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21.7.2011

Reform und Perspektiven der Weltorganisation

Tauziehen um die Reform des Sicherheitsrates

Wenig Aussichten auf eine baldige Realisierung hat das in jeder Hinsicht wichtigste und schwierigste Reformprojekt, das des Sicherheitsrates. Zwar gilt es unter den allermeisten Mitgliedstaaten als konsensfähig, dass Zusammensetzung und Arbeitsweisen dieses mächtigsten Hauptorgans die weltpolitischen Machtkonstellationen zum Ende des Zweiten Weltkrieges widerspiegeln und damit reichlich anachronistisch sowie dringend reformbedürftig sind. Auch ist klar, was durch die Reform bezweckt werden soll: Die Repräsentativität soll erhöht werden, indem die insbesondere bei den ständigen Sitzen ins Auge springende Benachteiligung von so wichtigen Weltregionen wie Lateinamerika, Afrika und Asien beseitigt wird. Dadurch sollen zugleich die Entscheidungen des Sicherheitsrates eine größere Legitimität gewinnen sowie die Chance erhöht werden, dass die Entscheidungen von der großen Mehrheit der Mitgliedstaaten mitgetragen werden. Insgesamt besteht Einvernehmen auch darüber, dass die Sicherheitsratsreform eine Art Lackmustest für die Reformfähigkeit der Organisation insgesamt ist, weil in ihr alle wesentlichen Schwierigkeiten und Hindernisse struktureller Reformen in den VN quasi wie im Brennglas konzentriert sind. Über die Art und Weise allerdings, wie diese "Mutter aller Reformen" gestaltet werden kann, zeichnet sich auch fast 20 Jahre nach der Initiative Indiens, das Thema auf die Agenda der VN zu setzen, kein Konsens ab.

In der seit 1993 tagenden open-ended working group der Generalversammlung wurden alle wichtigen Argumente ausgetauscht und gewogen; mehr als 140 Staaten haben dort ihre mehr oder minder konstruktiven Vorschläge zur künftigen Größe und Zusammensetzung sowie zu Entscheidungsstrukturen und Arbeitsweisen eingereicht. Bereits recht früh zeichnete sich dabei allerdings ab, dass Staaten, die von einer Reform voraussichtlich nicht profitieren würden, Vorschläge unterbreiteten, die eher auf den Erhalt des Status quo angelegt waren als auf Reformen, durch die mögliche Konkurrenten begünstigt würden. Auch war von vorneherein klar, dass die ständigen Mitglieder ihr Veto-Privileg weder aufgeben noch mit weiteren Mächten teilen würden.

Vorschläge: Aus dieser bis heute tagenden Arbeitsgruppe ging 1997 ein nach ihrem damaligen Vorsitzenden Razali Ismail (Malaysia) benanntes Papier hervor. Mit seinen Vorschlägen, die Zahl ständiger wie nichtständiger Mitglieder zu erweitern, ohne ihnen ein Vetorecht einzuräumen, bildete es eine Art Blaupause für die nachfolgenden Reformvorschläge, wird aber von den Gegnern einer Erweiterung der Zahl ständiger Sitze heftig bekämpft. Auch die oben bereits erwähnte Hochrangige Gruppe konnte sich auf keine gemeinsame Empfehlung festlegen und stellte zwei Modelle vor: Modell A, das die Erweiterung um sechs ständige Mitglieder (je zwei aus Afrika und Asien, je eines aus Europa und Lateinamerika) sowie drei zusätzliche nichtständige Sitze vorsieht, sowie Modell B, das acht semi-permanente Sitze (je zwei für Afrika, Asien, Europa und Lateinamerika) für eine Amtszeit von vier Jahren und die Möglichkeit der Wiederwahl sowie einen weiteren nichtständigen Sitz für Afrika vorschlägt. Diese Debatten mündeten im Sommer 2005 in drei Resolutionsentwürfe:
  • Die "Gruppe der 4" (G4: Brasilien, Deutschland, Indien und Japan) sowie 23 weitere Staaten übernahmen die Vorschläge des Modells A und verzichteten auf die Ausübung eines Vetorechts bis zu einer Überprüfung dieser Frage nach 15 Jahren.
  • Die aus 12 Staaten bestehende Gruppe "Vereint für den Konsens" um regionale Konkurrenten der G4-Staaten wie Italien, Argentinien und Pakistan verlangte die Einrichtung von zehn weiteren nichtständigen Sitzen.
  • Eine Gruppe von 43 afrikanischen Staaten wollte ganz ähnlich wie in Modell A die Zahl der ständigen Mitglieder auf elf und die der Nichtständigen auf 15 erhöhen. Allerdings bestanden die afrikanischen Staaten auf einer Gleichbehandlung der ständigen Mitglieder in der Veto-Frage nach dem Prinzip "alle oder keiner".


