Internationale Organisationen | APuZ 1/1971 | bpb.de

I. Die historischen Anfänge internationaler Organisationen

Internationale Organisationen sind Produkt einer zwischenstaatlichen Ordnung, die auf dem Prinzip des Nationalstaats aufbaut. Da der Nationalstaat sich zunächst in Europa herausbildete, war die Entwicklung internationaler Organisationen bis zum Ersten Weltkrieg an die Geschichte Europas gebunden. Jahrhundertelang wurden viele politische Theoretiker, vor allem auch die Völkerrechtler, nicht müde zu betonen, daß die politischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Prämissen innerstaatlicher Ordnung keine Geltung für die Beziehungen zwischen den Staaten hätten. Die in der Geschichte von Nationalstaaten von Anfang an beobachtbaren expansiven Tendenzen ließen Rivalitäten, Konflikte und kriegerische Auseinandersetzungen zwischen den führenden Einzelstaaten und zwischen wechselnden Staatengruppierungen als notwendig und unvermeidlich erscheinen. Während politische Willkür und Rechtsunsicherheit durch den Territorialstaat von den führenden Theoretikern für überwunden gehalten wurden und auch in der Praxis des bürgerlichen Rechtsstaates zumindest stark begrenzt waren, akzeptierte man den feindseligen „Naturzustand" zwischen den Staaten als gegeben, als möglicherweise modifizierbar, aber vermutlich unüberwindbar

Spätestens seit der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts entsprach es jedoch zunehmend den praktischen Bedürfnissen der staatlichen Regierungen und herrschenden bürgerlichen Schichten, daß sie zwar weiterhin den eigenen und je partikularen, nationalstaatlichen Interessen den klaren Vorrang gaben — was zwangsläufig vor allem zu Handelsrivalitäten und schlimmstenfalls zu kriegerischen Auseinandersetzungen über ausbeutbare fremde Territorien führte —, daß sie aber gleichzeitig, gerade zum Schutze dieser Interessen, minimale Regelungen des zwischenstaatlichen Verkehrs, wie beispielsweise im Seerecht, je nach Zweckdienlichkeit befürworteten. In der Diskrepanz zwischen der Verfolgung partikularer Ziele und dem Zwang zu einer wenigstens minimalen Koordination konfligierender Interessen von Staaten ist die wechselvolle Geschichte internationaler Organisationen bis auf den heutigen Tag zu sehen. Private und staatliche Kräfte, die einerseits die Anwälte und Träger von Rivalität und potentiell kriegerischer Außenpolitik sind, treten zum Teil andererseits auch als Befürworter von Kooperation im Rahmen internationaler Organisationen auf.

Die erwähnte Zwiespältigkeit charakterisiert schon die ersten Vorformen internationaler Organisationen, als sich am Ende der napoleonischen Kriege die Regierungen der restaurierten, doch bedrohten herrschenden Ordnung genötigt sahen, in eine neue Form wechselseitiger Konsultation und Information mit Hilfe eines ausgedehnten Kongreß-und Konferenzwesens einzutreten. Die komplementären Interessen dieser Staatsmänner und Diplomaten waren der Aufrechterhaltung der gegebenen Ordnung gewidmet und wurden mit der Absicht verfolgt, die Oppositionellen im eigenen Machtbereich wie im Ausland „zur Räson" zu bringen. Unterhalb dieser Ebene der reaktionären Interessengemeinschaft von politischen Eliten wurden zur gleichen Zeit zur Lösung von allgemein wichtigen und technisch isolierbaren Problemen eine Reihe neuartiger internationaler Organisationen gegründet, in die — teilweise nach Kriterien technisch-fachlicher Qualifikation ausgewählte — Regierungsvertreter (oder Diplomaten zusammen mit tech-nischen Experten) entsandt wurden. So kamen zunächst mehrere internationale Flußkommissionen zustande, die sich der Navigationsverbesserung und anderen Flußverkehrsregelungen zu widmen hatten; zu ihnen gehört die mit besonderer Eigenständigkeit ausgerüstete Internationale Kommission für die Donau, die 1856 gebildet wurde. Die erste allgemeine Konvention auf dem Gebiet der Telegraphie wurde 1865 beschlossen und führte zur Internationalen Union für das Fernmeldewesen. Der Allgemeine Postverein (ein Vorläufer des heutigen Weltpostvereins, UPU) wurde 1874 gegründet; die ersten internationalen Gesundheitsbüros entstanden 1881.

