmethoden verbessert, einzelne Organisationen thematisch konzentriert und die Zusammenarbeit innerhalb des VN-Systems gestärkt werden. Allerdings besteht nach wie vor Verbesserungsbedarf. Auf dem Weltgipfel 2005 wurde der damalige Generalsekretär Kofi Annan mit der Formulierung von Reformvorschlägen beauftragt. 2006 legte daraufhin das von ihm beauftragte, 15-köpfige Hochrangige Gremium zur Kohärenz des Systems (High-Level Panel on System-wide Coherence) seinen Bericht vor. Das pragmatische Reformkonzept verabschiedet sich von der oft diskutierten Option, die unterschiedlichen VN-Entwicklungsorganisationen komplett zusammenzuführen. Im Zentrum der Reformagenda steht vielmehr die "Deliveringas- One"-Initiative, bei der alle VN-Organisationen, die in einem Land vor Ort sind, organisatorisch geeint operieren. Dieses Prinzip wird zunächst in acht Pilotländern umgesetzt. Ein weiterer Bestandteil der Reformagenda ist die Zusammenlegung von vier existierenden Organisationen zur neuen Organisation für Geschlechtergerechtigkeit (UN Women). In den nächsten Jahren wird sich zeigen, inwieweit es durch diesen eher behutsamen, kleinschrittigen Reformprozess gelingen wird, die VN in der Entwicklungspolitik besser aufzustellen. Doch nur technische Verbesserungen im Bereich Effektivität und Effizienz und ein nachhaltiges Finanzierungsmodell, das den multilateralen Charakter der VN-Entwicklungszusammenarbeit wahrt, reichen allein nicht aus. Wichtig wird auch sein, inwieweit Industriestaaten bereit sein werden, Wirtschafts- und Finanzfragen stärker in den VN zu erörtern, und wie konstruktiv neue Geber, das heißt Schwellenländer wie China und Brasilien, ihren Platz in der Weltorganisation definieren werden.

Quellentext

Reforminitiative "Delivering as One" (DaO)

Die Delivering As One-Reforminitiative geht auf die Vorschläge der Expertengruppe zurück, die 2006 ihren Bericht zur Stärkung der systemweiten Kohärenz der VN unterbreitete. Mit dem Ziel verbesserter Kohärenz und Effizienz sollen alle VN-Organisationen vor Ort mit einem gemeinsamen Länderprogramm, einem gemeinsamen Haushaltsplan und einem gemeinsamen Büro unter einem gemeinsamen Leiter operieren. Das gemeinsame Programm geht über den mittlerweile etablierten gemeinsamen Programmierungsrahmen (United Nations Development Assistance Framework - UNDAF) hinaus und soll sicherstellen, dass alle VN-Aktivitäten Teil eines kohärenten Ganzen sind. Die unter dem Stichwort "ein Leiter" zusammengefassten Empfehlungen zielen darauf ab, die Autorität des Resident Coordinators umfassend zu stärken. Der gemeinsame Budgetrahmen soll sicherstellen, dass der Mitteleinsatz des VN-Systems in einem Empfängerland transparent wird; durch ein Büro sollen durch die Nutzung gemeinsamer Infrastrukturen Kosten gespart werden. Für die meisten DaO-Länder wurde außerdem ein zusätzlicher One UN Fonds eingerichtet, aus dem finanzielle Lücken in den gemeinsamen Länderprogrammen geschlossen werden sollen. Seit 2007 sind Pakistan, Mosambik, Tansania, Ruanda, Uruguay, Kapverdische Inseln, Albanien und Vietnam offizielle Pilotländer. 2010 gibt es mehr als zehn weitere Länder, die eigenständig begonnen haben, den Prinzipien zu folgen (so genannte Selfstarter), und zahlreiche Interessenten.

Bisherige Auswertungen der Pilotversuche sind überwiegend positiv. Die VN-Organisationen arbeiten besser zusammen und können flexibler auf nationale Prioritäten reagieren. Dadurch wächst die Eigenverantwortung der Entwicklungsländer, gleichzeitig sinken die Transaktionskosten für die Regierungen, weil sie weniger Ansprechpartner haben. Für VN-Akteure hingegen ist der Aufwand zunächst angestiegen, da sie ihre Arbeit deutlich besser aufeinander abstimmen und neue Formen der Zusammenarbeit ausprobieren müssen.
Alle Pilotländer und Selfstarter haben trotz regionaler, wirtschaftlicher und geografischer Unterschiede einhellig festgestellt, dass es für sie "keinen Weg zurück" gäbe. Sie drängen auf Veränderungen auf Hauptquartiersebene, die den VN-Organisationen eine intensivere Zusammenarbeit erlauben würden. Die Ergebnisse einer anstehenden unabhängigen Evaluierung der Pilotinitiative wird Empfehlungen für die systemübergreifende Umsetzung von Lehren formulieren.
Silke Weinlich: Die Reform der Entwicklungszusammenarbeit der Vereinten Nationen: eine Analyse des Verhaltens und der Positionierung wichtiger Staaten gegenüber Reformoptionen. Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Studies 55, Bonn 2010

