Lehrjahre für Minister? Zur Frage der Staatsminister und Parlamentarischen Staatssekretäre | APuZ 12/1967 | bpb.de

Politiker fallen nicht vom Himmel. Eine gewisse Begabung ist selbstverständlich unentbehrlich; aber wie jedes Talent bedarf auch das politische der Schulung. Erst in der Praxis bilden sich die Qualitäten und Fertigkeiten aus, die zur Ausübung der politischen Ämter erforderlich sind. Mit der Wahl zum Abgeordneten oder Minister ist dieser Prozeß der Einübung nicht abgeschlossen. Im Gegenteil: In Abänderung eines Wortes von Robert M. Hutchins (das von diesem auf die Beamten gemünzt war) könnte man sagen, daß man als Politiker damit beginnen muß, Politiker zu werden.

Derartige Bemerkungen stellen zwar eine Binsenwahrheit dar. Trotzdem — oder vielleicht gerade deshalb — werden sie häufig mißachtet. Besonders in Deutschland besteht seit jeher eine fatale Neigung, Politik als eine Sache der Begnadung oder der Naturgabe aufzufassen, eine Angelegenheit also, die der weiteren Ausbildung nicht bedarf. Man klagt über den Mangel an parlamentarischen und ministrablen Persönlichkeiten; anstatt aber Vorkehrungen zu treffen, um diesem Mangel abzuhelfen, wartet man oft lieber auf das politische Genie, von dem man hofft, daß es alles zum Guten wendet. Dabei wären vielleicht gerade in Deutschland solche Vorkehrungen angebracht, da wir keine Führungsschicht besitzen, in der über Generationen hinweg politische Substanz — Erfahrung, Stil, Führungskunst — angesammelt, gepflegt und tradiert wird und in der die politischen Begabungen von Kindheit an in die Politik hineinwachsen.

Vorausgesetzt, man hält für Politiker eine Lehrzeit für wünschenswert: was kann, was soll diese dann vermitteln? Nur zu einem geringen Teil besteht Politik aus faktischem Sachwissen. Die Kenntnis der dynamischen Umstände ist für das politische Handeln wichtiger als die Kenntnis der statischen Faktoren. Für den Politiker ist es daher vor allem nötig, daß er erlebt, wie ein politischer Körper funktioniert. Nur in solchen Erfahrungen vollzieht sich politische Bildung.

Laufbahnsystem im alten Rom

Alle erfolgreichen politischen Regime haben dem Rechnung getragen. Sie haben dafür gesorgt, daß der politische Nachwuchs Gelegenheit erhält, sich Schritt für Schritt mit dem politischen Handwerk vertraut zu machen, an Aufgaben zu üben und an Schwierigkeiten zu bewähren. Das alte Rom beispielsweise kannte ein strenges Laufbahnsystem, das zunächst durch Gewohnheitsrecht, später durch Gesetz (lex villia annalis, 179 v. Chr.) geregelt war. Danach gab es einmal eine obligatorische Intervallierung der Ämter; bevor ein römischer Bürger ein neues Amt antreten durfte, mußte ein bestimmter Zeitraum verstrichen sein. Sodann waren für die Ämter bestimmte Mindestalter vorgeschrieben; niemand durfte sich vor dem vollendeten 27. Lebensjahr um eine Magistratur bewerben. Endlich — und dies ist in unserem Zusammenhang das wichtigste — herrschte eine geregelte Ämterfolge, der so-genannte „gradus honorum" oder „cursus honorum". Es war, wie Theodor Mommsen in seinem „Römischen Staatsrecht“ schreibt, üblich, „erst als Gehülfe des oberen Beamten sich Übung und Anerkennung zu verschaffen, bevor man sich um das höhere Amt selbst bewarb." Vorstufe der politischen Laufbahn war der Militärdienst. Nach zehnjähriger Dienstzeit, davon fünf Jahre Militärtribun, konnte man Quästor werden, dann — nach einem Intervall von zwei Jahren — Prätor, und darauf — nach mindestens zwei weiteren Jahren ohne Amt — Konsul. Generelle Befreiungen von dieser Ämterfolge waren während der ganzen republikanischen Zeit unbekannt; aber auch mit persönlichen Befreiungen ging man äußerst sparsam um: Momm-sen vermag nur zwei Konsuln zu nennen, die außerhalb der Ämterstaffel befördert wurden (honor extra ordinem). Der Zweck dieser Vorkehrungen bestand natürlich nicht darin, politische Genies zu züchten (was keine Ausbildung vermöchte); ihr Sinn lag vielmehr darin, das ärgste Pfuschertum zurückzudrängen und dafür zu sorgen, daß stets ein genügendes Reservoir an hinreichend qualifizierten Männern zur Verfügung stand, aus dem sich das politische Personal rekrutieren und ergänzen konnte.

Das englische Beispiel

Das andere große Beispiel für eine systematische und erfolgreiche Nachwuchspflege ist England. Zwar ist dort die Besetzung der Ämter nicht so streng geregelt wie in Rom, dennoch gibt es so etwas wie eine typische Ämterfolge: Bevor jemand Kabinettsminister wird, hat er gewöhnlich eines oder mehrere der Ämter durchlaufen, die zwischen dem Abgeordneten und dem Kabinettsmitglied stehen, ist er Parlamentarischer Privatsekretär, Parlamentarischer Staatssekretär, Minister ohne Kabinettsrang oder, seit neuester Zeit, Staatsminister gewesen. „There is a fairly normal Progression from unpaid Office as parliamentary private secretary to a minor office and from a minor office to a headship of a great office of State." („Man steigt in der Regel von dem unbezahlten Amt als Parlamentarischer Privatsekretär zu einem [bezahlten] untergeordneten Amt und von dort zum Chef eines wichtigen Ressorts auf.") Der Grundsatz, daß niemand Kabinettsmitglied werden soll, der nicht über ministerielle Erfahrungen in untergeordneten Ämtern verfügt, wird im allgemeinen Sir Robert Peel zugesprochen (Premierminister 1834 und 1841—46). Er ist nirgends gesetzlich festgelegt und auch nicht ohne Ausnahme gültig Er hat sich durch Gewohnheit eingebürgert und bis heute bewährt.