Fehlende Mehrheiten: Die drei Vorschläge wurde auf der 59. Generalversammlung nicht zur Abstimmung gestellt, weil sich für keinen eine Zwei-Drittel-Mehrheit abzeichnete. Zwar hat der Entwurf der G4-Initiative alle Chancen, eine wichtige Referenzgröße auch für die künftige Reformdiskussion zu sein, weil er bislang die sicherlich schlüssigste und den Erfordernissen angemessenste Alternative darstellt. Mit der Größe des Rates und den unterschiedlichen Gewichten der Mitgliedstaaten entspricht er den Anforderungen an die Arbeitsweisen und die Entscheidungsfähigkeit des Sicherheitsrats in wohl bestmöglicher Weise. Eine Realisierung des afrikanischen Entwurfs dagegen würde mit der Ausweitung des Vetorechts die Effizienz und Effektivität des Rates nachhaltig gefährden - was auch jenseits der Eitelkeiten der Großen Fünf seine völlige Aussichtslosigkeit begründet. Der Vorstoß Italiens und seiner Partner wiederum würde einen Dauerwahlkampf um die nichtständigen Sitze in die Regionalgruppen hineintragen, der sich kaum vorteilhaft auf die Arbeit und Entscheidungsfindung im Sicherheitsrat auswirken dürfte. Außerdem brächte er wohl eher alle Nachteile eines vergrößerten Gremiums mit sich, ohne diesen die Vorteile substanziell verbesserter Mitwirkungsmöglichkeiten durch eine repräsentative Auswahl von Staaten gegenüberzustellen.

Nach dem vorläufigen Scheitern dieser wichtigsten Reforminitiative haben die Mitgliedstaaten seit 2008 Verhandlungen in einem "informellen Plenum" aufgenommen, um doch noch Bewegung in die festgefahrene Diskussion zu bringen. Auf der Grundlage eines vom Vorsitzenden dieses informellen Plenums, dem afghanischen VN-Botschafter Zahir Tanin, 2010 vorgelegten Textentwurfs können die Staaten ihre Vorstellungen und Änderungswünsche zu den fünf wesentlichen Themenfeldern der Reform einbringen: Mitgliedschaftskategorien, Vetorecht, regionale Vertretung, Zahl der Mitglieder und Arbeitsverfahren sowie das Verhältnis zur Generalversammlung.

Die Reformdiskussion wird also weitergehen, und ihr Ausgang ist schwer vorauszusagen. Angesichts des verbreiteten Widerstandes vieler Staaten gegen neue ständige Sitze, der Uneinigkeit über die in Frage kommenden Kandidaten sowie des wenig ausgeprägten Enthusiasmus der etablierten Großen Fünf könnte sich eine auf Modell A basierende Lösung als zunehmend unerreichbar erweisen. Dann könnte die allenfalls zweitbeste Lösung, die Schaffung nichtständiger Sitze mit der Möglichkeit der unbegrenzten Wiederwahl, als Verbesserung zum Status quo angesehen werden. In jedem Fall müssen die Mitgliedstaaten viel Flexibilität aufbringen, um die zwischen ihnen bestehenden Meinungsverschiedenheiten zu überbrücken und die für die Zukunftsfähigkeit der Organisation so wichtige Reform voranzubringen. Die Lösung dieser Frage erscheint umso dringlicher, je problematischer sich die Legitimation militärischer Gewaltanwendung gestaltet.

Neue völkerrechtliche Normen?

Der von den USA im Frühjahr 2003 geführte Krieg gegen den Irak stellte einen fundamentalen Einschnitt in die nach dem Zweiten Weltkrieg etablierte Völkerrechtsordnung dar. Begründet wurde dieser Feldzug vor allem mit einem Recht auf präemptive (vorausgreifende) Selbstverteidigung, also zur Abwendung eines unmittelbar bevorstehenden Angriffs seitens des Iraks. Doch so unhaltbar und konstruiert sich die US-Position im Lichte späterer Untersuchungen und Erkenntnisse erwies, so wichtig erscheint die zugrundeliegende Frage nach den Umständen, unter denen Staaten Gewalt anwenden dürfen.

Die Charta erlaubt nur zwei Ausnahmen vom Allgemeinen Gewaltverbot: im Falle von Maßnahmen durch den Sicherheitsrat und zur Selbstverteidigung. Das Völkergewohnheitsrecht verlangt in letzterem Falle nicht, dass ein Staat einen möglicherweise schwerwiegenden Angriff hinnehmen muss, sondern erlaubt eine vorgezogene Selbstverteidigung (Präemption), wenn eine Aggression unmittelbar bevorsteht und diplomatische Mittel zu ihrer Abwendung nicht verfügbar sind.