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Nord-Süd-Ausgleich im Außenhandel

Die Globalisierung der Wirtschaft verlangt nach einer Globalisierung der Institutionen und der Schaffung eines umfassenden, für alle Länder verbindlichen Regelwerks. Multilateral vereinbarte Handelsregeln tragen wesentlich zu einem stabilen internationalen Umfeld bei [...].
Idealerweise sind solche Regeln so beschaffen, dass Gleiches gleich und Ungleiches ungleich behandelt und den einzelnen Ländern ausreichender Spielraum zur Verfolgung nationaler Entwicklungsstrategien und stabilisierender Maßnahmen zugestanden wird. Im Zusammenhang mit der Problematik der aufholenden Entwicklung im globalen Süden heißt dies unter anderem, den Entwicklungsländern über größtmöglichen Marktzugang hinaus die Möglichkeit einer aktiven Industriepolitik zu gewähren, wie sie den heute hoch entwickelten Ländern in früheren Stadien ihrer industriellen Entwicklung möglich war und die auch in den aufstrebenden Industrieländern des Südens praktiziert wurde, die sich am erfolgreichsten in die Weltwirtschaft integriert haben.
Dazu gehört die Möglichkeit, zeitweise und selektiv von handelspolitischen Instrumenten Gebrauch zu machen, die es den Entwicklungsländern ermöglichen, ihre schlechtere Ausgangsposition im globalen Wettbewerb zu kompensieren und durch Förderung und Schutz bestimmter Sektoren ihren Entwicklungsrückstand aufzuholen. [...].
Die Verhandlungen der Doha-Runde wurden im Jahr 2001 mit dem Ziel begonnen, die besonderen Probleme und handelspolitischen Anliegen der Entwicklungsländer besonders zu berücksichtigen [...]. Das Hauptinteresse der Entwicklungsländer in der Doha-Runde liegt in der Reduzierung des Agrarprotektionismus der Industrieländer, weil dadurch ihre Agrarexporte in den Norden behindert werden und ihre eigene Landwirtschaft nicht mit den hoch subventionierten Agrarexporten des Nordens konkurrieren kann. Außerdem ist für sie die weitere Verbesserung des Zugangs zu den Märkten des Nordens für Produkte der verarbeitenden Industrie wichtig. Umgekehrt sind viele von ihnen nicht bereit, ihre eigenen Märkte so weit für Industriegüterimporte aus Industrieländern zu öffnen, wie diese es wünschen, da sich damit ihr wirtschaftspolitischer Spielraum für die Ausgestaltung und Durchführung von Entwicklungs- und Industrialisierungsstrategien weiter verringern würde. Da sich die Verhandlungspartner über diese und eine Reihe anderer strittiger Punkte nicht einig werden können, ist die Doha-Runde, die ursprünglich bereits Ende 2004 abgeschlossen werden sollte, seit geraumer Zeit festgefahren. Um ihrem Anspruch gerecht zu werden, müsste die Doha-Runde dazu beitragen, das Regelwerk des internationalen Handelssystems so weiterzuentwickeln, dass sich für die Länder des Südens mehr Entwicklungsimpulse ergeben können als bisher, ohne dass sie dafür noch weiteren entwicklungspolitischen Spielraum opfern müssen. Dies könnte durch die Gewährung größerer Flexibilität für die Entwicklungsländer bei der Öffnung ihrer eigenen Märkte, durch Schutzklauseln, auf die in bestimmten Situationen temporär zurückgegriffen werden kann, und durch weitreichende Bestimmungen über Sonder- und Vorzugsbehandlung für verschiedene Gruppen von Entwicklungsländern erreicht werden. [...]
Darüber hinaus ist eine Reform der Operationsweise von Weltbank und insbesondere IWF überfällig. Dies betrifft sowohl ihre Kreditvergabemodalitäten als auch die den Gläubigerländern auferlegten wirtschaftspolitischen Bedingungen, die in der Vergangenheit einseitig auf Inflationsbekämpfung und Beschränkung des staatlichen Interventionsspielraums ausgerichtet gewesen sind und damit häufig die Entfaltung positiver Entwicklungsimpulse durch eine Ausweitung des Außenhandels der Entwicklungsländer behindert haben.

Detlef J. Kotte, "Entwicklung durch Handel?", in: APuZ 10/2010 "Entwicklungspolitik", S. 20ff.



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