Allerdings wurde ein entscheidender Schritt zur Einrichtung von Quarantänen, Schiffs-inspektionen und standardisierter Inspektion zusammen mit der Gründung des Internationalen Büros für öffentliche Gesundheit (1907) in Paris erst nach einer Reihe von schweren und verlustreichen Epidemien zu Ende des 19. Jahrhunderts getan. — 1899 wurde von den herrschenden europäischen Mächten über die erste Haager Kriegsrechtskonvention Einigung erzielt. Ein Ständiger Schiedsgerichtshof in Den Haag wurde 1901 eingerichtet.

Früher schon und gleichzeitig mit den ersten internationalen Arrangements und Organisationen, die von den jeweiligen Regierungen getragen wurden, hatten sich verschiedene private bzw. nichtgouvernementale Gruppierungen mit den Problemen von Krieg und Militarismus befaßt. Während seit dem 17. Jahrhundert die „historischen Friedenskirchen", die nicht zu den christlichen Hauptkirchen gehören, die Verweigerung des Kriegsdienstes, zum Teil auch anderer staatlicher Verpflichtungen im Prinzip allein vom individuellen religiösen Wissen und Gewissen her motivierten, jedoch meistens keine politische Bewegung anstrebten oder initiierten, sind vor allem im 19. Jahrhundert verschiedene politisch orientierte Friedensgesellschaften gegründet worden, unter ihnen auch sozialistische Arbeiter-vereinigungen.

Doch überwogen unter den privaten oder nicht staatlich getragenen Organisationen keineswegs Friedensstrategien, die dem bestehenden internationalen System radikal die Legitimität absprachen. Besonders gegen Ende des 19. Jahrhunderts gewannen jene Friedens-gesellschaften an Boden, die ein sehr zurückhaltendes Programm zur Förderung internationaler Rechtsprinzipien und gouvernemen-taler Kooperation hatten. Diesen entsprachen Organisationen wie das 1873 gegründete Völkerrechtsinstitut und das Rote Kreuz, das seit 1864 den im Rahmen der bestehenden Verhältnisse Geschädigten und Opfern zu Hilfe kommen wollte; durch international geregelte Arbeitsverhältnisse suchte das 1901 privat initiierte Arbeitsbüro in Basel zur Milderung internationaler Wirtschaftsrivalität und innerstaatlicher Klassenantagonismen beizutragen. Im Zuge verbesserter Kommunikationsbedingungen wurden schließlich auch eine Reihe internationaler Vereinigungen zum rein fach-mäßigen oder professionellen Meinungsaustausch gegründet.

Der Herkunft und der pragmatischen Zielsetzung entsprechend basierten die meisten neuer, internationalen Organisationen auf der annähernd symmetrischen Machtverteilung und auf dem Prinzip freiwilliger Mitgliedschaft. Damit waren die erwähnten, auf Europa konzentrierten, neuen gouvernementalen Organisationen von herkömmlichen und sich parallel entwickelnden internationalen Zwangs-organisationen wie den Kolonialbindungen und Empires mit ihren einseitigen Herrschafts-und Abhängigkeitsverhältnissen unterschieden Allerdings hat die politische und ökonomische Schwäche kleiner Staaten ihnen auch im Rahmen der neuen Organisationsformen kaum jemals eine mit der von Großmäch-ten vergleichbare Verhandlungsposition verschafft.