Verboten sind allerdings Präventivschläge, die sich gegen nur abstrakte Gefahren wie die Entwicklung eines Waffenprogramms richten. Doch wo liegen in einer dicht vernetzten und hoch technologisierten Welt die Grenzen zwischen einer latenten und einer manifesten, unmittelbaren Bedrohung? Das herrschende Völkerrecht und auch die Hochrangige Gruppe sind in dieser Frage einhellig der Auffassung, dass neue Ausnahmetatbestände vom Allgemeinen Gewaltverbot nicht erforderlich sind und dass die Entscheidungskompetenz gerade für den vorgezogenen Einsatz von Gewalt regelmäßig beim Sicherheitsrat liegt. Dazu muss er aber auch entscheidungs- und handlungsfähig bleiben und darf sich nicht entlang partikularer Interessen der ständigen Mitglieder blockieren.

Diesem Erfordernis indes haben die USA einen schlechten Dienst erwiesen, als sie 2002/03 zunächst den sachlich völlig unbegründeten Versuch unternahmen, sich ihr militärisches Vorgehen gegen den Irak als vorgezogene Verteidigungsmaßnahme durch den Sicherheitsrat mandatieren zu lassen. Als dieser mit der Resolution 1441 vom 8. November 2002 dem Irak nur "ernste Konsequenzen" androhte und nicht explizit militärische Gewalt legitimierte, verstießen die USA gegen das Völkerrecht, indem sie dennoch angriffen. Drastischer noch als bei der Selbstverteidigung stellt sich die Frage nach zulässiger Gewaltanwendung, wenn es um innerstaatliche Probleme wie massive Menschenrechtsverletzungen bis hin zum Völkermord geht. 1994 fielen in Ruanda hunderttausende Menschen einem Genozid zum Opfer, 1995 kam es in Srebrenica zum größten Verbrechen gegen die Menschlichkeit in Europa seit dem Zweiten Weltkrieg, 1999 war die unterschiedliche Bewertung der Vorgänge im Kosovo durch die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates einer der Gründe für den nicht völkerrechtskonformen Luftkrieg der NATO gegen die damalige Bundesrepublik Jugoslawien.

Eine auf Initiative von Generalsekretär Kofi Annan ins Leben gerufene International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) erarbeitete mit Blick auf diese Tragödien das Konzept einer Schutzverantwortung gegen solche umfangreichen Menschenrechtsverletzungen. Diese responsibility to protect liegt demnach zunächst bei den souveränen Staaten, die bei der Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber der eigenen Bevölkerung Unterstützung von der internationalen Gemeinschaft erwarten dürfen. Sollten Staaten dazu aber nicht in der Lage oder nicht willens sein, soll die Schutzverantwortung auf die internationale Gemeinschaft übergehen. Für das Einschreiten gegen schwerwiegende innerstaatliche Gewaltakte postuliert die ICISS ebenfalls den Vorrang des Sicherheitsrates, lässt aber auch die Möglichkeit anklingen, diese Verantwortung bei Vorliegen bestimmter Kriterien auch ohne ein Sicherheitsratsmandat durch Staaten oder Organisationen wahrnehmen zu lassen.

Das Bekenntnis zur responsibility to protect wurde 2005 in das Ergebnisdokument des Weltgipfels aufgenommen, allerdings nur für Fälle von Völkermord, Kriegsverbrechen, Verfolgung ethnischer "Minderheiten" und Verbrechen gegen die Menschlichkeit sowie unter engster Bindung an die Vorschriften des Kapitels VII der Charta. Damit kommt wiederum dem Sicherheitsrat die entscheidende Rolle zu, die er allerdings auch schon vor dem Weltgipfel innehatte. Dennoch ist der Kritik, mit dem Bekenntnis zur Schutzverantwortung sei nicht viel Neues im Völkerrecht verankert worden, entgegenzuhalten, dass die Versammlung der Staats- und Regierungschefs explizit akzeptiert hat, dass der Umgang eines Staates mit seinen Menschen keine ausschließlich innere Angelegenheit mehr ist. Staatliche Souveränität ist damit nicht länger eine Lizenz zum Töten, wie es der ICISS-Vorsitzende, der Australier Gareth Evans, ausgedrückt hat. Die weitere Entwicklung einer internationalen Schutzverantwortung als "entstehender Norm" wird daher zu beobachten bleiben.


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