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Dossierbild Vereinte Nationen

21.7.2011

Reform und Perspektiven der Weltorganisation

Reformansätze und ihre Erfolgsaussichten

Blickt man systematisch auf die Reformmöglichkeiten in den Vereinten Nationen, so lassen sich drei Kategorien von Reformansätzen mit jeweils unterschiedlichen Realisierungswegen und -chancen identifizieren:
  • Effizienzsteigerung: Diesbezügliche Reformen zielen beispielsweise auf eine bessere Leistungsfähigkeit sowie auf eine nachhaltigere Ressourcenverwendung und Wirkung in den bestehenden Aufgabenbereichen der VN. Beispiele hierfür sind etwa die Optimierung von administrativen Vorgängen, Planungsverfahren oder Budgetierungsrichtlinien.
  • Institutionelle Reformen: Diese zielen auf einen institutionellen Neuzuschnitt bzw. die Anpassung von Organen und Gremien an die neuen Herausforderungen und veränderten Weltlagen, beispielsweise durch eine Reform des Sicherheitsrates.
  • Grundsätzliche Umgestaltung: Damit verbunden wäre die fundamentale Umgestaltung der Prinzipien der Vereinten Nationen, etwa eine stärkere Supranationalisierung der Organisation, durch welche den Staaten weitere Souveränitätsrechte entzogen und zusätzliche Entscheidungskompetenzen auf der Ebene der Vereinten Nationen angesiedelt würden.


Beim Blick auf die Möglichkeiten, solche Reformen und Erneuerungen zu realisieren, ist grundsätzlich zu unterscheiden zwischen den Befugnissen, welche die Charta dem Generalsekretär einräumt, und der Verantwortung, die den Mitgliedstaaten zukommt. So hat der Generalsekretär als höchster Verwaltungsbeamter der VN (Art. 97 der Charta) eigene Zuständigkeiten etwa in der Personalpolitik oder in der Organisation der Arbeitsabläufe innerhalb des Sekretariats, ist dabei aber an das ihm von der Generalversammlung zugestandene Planstellen- und Finanzbudget gebunden. Im Wesentlichen bleiben so die eigenständigen Handlungsspielräume des Generalsekretärs auf Maßnahmen zur Effizienzsteigerung innerhalb seiner Behörde beschränkt.

Alle darüber hinausgehenden Schritte, insbesondere solche mit finanziellen Auswirkungen, bedürfen der Entscheidung durch die Mitgliedstaaten in der Generalversammlung. Hierbei ist wiederum zu unterscheiden zwischen Reformschritten ohne eine Änderung der VN-Charta und solchen, die eine Veränderung des Charta-Textes erfordern. Während erstere (wie etwa die Schaffung von Nebenorganen) durch eine einfache Entscheidung in der Generalversammlung herbeigeführt werden können, sind für eine Änderung der Charta hohe Hürden zu nehmen. Artikel 108 und 109 der Charta schreiben die entsprechenden Verfahren vor:

Demnach muss zunächst für jedwede Veränderung eine Zwei- Drittelmehrheit der Generalversammlung (mit Stand März 2011 also 128 Staaten) eine Textänderung beschließen. Da in der Generalversammlung das Prinzip "Ein Staat - eine Stimme" gilt, haben die fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates hier kein Veto. Allerdings muss der neue Charta-Text danach von wiederum zwei Dritteln der Mitgliedstaaten ratifiziert werden, und zwar diesmal unter Einschluss der "Großen Fünf". Da es in diesem Verfahren keine Enthaltung gibt, kann jedes einzelne der ständigen Mitglieder durch die schlichte Nichtratifikation der neuen Charta eine Reform verhindern. Angesichts dieser Anforderungen verwundert es nicht, dass der Text der Charta, abgesehen von der 1963 beschlossenen Erhöhung der Zahl nichtständiger Mitglieder des Sicherheitsrates von sechs auf zehn sowie der zweimaligen Anpassung der Mitgliederzahl des Wirtschafts- und Sozialrates auf nunmehr 54 Staaten, seit 1945 unverändert geblieben ist. Vor diesem Hintergrund lassen sich Reformansätze auch anders typologisieren, nämlich nach dem Grad ihrer Realisierungswahrscheinlichkeit bzw. der Schnelligkeit ihrer Umsetzung:
  • Maßnahmen, die der Generalsekretär selbst treffen kann, gehen in der Regel zügig vonstatten. So wurden interne Verwaltungsreformen unter den verschiedenen Generalsekretären, vor allem unter Kofi Annan und Ban Ki-moon, immer wieder rasch umgesetzt.
  • Entscheidungen in der Generalversammlung können ebenfalls schnell getroffen werden (wie etwa die Schaffung des Amtes für Interne Aufsichtsdienste 1995, die Einrichtung der Position des stellvertretenden Generalsekretärs 1997, die Etablierung des Menschenrechtsrates oder der Kommission für Friedenskonsolidierung 2005/06). In der Regel jedoch erfordern sie Zeit oder kommen nicht zustande. So harren viele der immer wieder geforderten modernen Managementstrukturen, Finanzierungsmechanismen und Personalmodelle weiterhin der Zustimmung der Mitgliedstaaten.
  • Entscheidungen, die mit Änderungen der Charta verbunden sind, gestalten sich angesichts der genannten Hürden besonders schwierig. Sie bilden bislang seltene Ausnahmen. Der bisherige Reformprozess hat sich daher vornehmlich in kleinen Schritten vollzogen und blieb auf Maßnahmen im Zuständigkeitsbereich des Generalsekretärs und der Generalversammlung beschränkt. Ambitionierte Vorhaben wie die Reform des Sicherheitsrates liegen dagegen weiter auf Eis.


Bisher vollzogene Reformschritte

Personalumfänge deutlich reduziert; bereits unter Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali (Amtszeit 1992 bis 1996) und dann vor allem unter dessen Nachfolger Kofi Annan (Amtszeit 1997-2006) wurden tiefgreifende Strukturreformen vorgenommen sowie neue Steuerungselemente eingeführt. So wurde schon 1994 ein Amt für Interne Aufsichtsdienste (Office of Internal Oversight Services, OIOS) geschaffen, eine Art interner Rechnungshof der VN, der die verschiedenen VN-Einrichtungen kontrolliert und sie berät, wie sie ihre Strukturen und Abläufe verbessern können. Auf der Grundlage seines Berichts "Erneuerung der Vereinten Nationen - Ein Reformprogramm" ordnete Kofi Annan 1997 die vielfältigen Programme, Fonds und Spezialorgane der Vereinten Nationen fünf Kernaufgaben zu: Für die vier Kernbereiche "Frieden und Sicherheit", "Wirtschaft und Soziales", "Humanitäre Angelegenheiten" und "Entwicklung" wurden so genannte Exekutivausschüsse gebildet, die Menschenrechte als fünfter Kernbereich wurden als Querschnittsaufgabe definiert, die in den vier anderen Bereichen mit verankert ist. Eine Senior Management Group unterstützt den Generalsekretär bei der Steuerung des komplexen Apparates, dessen interne Zusammenarbeit sich ständig weiter verbessert. Andererseits wachen die Mitgliedstaaten peinlich darüber, dass dem Generalsekretär keine eigenständigen Machtbefugnisse zuwachsen - entsprechende Projekte wie etwa eine im Sekretariat angesiedelte Strategische Informations- und Analyseeinheit für die Friedenssicherung oder moderne Kommunikations- und Management-Tools wurden nicht bewilligt.

Wichtige Reforminitiativen seit den 1990er JahrenWichtige Reforminitiativen seit den 1990er Jahren
Ehrgeizige Ziele: Die bislang einzige umfassende Reforminitiative startete Kofi Annan im Vorfeld des Weltgipfels zum 60. Jubiläum der Vereinten Nationen. Bereits Ende 2003 hatte er eine aus sechzehn internationalen Experten bestehende "Hochrangige Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel" beauftragt, globale Probleme zu analysieren sowie Vorschläge zu formulieren, wie die VN und die internationale Gemeinschaft diesen Herausforderungen entgegentreten sollten. Ende 2004 legte die Gruppe ihren Bericht "Eine sicherere Welt - unsere geteilte Verantwortung" vor. Darauf aufbauend schlug der Generalsekretär dann den Mitgliedstaaten vor, überholte Strukturen und Organe wie den suspendierten Treuhandrat, den inaktiven Generalstabsausschuss oder die völlig diskreditierte Menschenrechtskommission abzuschaffen und neue, auf die gewandelten Erfordernisse zugeschnittene Institutionen wie einen permanenten Menschenrechtsrat oder eine Kommission zur Friedenskonsolidierung einzurichten.