Die Leiter der ministeriellen Karriere hat viele Sprossen. Zuunterst steht der Parlamentarische Privatsekretär, dessen Stellung unbezahlt ist. Alle Minister, auch der Premierminister, sowie die Mitglieder des Schattenkabinetts und in einigen Fällen sogar Parlamentarische Staatssekretäre haben solche Sekretäre zu ihrer Verfügung. Die nächste Stufe stellt der Parlamentarische Staatssekretär (Parliamentary Secretary) dar, der Parlamentarischer Unterstaatssekretär genannt wird (Parliamentary Under-Secretary of State), wenn der Chef des Ministeriums, wie zum Beispiel beim Foreign Office, den Titel eines Secretary of State trägt. Zu ihnen zählen auch die Finanz-und Wirtschaftssekretäre (Financial-and Oeconomic Secretaries), die es in einigen Ministerien gibt. Ihre Zahl schwankt, ist jedoch im ganzen seit dem Ersten Weltkrieg stark angestiegen. 1914 gab es vierzehn Parlamentarische Staatssekretäre, 1919 bereits siebenundzwanzig, 1939 waren es dreiundzwanzig und 1962 zweiunddreißig Parlamentarische Staatssekretäre — man nennt sie auch „Junior-Minister", im Unterschied zu den „Senior-Ministern" -— gibt es in den meisten Ministerien; in einigen größeren gibt es zwei oder drei. Ihre Inhaber gehören meist dem Unterhaus an; andernfalls sind sie Mitglieder des House of Lords (1962 betrug das Verhältnis 29:3). Sie dürfen nicht mit den Ständigen Staatssekretären (Permanent Secretaries) verwechselt werden, die den deutschen Staatssekretären entsprechen und die die höchsten Beamten im Ministerium sind.

Während und nach dem Zweiten Weltkrieg würde in einigen Ministerien der Posten eines Staatsministers (Minister of State) geschaffen, der im Rang gewöhnlich zwischen dem Parlamentarischen Staatssekretär und dem Ressort-minister steht. 1962 gehörten der Regierung sechs Staatsminister an, davon zwei dem Auswärtigen Amt, dem außerdem noch zwei Parlamentarische Unterstaatssekretäre zugeteilt sind Im Unterschied zu Deutschland gehören in England nicht alle Minister automatisch auch dem Kabinett an. Die Zahl der Minister mit und ohne Kabinettsrang ist nicht ein für allemal festgelegt. Die Regierung Macmillan zählte 1958 achtzehn Minister, die nicht Mitglieder des Kabinetts waren, und neunzehn Kabinettsminister. (Die Darstellung ist vereinfacht, besonders was die Bezeichnungen betrifft. Nicht alle, die zur Gruppe der Parlamentarischen Staatssekretäre gehören, werden auch so genannt; nicht alle Ressortchefs tragen den Titel Minister. Innerhalb der einzelnen Gruppen gibt es feine Rangunterschiede Kabinettsminister, Minister, Staatsminister, Parlamentarische Staatssekretäre sowie „Whips“ (Einpeitscher) und einige andere Posten, die hier nicht berücksichtigt werden, bilden zusammen die Regierung. Rechnet man noch die Parlamentarischen Privatsekretäre dazu, dann handelt es sich um eine Gruppe von mehr als hundert Personen.

Der Drang zu diesen Ämtern ist groß. Wie Duff Cooper in seiner Autobiographie „Old men sorget" schreibt, ist es der Ehrgeiz eines jeden Abgeordneten, ins Ministerium zu kommen; „der Wettbewerb ist scharf und das Erreichen des Zieles gleichermaßen vom Zufall wie vom Verdienst abhängig" Der Weg ist gewöhnlich lang. Blitzkarrieren sind selten. Die meisten Kabinettsminister zwischen 1862 und 1958 waren mehr als zwölf Jahre im Parlament und mehr als vier Jahre in untergeordneten Ämtern tätig, bevor sie ins Kabinett ausgenommen wurden. Die wenigsten erreichen diese Stellung. Von den 1859 Abgeordneten der Konservativen und der Labour-Partei, die zwischen 1918 und 1955 zum erstenmal in das Unterhaus gewählt wurden, gelang 519 der Eintritt in die ministerielle Hierarchie. 300 wurden Parlamentarische Staatssekretäre, 165 begannen als Junior-Minister, 50 als Minister und vier als Kabinettsmitglieder. Von den 300 Parlamentarischen Privatsekretären wurden nur 16 Kabinettsminister, 21 gelang der Aufstieg zum Minister, 112 erreichten den Rang eines Junior-Ministers, 201 kamen über den Posten des Privatsekretärs nie hinaus. Kabinettsminister besitzen fast durchweg Regierungserfahrungen, wenn sie ihr Amt antreten. Von den 60 Kabinettsmitgliedern begannen 16 als Parlamentarische Privatsekretäre, 28 als Junior-Minister und 12 als Minister Nicht anders verhält es sich mit den Premierministern. Von den sechzehn Premiers zwischen 1895 und heute war lediglich einer, Ramsey MacDonald, zuvor noch in keinem Regierungsamt tätig gewesen. Die meisten hatten mindestens zwei, meist aber mehr Posten innegehabt. Churchill bekleidete elf verschiedene Regierungsämter bevor er 1940 zum Prime Minister ernannt wurde

Die Auswahl der Staatsminister und Juniorminister

Die Parlamentarischen Privatsekretäre werden vom Minister, die Parlamentarischen Staatssekretäre und Staatsminister vom Premierminister ausgewählt, selbstverständlich nachdem dieser den zuständigen Ressortchef konsultiert hat und nur im Einverständnis mit diesem. Es wäre wenig sinnvoll, einen Mann zum Gehilfen eines Ministers zu machen, der von diesem nicht akzeptiert wird. Tritt der Minister zurück, treten automatisch auch seine parlamentarischen Gehilfen zurück.

Die Auswahl der Staatsminister und Parlamentarischen Staatssekretäre erfordert von dem Premier nicht weniger Geschick und Menschenkenntnis als die Zusammensetzung des engeren Kabinetts. Neben einzelnen Personen, die auf Grund ihrer Fähigkeiten, ihrer Verdienste, ihrer persönlichen Beziehungen und dergleichen nicht übergangen werden dürfen, müssen auch die verschiedenen Gruppen, Richtungen, Flügel, Clans und Interessen der Fraktion berücksichtigt werden — ohne daß dadurch der Zusammenhalt der Regierung gefährdet wird Da in England die Regierungen gewöhnlich von einer einzigen Partei gebildet werden, versteht es sich von selbst, daß der Minister, der Staatsminister und der Junior-Minister der gleichen Partei angehören. Tritt allerdings einmal der seltene Fall einer Koalitionsregierung ein, dann sind auch Ausnahmen von dieser Regel möglich. Als MacDonald sein erstes „National Government" bildete, ernannte er den Konservativen Anthony Eden zum Parlamentarischen Unterstaatssekretär des Außenministers Marquess of Reading, eines Liberalen, und Eden behielt dieses Amt, als nach den Wahlen von 1931 ein anderes Mitglied der liberalen Partei, John Simon, das Foreign Office übernahm. Eine solche Konstellation ist vielleicht nur zu verstehen, wenn man den engen gesellschaftlichen Zusammenhalt der englischen Führungsschicht der damaligen Zeit berücksichtigt; auf alle Fälle setzt sie aber voraus, daß sich die Abgeordneten von ihren Fraktionen nicht als Aufpasser oder Contre-Minister in die Regierung entsenden lassen, und geht nur so lange gut, als die Loyalität der Junior-Minister gegenüber der Regierung stärker ist als die gegenüber der Fraktion und Partei.

Minister und Subminister müssen zueinander passen. Sie brauchen nicht aus dem gleichen Holz geschnitzt zu sein; mitunter ist es besser, wenn sie sich ergänzen, wenn der eine die Qualitäten hat, die dem anderen fehlen. Clement Attlee hat auf diesen Gesichtspunkt besonderen Wert gelegt. Zu seinen Prinzipien gehörte es, beispielsweise einem Gewerkschaftsmann einen Intellektuellen beizugeben. Dabei kam es natürlich vor, „daß der Minister denjenigen nicht mag, dem man ihm zugedacht hatte, weil gerade der die Mängel ausfüllt, die der Minister hat, ohne es jedoch zu wissen"

Ein anderer Grundsatz Attlees bestand darin, keine Experten zu wählen. „Ich habe niemals jemand an die Aufgabe gesetzt, die er zu verstehen glaubt, denn oft erweisen sich die . Experten'als die denkbar schlechtesten Minister in ihrem eigenen Fachbereich. In diesem Land ziehen wir die Herrschaft von Amateuren der Herrschaft der Experten vor.“ Der Grundsatz „government by amateurs“ entspricht einer alten und bewährten englischen Maxime. Um nur ein Beispiel zu nennen: Als Edward Grey, der spätere Außenminister, im Jahre 1892 Parlamentarischer Unterstaatssekretär im Foreign Office wurde, hatte er, wie er in seinen Memoiren freimütig bekennt, „keine besondere Vorbildung" für die Tätigkeit im Auswärtigen Amte genossen, noch jemals auswärtigen Angelegenheiten besondere Aufmerksamkeit gewidmet. Doch ein junger Mann, der zum Parlamentarischen Unter-staatssekretär ernannt wird, muß keine speziellen Kenntnisse hierfür besitzen. Er muß kein Sachverständiger, sondern nur in öffentlichen Angelegenheiten unterrichtet sein. Eine parlamentarische Regierung ist, in Theorie und Praxis, keine Regierung von Fachmännern, wohl aber von erfahrenen Männern, die befähigt und erprobt sind, Fachmännern — das sind die Staatsbeamten — vorzustehen. Theoretiker wie Praktiker des englischen Regierungssystems sind allgemein davon überzeugt, daß es den Amateuren, im Unterschied zu den Experten, leichter fällt, den Common Sense nicht aus dem Auge zu verlieren, daß sie besser imstande sind, das Wohl der Gesamtheit zu berücksichtigen, und daß sie eher ungewohnte Lösungen für Probleme finden Eng zusammen mit dieser Auffassung hängt die Gewohnheit des raschen, manchmal allzu raschen Ämterwechsels Ein Politiker soll nicht zu lange in ein und demselben Ressort arbeiten, damit er sich nicht zum Experten entwickelt, das heißt, damit er nicht zum Routinier wird, dessen Horizont an den Grenzen seines Ressorts endet und dem die nötige Unbefangenheit gegenüber seinen Beamten abhanden gekommen ist. Zur „Ausbildung" eines englischen Politikers gehört es gerade, hintereinander in verschiedenen Departements tätig zu sein, damit er eine möglichst breite Erfahrungsgrundlage sich aneignen und einen Über-blick über das Ganze der Politik gewinnen kann. Besonders von einem Premierminister erwartet man, daß er vor seinem Amtsantritt mit möglichst vielen Aspekten der Regierungstätigkeit in Berührung gekommen ist.

Das Lob des Amateurs, das im übrigen ja ganz dem Leitbild des „Gentleman" entspricht, wird häufig nicht ohne eine gewisse Koketterie vorgetragen. So etwa wenn Duff Cooper die ersten Tage seiner Tätigkeit als Junior-Minister im Schatzkanzleramt beschreibt: „Ich hatte befürchtet, meine begrenzten volkswirtschaftlichen Kenntnisse und meine Unwissenheit im Finanzwesen könnten sich als ernsthafte Hindernisse erweisen, doch innerhalb von einer Woche nach meiner Ernennung mußte ich eine Debatte über die Währung im Unterhaus entwickeln und war in der Lage, ohne die leiseste Kenntnis des Themas einen günstigen Eindruck zu erwecken, und erhielt viele Glückwünsche. Ich lenkte einfach die Aufmerksamkeit der Zuhörer auf die Widersprüche in den von den sachverständigen Vorrednern vorgeschlagenen Maßnahmen." Zweifellos hat sich in diesem Punkt in den letzten Jahren einiges geändert. Die Politik ist komplizierter geworden und an die Politiker werden in bezug auf Sachkenntnisse unvermeidlich höhere Anforderungen gestellt. Harold Wilson hat mehrfach die Forderung erhoben, „allen gezierten Dilettantismus abzulegen". Dennoch gilt auch noch heute — und nicht zuletzt die Zusammensetzung der Regierung Wilsons beweist das —, daß bloßes Expertentum zur Übernahme eines Regierungsamtes nicht genügt. Wichtiger als noch so brillante spezialisierte Sachkenntnisse sind politische Urteilskraft, Fähigkeit der Menschenführung und das Vermögen, sich in die verschiedensten Obliegenheiten hineinarbeiten zu können.

Nicht immer natürlich werden diejenigen Personen bevorzugt, deren politischer Ehrgeiz am stärksten entwickelt ist und von deren politischen sich am meisten verspricht. man Mitunter sind für die Wahl rein taktische Motive ausschlaggebend. So gehört es ja seit jeher zu den bewährtesten Mitteln eines Premierministers, einen Rebellen dadurch zum Schweigen zu bringen, daß er ihm ein Amt gibt und damit der Regierungsdisziplin unterwirft.

Unterschiedliche Stellung

Staatsminister bilden die unterste Stufe der Senior-Minister. Sie sind Minister der Krone und werden von der Königin ernannt. Ihre Hauptaufgabe besteht darin, den Ministern einen Teil ihrer Arbeit abzunehmen, „und zwar in einem größeren Umfang, als es für den im Range niedriger stehenden Parlamentarischen Staatssekretär statthaft wäre" Im Unterschied zu diesem können sie den Leiter des Ministeriums während dessen Abwesenheit oder auf Auslandsreisen vertreten, vorausgesetzt, daß dieser es wünscht. Denn genau wie die Parlamentarischen Staatssekretäre bleiben sie dem jeweils zuständigen Ressortchef unergeordnet. Sie können „nur im Namen dieses Ministers und im Rahmen seiner auf sie delegierten Vollmachten handeln"

Für beide gilt auch die Regel von der kollektiven Verantwortung der Regierung, das heißt, „wenn einer von ihnen die Politik oder einen Beschluß der Regierung mißbilligte, würde er zurücktreten müssen. .. . Alle Minister, ob Mitglieder des Kabinetts oder nicht, tragen eben eine kollektive Verantwortung, und zwar nicht nur für Kabinettsbeschlüsse, sondern auch für Beschlüsse der Kabinettsausschüsse, auch wenn sie bei diesen nicht im geringsten mitgewirkt haben. Das klingt sehr hart und ist es auch in manchen Fällen. Aber die Regierung muß wie ein Mann zusammenstehen, und die Minister dürfen einander nicht widersprechen, sonst würden im Gebäude der Regierung Risse sichtbar werden. Für eine gute Regierung würde dies schädlich, womöglich tödlich, auf jeden Fall peinlich sein. Wer ein Amt in der Regierung übernimmt, muß sich mit dieser Bedingung abfinden; sie ist gewissermaßen Bestandteil seines Dienstvertrages."