Insgesamt hatte der VN-Generalsekretär in seinem Bericht "In größerer Freiheit" ein ebenso ehrgeiziges wie umfassendes Programm erarbeitet, um die in die Jahre gekommene Weltorganisation in konzeptioneller, institutioneller und instrumenteller Hinsicht zu modernisieren. Seinen Vorstellungen nach sollte eine grundlegend erneuerte Organisation die Staatengemeinschaft in ihren Bemühungen unterstützen, die strukturellen, in Unterentwicklung und Armut begründeten Ursachen von Kriegen, Gewalt und Terrorismus nachhaltig zu beseitigen. Mit seiner Forderung nach einem menschlichen Leben in Würde und in Freiheit von Not und Furcht vertrat er ein umfassendes Konzept von menschlicher Sicherheit. Nach den Vorstellungen des Generalsekretärs sollten sich die Vereinten Nationen so von einem auf die Vermeidung zwischenstaatlicher Kriege ausgerichtetem System kollektiver Sicherheit zu einem internationalen Sicherheitssystem entwickeln, dessen Augenmerk auf dem Los von Individuen, sozialen Gruppen und Völkern liegt.

Ausbremsung durch Vorbehalte: Allerdings zeigte sich, dass die Mitgliedstaaten nicht wirklich bereit waren, dem ehrgeizigen Reformkurs des Generalsekretärs zu folgen. Ein für den Jubiläumsgipfel am 16. September 2005 formuliertes Abschlussdokument, das neben diesen konkreten Reformschritten auch neue Akzentuierungen auf Gebieten wie Entwicklung oder Abrüstung vorsah, wurde noch unmittelbar vor Beginn der Konferenz durch ein weitaus unverbindlicheres Papier ersetzt. Konkrete Selbstverpflichtungen bezüglich der Entwicklungsziele blieben zugunsten unverbindlicher Absichtserklärungen auf der Strecke, ebenso wie weite Teile der Vorschläge zu Abrüstung und Rüstungskontrolle. Selbst bei der überfälligen Modernisierung der Managementstrukturen und Arbeitsmechanismen innerhalb des Sekretariats wollten die Mitgliedstaaten dem Generalsekretär ihrer Organisation keinen eigenen Handlungsspielraum geben.

Immerhin wurden die Kommission für Friedenskonsolidierung und der Menschenrechtsrat geschaffen, wenn auch mit Abstrichen am ursprünglichen Konzept und wieder strikter Kontrolle durch die Staaten unterworfen. Auch sind erstmals seit Jahrzehnten Entscheidungen mit Folgen für die nur schwer zu ändernde Charta der Vereinten Nationen getroffen worden: So entfallen künftig mit Kapitel XII die Bestimmungen über das Treuhandsystem, und mit Kapitel XIII über den Treuhandrat wird eines der sechs Hauptorgane der Organisation abgeschafft. Zudem werden die seit langem obsoleten Feindstaatenklauseln der Artikel 53 und 107 gestrichen, die sich in der Gründungsphase der Vereinten Nationen gegen das Deutsche Reich und seine Kriegsverbündeten gerichtet hatten. Allerdings sind diese Änderungen eher redaktioneller Natur, die Charta wird hier nur einer seit langem bestehenden Realität angepasst. Die großen Themen wie die Reform des Sicherheitsrates wurden dagegen vertagt. Die Gipfelergebnisse von 2005 reihen sich damit in den bisherigen Reformprozess der kleinen Schritte ein. Angesichts der Hürden einer Charta-Reform werden wohl auch die bereits beschlossenen redaktionellen Veränderungen erst in einigen Jahren in einem dann an substanziellen Stellen veränderten Text wirksam werden.



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