Was die Parlamentarischen Staatssekretäre betrifft, so gibt es keine verfassungsrechtlichen Bestimmungen, die ihre Stellung und ihre Rechte definierten. Zwischen ihnen gibt es deutliche Rangunterschiede. Am angesehensten sind das Amt des Parlamentarischen Unterstaatssekretärs im Foreign Office, des Finanzsekretärs und des Wirtschaftssekretärs im Schatzamt. Seit 1957 haben die Inhaber dieser Ämter die gleichen Einkünfte und fast denselben Status wie die Staatsminister. (Eine Zeitlang, 1950 und 1951, trugen der Finanz-und der Wirtschaftssekretär auch den persönlichen Titel eines Staatsministers.) Der Finanz-sekretär gilt seit jeher als Anwärter auf den nächsten freien Sitz im Kabinett. Von den 52 Finanzsekretären von 1868 bis 1959 wurden 33 in der Folge Kabinettsminister

Der Platz der Parlamentarischen Staatssekretäre innerhalb der Ministerien ist nicht scharf und ein für allemal gültig zu definieren. Zum Teil haben sich in den einzelnen Departments unterschiedliche Gewohnheiten herausgebildet, die eng mit der Organisationsstruktur des betreffenden Amtes Zusammenhängen und unabhängig von den jeweiligen Amtsinhabern tradiert werden. Wie Eden berichtet, war zu Beginn der dreißiger Jahre das Auswärtige Amt „das einzige Ministerium, in dem der Ständige Unterstaatssekretär, ein Beamter, im Rang höher stand als der Parlamentarische Unterstaatssekretär, der Ministerrang hatte. Die Folge war, daß ich zwar damit rechnen konnte, die meisten Dokumente zu gegebener Zeit zu erhalten, daß sie aber zunächst vom Ständigen Unterstaatssekretär den Weg hinauf zum Minister gingen und ich sie erst auf dem Weg nach unten zu sehen bekam. Handelte es sich um eine dringende Angelegenheit, die von dem Ständigen Unterstaatssekretär sofort erledigt werden mußte, so konnte es geschehen, daß ich die Akten noch später zu Gesicht bekam. . . Damals wurde der Außenminister förmlich abgeschirmt von höheren Beamten, und der Parlamentarische Unter-staatssekretär mußte sich selber zurechtfinden."

Im wesentlichen hängt die Stellung des Parlamentarischen Staatssekretärs jedoch von der Person des zuständigen Ministers ab. Einen unmittelbaren und automatischen Zugang zu den Akten hat er nicht. Offiziell kann er keinerlei Ansprüche stellen. „Es steht vollkommen im Ermessen des Ministers zu bestimmen, welche Entscheidungen oder welche Kategorien von Entscheidungen ohne seine Zu-ziehung unmittelbar von einem Parlamentarischen Sekretär ... getroffen werden dür-fen." Manche Ressortchefs sind bereit, ihren Parlamentarischen Sekretären eine Reihe von wichtigen Aufgaben zu übertragen und sie an der politischen Leitung des Ministeriums zu beteiligen. Andere wiederum wachen eifersüchtig über ihre Befugnisse und halten den Junior-Minister von jeder produktiven Tätigkeit fern.

Nicht zuletzt kommt es natürlich auch auf das Verhältnis an, das die Parlamentarischen Staatssekretäre zu den höheren Beamten des Ministeriums gewinnen. Diese zeigen „den Junior-Ministern häufig die kalte Schulter, betrachten sie mehr als Laufburschen denn als politische Chefs."

Angesichts der Tatsache, daß die Stellung eines Junior-Ministers entscheidend von persönlichen Faktoren abhängt, nimmt es nicht wunder, wenn sein Amt so ganz verschieden beurteilt wird. „Je nach der Haltung, die der Minister ihm gegenüber einnimmt, und je nachdem, wie er sich mit den höheren Ministerialbeamten stellt, kann das Leben eines Parlamentarischen Sekretärs hochinteressant und ausgefüllt, aber auch tödlich langweilig und leer sein." Junior-Ministern, die das Unglück haben, an einen Chef zu geraten, der kein Verständnis für sie zeigt, und auf Beamte angewiesen zu sein, die nicht den Willen besitzen, sie in die Geschäfte des Ministeriums einzuarbeiten, bleibt, nach einem Ausspruch von Ellen Wilkinson, als Trost nur noch ein Vers aus den „Indischen Liebesliedern“: „less than the dust" (weniger als der Staub).

Allem Anschein nach ist das Ansehen der Parlamentarischen Staatssekretäre in der letzten Zeit gestiegen. Die Minister und Beamten scheinen allgemein eingesehen zu haben, daß sich Junior-Minister nützlich einsetzen lassen; infolgedessen sind sie auch eher bereit, ihre Arbeit im Rahmen des Möglichen mit ihnen zu teilen Welche Gründe überhaupt dafür sprechen, mit einem Junior-Minister zusammenzuarbeiten, hat am schönsten Herbert Morrison ausgesprochen: „Ich persönlich finde es grausam, töricht und ungerecht, wenn man ihn im Ministerium schneidet oder ihm nur wenig oder gar nichts zu tun gibt; grausam, weil es ein unglückliches Gefühl und Bitterkeit erzeugen muß; töricht, weil der Parlamentarische Sekretär von heute der Minister von morgen sein kann, und weil es deshalb wünschenswert ist, daß er so viel Erfahrungen wie möglich sammelt, und daß er lernt, verantwortlich zu arbeiten; und ungerecht, weil es in ihm das Gefühl des überflüssigseins erzeugt und weil man einen Narren aus ihm macht, wenn er aus anderen Quellen von Dingen hören muß, die er hätte längst dienstlich erfahren haben sollen. . .. Abgesehen davon kann ein Parlamentarischer Sekretär, wenn er richtig eingesetzt wird, dem Minister manche Arbeit abnehmen.“

Die Aufgaben der Parlamentarischen Staatssekretäre

Parlamentarische Staatssekretäre können eine fünffache Aufgabe erfüllen:

Zum einen können sie dem Minister gesellschaftliche Verpflichtungen und Korrespondenzen abnehmen, ihn bei Veranstaltungen vertreten und dergleichen mehr.

Zum andern können sie dazu beitragen, den Kontakt zwischen dem Ministerium und dem Parlament aufrechtzuerhalten, indem sie den zuständigen Amtsstellen die Stellungnahmen, die Beschwerden und die Gesuche der Abgeordneten zuleiten und umgekehrt den Parlamentariern den Standpunkt und die Wünsche des Ministeriums nahebringen. Diese beiden Aufgaben teilen die Junior-Minister mit den Parlamentarischen Privatsekretären

Drittens können Parlamentarische Staatssekretäre den Minister auf dessen Wunsch im Unterhaus (beziehungsweise im Oberhaus, falls sie diesem angehören) vertreten, Anfragen beantworten oder Erklärungen abgeben. Vorausgesetzt natürlich, daß das Parlament damit einverstanden ist und nicht den Ressortchef selber zu hören wünscht. Auf jeden Fall trägt der Ressortchef die volle Verantwortung für die Handlungen seines Junior-Ministers.

Viertens können Parlamentarische Staatssekretäre an der politischen Leitung der Ressorts beratend beteiligt werden. (Wohlgemerkt an der politischen, nicht an der administrativen Leitung, die stets in der Hand des beamteten Ständigen Staatssekretärs bleibt.) Es gibt Ressortchefs, die ihre Junior-Minister zu den wichtigsten Beratungen hinzuziehen, die sie Einblick in die Akten nehmen lassen, die ihnen das Recht einräumen, Angelegenheiten zur Sprache zu bringen, Memoranden zu verfassen, Empfehlungen abzugeben und so fort. Minister, die ihrem Junior-Minister die Befugnis eines politischen Beraters zugestehen, räumen ihm damit einen Einfluß auf die politische Führung des Ministeriums ein, was natürlich nichts an der Tatsache ändert, daß die letzte Entscheidung beim Minister bleibt.

Fünftens können Parlamentarische Staatssekretäre mit bestimmten Aufgaben innerhalb des Ministeriums betraut werden, entweder von Fall zu Fall oder von vornherein. Als Duff Cooper Finanzsekretär im Kriegsministerium war, händigte ihm sein Chef, Sir Laming Worthington-Evans, „manchmal ein fürchterliches Aktenbündel mit den Worten aus: , Das scheint eine komplizierte Frage zu sein. Ich habe noch nicht hineingeschaut und auch nicht die Absicht, es zu tun. Sie können nach Ihrem Gutdünken entscheiden’.'1 Herbert Morrison pflegte als Minister gleich bei seinem Amtsantritt bestimmte Geschäfte an seine Junior-Minister zu delegieren. Da ihm jeweils zwei Gehilfen zur Verfügung standen, bereitete es ihm viel Mühe, „die Aufgaben unter die beiden Mitarbeiter so zu verteilen, daß keiner sich zurückgesetzt fühlen konnte."

Die folgende Beschreibung zeigt, wie er dabei vorging. Als er das Ministerium für innere Sicherheit übernahm, bestimmte er zunächst den Kreis der Geschäfte, die ihres geheimen Charakters oder ihrer Delikatesse wegen ihm direkt zur Entscheidung vorzulegen waren. Alle anderen Akten und Memoranden sollten jedoch „grundsätzlich über den zuständigen Parlamentarischen Sekretär (laufen), der sie zu lesen und schriftliche Empfehlungen und Vorschläge zu machen hatte. Schließlich über-trug ich eine ganze Anzahl von weniger wichtigen Geschäften zur Entscheidung den Parlamentarischen Sekretären mit der Auflage, mir auch diese vorzutragen, wenn sie eine Angelegenheit für besonders wichtig hielten oder befürchten mußten, daß irgendwelche Komplikationen daraus entstehen könnten, oder wenn der betreffende Parlamentarische Sekretär in der Sache mit den Beamten des Ministeriums nicht einer Meinung war"

Verantwortlichkeit und Weisungsbefugnis

Es ist klar, daß gerade die ständige Delegation von Befugnissen leicht zu Spannungen und Reibereien zwischen den Parlamentarischen Staatssekretären und der Ministerialbürokratie führt. Das mußte auch Morrison erfahren, als er das Foreign Office übernahm und dort dieselbe Regelung einführen wollte, die er zuvor im Ministerium für Innere Sicherheit so erfolgreich ausprobiert hatte. Als er seinen beiden parlamentarischen Mitarbeitern bestimmte Aufgaben zur selbständigen Erledigung übertragen wollte, warnten ihn die Beamten „vor den praktischen Schwierigkeiten, vor der Gefahr von Mißverständnissen oder davor, daß Maßnahmen getroffen werden könnten, die nicht meine Billigung fänden“. Im Hintergrund dieser Warnung stand unausgesprochen die Furcht der Beamten, daß ihre Macht sich vermindert und ihre Arbeit erschwert wird, wenn zwischen ihnen und dem Minister noch ein Junior-Minister steht, der nicht umgangen werden darf. Sie befürchteten, „daß sie über eine Angelegenheit womöglich erneut Vortrag halten und dadurch die doppelte Zeit und Arbeit aufwenden müssen, wenn der Parlamentarische Sekretär gegen ihre Ansicht votiert."

Sieht man einmal von den Macht-und Prestigefragen ab, dann schälen sich aus diesen Schwierigkeiten zwei Probleme heraus: Einmal das der Verantwortlichkeit. Nach englischer Tradition ist der Minister für die Handlungen seiner Untergebenen verantwortlich. Seine Verantwortlichkeit erstreckt sich dabei nicht nur auf die Handlungen seiner Beamten, sondern auch auf die seiner politischen Mitarbeiter, seiner Staatsminister und seiner Junior-Minister. Die Frage ist, ob dieser Grundsatz überhaupt noch durchführbar ist, wenn die Arbeitsüberlastung den Minister zwingt, einen Teil seiner Zuständigkeiten zu delegieren. Eine Reihe von Kommissionen haben sich mit diesem Problem befaßt, ohne dafür eine Lösung zu finden Morrison selbst hat erwogen, ob es nicht richtiger wäre, „dem Parlament die Situation ganz offen auseinanderzusetzen und den unterstellten Ministern für gewisse Angelegenheiten öffentlich die Verantwortung gegenüber dem Parlament zu übertragen“ Eine solche Regelung wäre jedoch bedenklich, da sie den an sich vernünftigen Grundsatz in Frage stellen würde, daß jedes Ministerium eine einheitliche Spitze haben sollte. Es wird wohl kaum etwas anderes übrig bleiben, als es dem Parlament von Fall zu Fall zu überlassen, inwieweit es den Minister für die Handlungen seiner Untergebenen verantwortlich machen will. Von dem Minister wird man verlangen müssen, daß er, wenn er bestimmte Geschäfte delegiert, genaue Richtlinien erläßt, wie diese Geschäfte besorgt werden sollen, daß er sicherstellt, daß diese Richtlinien eingehalten werden, und daß er sich die Entscheidung der bedeutenden und der strittigen Fälle vorbehält. Unter Umständen muß er Junior-Minister, die gegen seine Anweisungen verstoßen, dem Premier zur Entlassung Vorschlägen.

Das andere Problem ist das des Weisungsrechtes. Während die Junior-Minister in der Regel für sich ein Weisungsrecht wünschen, lehnen die Beamten es in der Regel ab. Die Praxis sieht so aus, daß ein Parlamentarischer Staatssekretär gegenüber den Beamten des Ministeriums nur insoweit ein Weisungsrecht besitzt, als ihm ein solches vom Minister zur Erledigung bestimmter Aufgaben eingeräumt worden ist. Er hat also allerhöchstens eine partielle und jederzeit widerrufbare, keine generelle Weisungsbefugnis. Und auch diese scheint gewöhnlich eingeschränkt zu sein, wie etwa aus der Regelung hervorgeht, die Morrison in seinem Ministerium getroffen hat: Stimmt ein Parlamentarischer Sekretär in einer Angelegenheit nicht mit den betreffenden Beamten überein, ist er gehalten, die Ent-scheidung des Ministers einzuholen Gegenüber dem Ständigen Staatssekretär hat der Junior-Minister kein Weisungsrecht. Ist zum Beispiel der Ständige Staatssekretär nicht der gleichen Ansicht wie der Junior-Minister, dann braucht er sich diesem nicht zu unterwerfen, sondern kann die Angelegenheit dem Minister zur Entscheidung vorlegen So unbefriedigend diese Lösung für den Junior-Minister auch sein mag: jede andere Lösung würde das Prinzip der einheitlichen Führung des Ministeriums gefährden.

Das Recht auf Information und Gehör

Nicht weniger umstritten als die Frage der Verantwortlichkeit und des Weisungsrechtes ist der Anspruch auf Information und Gehör. Formal gesehen besitzen die Junior-Minister keinen solchen Anspruch. In der Praxis wird er ihnen in unterschiedlichem Maße gewährt.

An Kabinettssitzungen nehmen sie im allgemeinen nicht teil. (Ist ein Minister verhindert, vertritt ihn gewöhnlich sein Staatsminister oder ein Kollege.) Auch Kabinettspapiere bekommen Junior-Minister selten zu sehen. Für diese Regelung lassen sich vernünftige Gründe anführen. Diese fallen jedoch weg, wenn, wie es häufig vorkommt, Junior-Minister auch von den Beratungen und Informationen innerhalb ihres eigenen Ministeriums ausgeschlossen werden. Manche Minister ziehen ihre Parlamentarischen Staatssekretäre nur wenig zu Beratungen heran und lassen sie nur in geringem Maße oder verspätet Einblick in die Akten nehmen. Im Foreign Office scheint dies früher die Regel gewesen zu sein. Wie Edward Grey berichtet, sah er zwar alle wichtigen Telegramme und sonstigen Ausfertigungen, aber erst, nachdem sie erledigt und abgesandt waren Anthony Eden schreibt, daß er in Besprechungen mit Regierungsmitgliedern bisweilen zu Ausflüchten greifen mußte, weil er von seinem Ministerium nicht genügend unterrichtet war Nach Morrison sind die Parlamentarischen Sekretäre im Unterhaus öfter in der peinlichen Lage, fragenden Abgeordneten gegenüber ihre Unkenntnis eingestehen zu müssen Duff Cooper, der sich bitter beklagt, daß die Junior-Minister über die Probleme der Politik kaum besser unterrichtet seien als die „back-bencher", die in den letzten Reihen des Unterhauses sitzen, erzählt, wie er als Finanzsekretär in der Öffentlichkeit einmal ungewollt eine andere Politik als sein Chef verfochten habe, nur weil dieser ihn über seine Pläne im unklaren ließ

Eine solche Abschnürung von den Informationen und Beratungen ist natürlich nicht gerade dazu angetan, das Ansehen der Junior-Minister zu erhöhen und ihre Selbstachtung zu stärken. Verständnisvolle Minister haben sich daher stets dafür eingesetzt, daß die Junior-Minister so weit wie möglich über die Angelegenheiten des Ministeriums informiert und zu den Beratungen hinzugezogen werden. Und dies nicht nur, um ihr Ansehen zu festigen und ihre Selbstachtung zu steigern, sondern auch noch aus zwei anderen, entscheidenden Gründen: Je mehr nämlich die Junior-Minister an der Arbeit ihres Ministeriums beteiligt werden, desto größer ist auch der Nutzen, den sie selbst aus ihrem Amte ziehen können und den das Amt von ihnen hat. Wiederum ist es Herbert Morrison, der dies ganz klar sieht: „Eine Ungerechtigkeit gegenüber den Parlamentarischen Sekretären ist es auch, wenn man sie nicht zu den Sitzungen und Konferenzen innerhalb des Amtes zuzieht. Aus nahe-liegenden Gründen ist ihre Gegenwart nicht in allen Fällen richtig und angebracht; schließt man sie jedoch systematisch aus, so lernen sie die Hintergründe der politischen Entscheidungen nicht kennen. Abgesehen davon bedeutet es für sie eine nützliche Lehre für den Fall, daß sie selbst einmal einen Posten mit höherer Verantwortung bekleiden sollten, wenn sie auch nur zuhören können, wie ihr Chef solche Sitzungen leitet Ich habe es mir deshalb stets zur Regel gemacht, die betreffenden Parlamentarischen Sekretäre zu solchen Konferenzen zuziehen zu lassen, und ich achtete darauf, daß sie Gelegenheit erhielten, ihre Ansichten zu äußern, auch wenn diese keineswegs immer akzeptiert wurden. Dieses Ver-fahren war für unsere Beratungen förderlich und half oft, den Kern der Probleme herauszuschälen. Andererseits konnten die Sekretäre die schwierige Kunst des Umgangs mit Ministerialbeamten erlernen. Wenn ich schließlich derjenige war, der die Entscheidung traf, so verließ doch jeder die Konferenz, auch wenn er mit seiner Meinung nicht durchgedrungen war, ohne Groll und im Bewußtsein, daß er bei der Beratung und beim Zustandekommen der Entscheidung seinen Teil beigetragen hatte."

Pro und Contra

Bedenkt man, wie wenig Rechte der Parlamentarische Staatssekretär besitzt, wie sehr er auf das Wohlwollen des Ministers angewiesen bleibt und wie unterschiedlich die Praxis ist, dann versteht es sich von selbst, daß das Urteil über diese Einrichtung nicht einhellig ist. Je nachdem, welche Erfahrungen der Beobachter oder Betroffene vor Augen hat, fällt sein Urteil anders aus.

Wilkinson: Das Wort von Ellen „Geringer als der Staub", wurde schon angeführt. Duff Cooper urteilt: „Das Leben eines Junior-Ministers — ich sollte es im ganzen sechs Jahre führen — war nicht unangenehm, doch bietet es wenig Gelegenheit zur Vorbereitung auf noch höhere Verantwortlichkeit, zu der es hinführen sollte. Es beraubt zugleich den jungen Politiker der Möglichkeit, sich auszuzeichnen oder seine (Verfahrenstechnik'im Unterhaus zu verbessern... Junior-Minister werden in Wirklichkeit einfach kaltgestellt, und wenn ihre Kaltstellung lange dauert, können ihre Fähigkeiten aus Mangel an Beschäftigung leiden und sogar verkümmern. Allzuoft geschieht es, daß ein vielversprechender back-bencher, der ein fähiger Unterstaatssekretär gewesen war, sich bei der Beförderung als große Enttäuschung erweist."

Hingegen Edward Grey spricht von einer „wundervollen und interessanten Schulung." Grey begründet auch warum. „Die ersten Jahre im Amte sind begreiflicherweise sehr wichtig im Leben eines jungen Mannes. Sie schulen ihn in der Technik und im Tempo der Erledigung von Arbeiten. Er lernt, seinen Verstand anzuspannen und sich durch das spröde und wenig anziehende Material durch-zuarbeiten. Sein Gedächtnis wird geübt: er lernt die Dinge in seinem Kopfe ordentlich aufzuspeichern, so daß sie ihm nicht im Wege, doch sofort gegenwärtig sind, wenn er ihrer benötigt. Der Gewohnheit, voreilige Schlüsse zu ziehen, wird Einhalt getan, denn er kommt mit den Grenzen und Schwierigkeiten eines öffentlichen Amtes in Berührung, von denen er früher nichts wußte. Er lernt es, seine eigenen Fähigkeiten zu und gebrauchen wird auf das Fatale und vielleicht sogar die Gefahr seiner Fehler aufmerksam gemacht."

In diesen Worten wird deutlich, worin der eigentliche Sinn der Institution des Junior-Ministers liegt. Nicht so sehr darin, den Ressortchef zu entlasten, als darin, den Abgeordneten in die Kunst des Regierens einzuführen. Anders als beim Staatsminister liegt der Wert der Juniorministerschaft in erster Linie nicht in dem Nutzen, den der Minister davon hat, sondern in den Erfahrungen, die der jeweilige Inhaber in seinem Amte zu sammeln vermag. Parlamentarische Staatssekretäre sind, wenn der Vergleich erlaubt ist, gleichsam die Lehrlinge in der Regierungskunst, Staatsminister die Gesellen. Zweck des Amtes des Parlamentarischen Staatssekretärs ist es, seinen Inhabern einen Einblick in die verschiedenen Tätigkeiten des Staates zu verschaffen, sie der Technik der Entscheidung, der Kunst der Delegation, den Methoden der Verwaltung bekannt zu machen, ihnen die Fähigkeit zu vermitteln, in unvorhergesehenen Lagen sich zurechtzufinden, sie den Umgang mit der Ministerialbürokratie zu lehren und so fort. Die Jahre als Junior-Minister sind eine Schule für diejenigen, die selbst einmal Minister werden wollen

Staatsminister und Parlamentarische Staatssekretäre in Deutschland

Wir haben die britische Praxis so ausführlich an Hand von Zitaten englischer Staatsmänner dargelegt, weil die Pläne, Parlamentarische Staatssekretäre nun auch bei uns einzuführen, auf das englische Beispiel zurückgehen, zum mindesten auf dieses Beispiel immer verweisen, ohne daß im allgemeinen eine genauere Anschauung darüber herrscht, wie diese Einrichtung in England eigentlich funktioniert.

An sich ist der Plan, in einigen Bundesministerien Junior-Minister zu ernennen, nicht neu. Entsprechende Vorschläge wurden noch bei jeder Regierungsbildung seit 1949 erörtert Nur die Motive haben sich teilweise verschoben. Bei den früheren Projekten handelte es sich — jedenfalls was die Vorschläge der SPD und der FDP betrifft — in der Mehrzahl um Versuche, Vertrauensleute als Aufpasser und Kontrolleure in die Ministerien zu bringen, also Contreminister zu schaffen; die Junior-Minister sollten nach diesen Plänen daher auch meist einer anderen Partei als der Minister angehören. Dieses Motiv spielt heute, erfreulicherweise, keine Rolle mehr. Die beiden Koalitionspartner, CDU/CSU und SPD, sind sich darin einig, daß Minister und Junior-Minister grundsätzlich Mitglieder der gleichen Partei sein sollten. Man verspricht sich von dieser Einrichtung vor allem zweierlei: einmal, daß sie die überlasteten Ressortchefs entlastet, und zweitens, daß sie dem politischen Nachwuchs die Möglichkeit bietet, sich zu erproben und das Handwerk des Ministers zu erlernen. Verfolgt man die Debatte, die in den letzten Monaten um die Einführung von Junior-Ministern geführt wurde, genauer, dann entdeckt man unschwer, daß bei den Befürwortern zwei verschiedene Vorstellungen im Spiele sind. Während die einen, die von den Junior-Ministern hauptsächlich eine Entlastung der Minister erhoffen, bewußt oder unbewußt das Vorbild des englischen „Minister of State" im Auge haben, schwebt den anderen, denen es vorab um eine Ausbildungsmöglichkeit für Ministeraspiranten geht, mehr der „Parliamentary Secretary" vor. Bei dem Regierungsentwurf stand offensichtlich die letztere Vor

Stellung Pate, wohingegen bei dem Gegenentwurf des Rechtsausschusses des Bundestages eindeutig die erstere Vorstellung dominiert.

Nun ist kein Zweifel, daß beide Einrichtungen in der Bundesrepublik angebracht und verfassungsrechtlich durchaus zulässig wären Nur sollte man sie auseinanderhalten und nicht miteinander vermengen. Beide verfolgen verschiedene Zwecke, auch wenn die Grenzen in der Praxis mitunter fließend sind.

Was die Staatsminister betrifft, so hat der Staatsrechtler Ernst-Wolfgang Böckenförde schon vor Jahren vorgeschlagen, in einigen besonders überlasteten Ministerien solche Positionen einzurichten: „Die Aufgabenvermehrung und die Zunahme der internationalen Kontakte hat für etliche Ressorts die politische Ressortleitung zu einer Aufgabe werden lassen, die der Ressortminister allein, will er sie gewissenhaft vornehmen, gar nicht mehr bewältigen kann. Zu diesen Groß-Ressorts gehören an erster Stelle das Verteidigungsministerium, ferner das Außen-, Wirtschafts-und wohl auch das Innenministerium. In ihnen ist die Entlastung des Ministers durch einen oder mehrere politische Ministergehilfen dringend erforderlich, wenn nicht der Minister in Ressortarbeit ersticken und versanden soll, anstatt für die wirkliche und verantwortliche Ressort-leitung frei zu sein. Im Bundesverteidigungsministerium etwa könnte ein Staatsminister für NATO-Angelegenheiten, der den Minister auch in den Konferenzpflichten entlasten kann, von großem Nutzen sein, ebenso ein Staatsminister für die Bundeswehrverwaltung. Im Auswärtigen Amt wäre zumindest ein Staatsminister, und zwar mit fallweise zu bestimmendem Aufgabenkreis, vonnöten, damit dem Außenminister ein Teil der Konferenz-und Reisepflichten abgenommen werden kann oder umgekehrt während der oft längeren Abwesenheit des Ministers das Ressort nicht politisch gänzlich verwaist ist. Das Wirtschaftsministerium könnte einen Staatsminister für europäische Wirtschaftsangelegenheiten, der Innenminister einen solchen für Staatsschutz-angelegenheiten zu seiner Entlastung gebrauchen."

Dieser Vorschlag ist auch heute noch aktuell. Um die Funktionsfähigkeit der Ministerien nicht zu beeinträchtigen und um das Prinzip der obersten Ressortleitung durch den Bundesminister und dessen parlamentarische Verantwortlichkeit nicht zu verletzen, muß man sich allerdings darüber im klaren sein, daß Staatsminister keine Neben-, sondern nur Hilfsminister sein dürfen. Sie bleiben dem jeweiligen Ressortchef untergeordnet und können nur in dessen Namen und im Rahmen der von diesem auf sie delegierten Befugnisse handeln. Die Verantwortung gegenüber dem Kabinett und dem Parlament bleibt in jedem Falle beim Ressortminister; auch dann, wenn dieser die Staatsminister beauftragt, bestimmte Aufgaben oder Aufgabenkreise selbständig zu erledigen, handeln sie nicht in eigener Verantwortung, sondern nehmen nur die Verantwortlichkeit des Ministers wahr. Dem Kabinett können sie nicht angehören, wohl aber können sie den Minister auf dessen Wunsch und im Einverständnis mit dem Kanzler dort vertreten. Auch im Parlament, im Ausland, in der Öffentlichkeit können sie im Namen des Ministers sprechen, müssen dabei aber stets die Politik der Regierung vertreten; sind sie mit dieser nicht einverstanden, haben sie den Abschied zu nehmen. Ein Weisungsrecht gegenüber den beamteten Staatssekretären steht ihnen nicht zu. Protokollarisch können sie einen höheren Rang als diese einnehmen; im Amt aber stehen sie neben, nicht über ihnen. Auf Verlangen des Ministers oder des Regierungschefs können sie jederzeit entlassen werden

Daneben sollte man aber unbedingt auch an der Ernennung von Parlamentarischen Staatssekretären festhalten, wie sie der Regierungsentwurf vorsieht. Die Parlamentarischen Staatssekretäre könnten die Verbindung zwischen dem Parlament und den Ministerien aufrechterhalten, sie könnten den Minister bei bestimmten Gelegenheiten — unter Umständen auch im Kabinett — vertreten, sie könnten im Ministerium bestimmte Sonderausgaben übernehmen und so fort; ihr Hauptzweck sollte jedoch darin bestehen, dem ministeriellen Nachwuchs die Möglichkeit zur Erprobung zu eröffnen. Bei der Auswahl der Parlamentarischen Staatssekretäre, der Ausgestaltung ihres Amtes, der Zuweisung der Aufgaben an sie, sollte dieser Zweck stets im Vordergrund stehen und am meisten berücksichtigt werden.

Bedingungen des Erfolgs

Daß dieser Zweck auch erfüllt wird, hängt vor allem von vier Punkten ab:

Erstens von der Auswahl der Parlamentarischen Staatssekretäre. Sie sollten als Personen, nicht als Vertreter irgendwelcher Interessen, Gruppen oder Flügel gewählt werden. Anciennität, Versorgungsgesichtspunkte, konfessioneller Proporz und so weiter sollte keine Rolle spielen. Auch Ressortkenntnisse dürften nicht ausschlaggebend sein. Desgleichen nicht Verdienste in der Partei oder Fraktion. In England gehört es zu den seltenen Ausnahmen, wenn Abgeordnete, die eine Karriere innerhalb der „Fraktionsgeschäftsführung“ — als Whip (Einpeitscher) und dergleichen — gemacht haben, Minister werden Die Eigenschaften, die zur Leitung einer Fraktion nötig sind, sind nicht unbedingt die gleichen, die ein Minister aufweisen sollte. Man sollte daher Personen wählen, die für ein Regierungsamt die meisten Fähigkeiten mitzubringen versprechen. Wenn sie diese Erwartung enttäuschen, sollte man sie wieder entlassen. Man sollte sie auch nicht zu lange in ein und demselben Ministerium belassen, sondern ihnen die Gelegenheit geben, die Regierungstätigkeit unter dem Blickwinkel verschiedener Ressorts kennenzulernen. Zweitens kommt es auf die Minister und die Ministerialbeamten an, darauf, daß diese die Parlamentarischen Staatssekretäre ausreichend und aufrichtig über alle bedeutenden Vorgänge informieren, sie zu den Beratungen als Gleichberechtigte hinzuziehen und ihnen wichtige Sonderausgaben zuweisen und nicht als „Frühstücksbarone, Festredner, Reisemarschälle oder Empfangschefs" mißbrauchen.

Drittens spielt natürlich die Person des jeweiligen Parlamentarischen Staatssekretärs eine Rolle. Er muß zu dem Minister und dem beamteten Staatssekretär passen und sich mit ihnen verstehen. Er muß ihnen gegenüber loyal sein. Er darf dem Staatssekretär nicht in die Leitung der alltäglichen Geschäfte hineinreden. Er darf und soll seine Meinung zu allen politischen Fragen offen äußern — aber dann, wenn die Entscheidung gefallen ist, muß er sie respektieren und sich zu eigen machen, andernfalls muß er zurücktreten.

Viertens endlich kommt es darauf an, daß bei künftigen Regierungsneubildungen oder -Umbildungen das Regierungspersonal auch aus den Reihen der Parlamentarischen Staatssekretäre genommen wird. Ausnahmen sollten natürlich immer möglich sein; auch in England ist nicht jeder Minister zuvor „Parliamentary Secretary" gewesen. Aber in der Regel sollten bewährte Junior-Minister den Vorrang vor allen anderen Abgeordneten genießen. Es werden sich kaum genügend qualifizierte Leute für das Amt eines Junior-Ministers interessieren, wenn dieses mehr einem „Abstellgleis" als einer „Durchgangsstation" zu höherer Verantwortung gleicht.

Die Stellung der Parlamentarischen Staatssekretäre sollte zunächst möglichst flexibel, die positiv-rechtliche Regelung auf das nötigste beschränkt werden, bis konkrete Erfahrungen vorliegen. (Alles was in dieser Beziehung nötig ist, ist in dem Entwurf der Bundesregierung über die Stellung der Parlamentarischen Staatssekretäre gesagt,) Fürs erste sollte man es auch bei der vorgesehenen Zahl von sechs Junior-Ministern belassen. Im Bundeskanzleramt sollte man auf die Ernennung eines solchen verzichten, da die Gefahr groß ist, daß dieser eine den übrigen Junior-Ministern übergeordnete, fast ministerähnliche Stellung erhält