II. Zwei grundlegende Strategien internationaler Integration

Betrachtet man das Spektrum heute aktiver Friedensgesellschaften und Friedensstrategien, in denen — im Gegensatz zur immer noch herrschenden Politik im internationalen System — nicht Trennung, Abschreckung und Drohung sondern Kooperation und Integration die Basis bilden, so lassen sich zwei theo-retische und praktische Grundstrategien unterscheiden, in die die Erfahrungen mit den erwähnten internationalen Organisationsformen eingegangen sind. Als Stichworte zur Umschreibung der beiden Positionen mögen die Begriffe „Weltregierung" und „Funktionalismus" hier genügen. Angriffspunkt ist in beiden der Nationalstaat und die in ihm verankerte Strategie der Friedenssicherung durch Trennung oder Dissoziation. Trennung und das ihr eigene Prinzip der geographischen oder territorialen Geschlossenheit werden für unzureichend bzw. für zunehmend obsolet gehalten. Lose Kooperation, Assoziation, Verbindung oder Verschmelzung der Nationalstaaten und der weitgehende Entzug von Vernichtungswaffen aus ihrer Verfügungsgewalt werden zur neuen zeitgerechten und effektiven Sicherheitslösung erhoben. Die beiden Friedensstrategien unterscheiden sich jedoch durch Differenzen in der grundlegenden Situationsanalyse, dem Bewußtsein entsprechender Dringlichkeit einer radikalen Änderung des internationalen Systems und der Betonung verschiedener Dimensionen zur Einrichtung und Funktionsweise des neuen Prinzips.

Die Konzeption der Weltregierung will das Problem zwischenstaatlicher Kriege mit einem großen Schritt lösen Die Instrumentarien militärischer Sicherheit sollen den Nationalstaaten bis auf ein Minimum entzogen und der ausschließlichen Verfügungsgewalt einer Welt-behörde unterstellt werden; teilweise wird auch eine weitgehende allgemeine Abrüstung angestrebt. In dieser Konzeption wird der Charakter des traditionellen, auf Rüstung und Abschreckung aufgebauten internationalen Systems zu einer der Hauptursachen kollektiven Fehlverhaltens erklärt. Der Nationalstaat und seine Organisationsform wird als egoistisch interessengebunden und deshalb als unzureichend kritisiert. Die im traditionellen internationalen System mit Regelmäßigkeit auftretenden Konflikte werden für grundsätzlich lösbar oder administrativ regelbar gehalten. Einer zentralen weltumfassenden Verwaltung und Regierung wird die größte Effizienz und Chance zur Lösung weltpolitischer Probleme zuerkannt, weil antagonistische, gesellschaftliche Konflikte nicht in die Analyse eingehen. Daher wird auch in der zeitlichen Reihenfolge der Maßnahmen zur Lösung der fundamentalen weltpolitischen Probleme die Monopolisierung der Gewalt vor eine sich über die Welt erstreckende Kooperation gestellt, wenngleich Kooperation in keiner konkreten Weltregierungskonzeption völlig unberücksichtigt ist.

Die Konzeption der Weltregierung fand besonderen durch wissenschaftliche Weiterentwicklung und politische Aktionsformen im Zuge der Kritik an der nach dem Zweiten

Weltkrieg gegründeten und von manchen bald für unzureichend erachteten Organisation der Vereinten Nationen (UNO). Ihre Anhänger sind vor allem in intellektuell-idealistischen und religiösen Zirkeln Kanadas und der USA zu finden, über den westlichen Einflußbereich hinaus ist sie nie als ernsthafte politische Lösung zur Diskussion gestellt worden, was u. a. darauf zurückzuführen ist, daß in den bekannten konkreten Plänen zur Weltregierung den westlichen, vor allem den amerikanischen Interessen jeweils ein starkes Übergewicht eingebaut war

Im Unterschied zur Konzeption der Weltregierung ist der Funktionalismus als prinzipiell inkrementalistische (auf eine Zunahme von Funktionen bedachte) Friedensstrategie zu charakterisieren, die das Hauptproblem nicht in der Effizienz einer zentralen Verwaltung sieht, sondern in der Umstrukturierung der sozialen Basis Ihr erstes Ziel ist die Herausbildung einer Weiigesellschaft, die in sich sehr dezentralisierte Formen von Kooperation im Rahmen je sachlich angemessener geographischer Reichweite aufweist. Nicht die Instrumente der Konfliktaustragung sollen den rivalisierenden Nationalstaaten entzogen, sondern die sozialen Gründe zur Konfliktbildung abgeschafft werden. Dies soll durch die kooperative Befriedigung sozialer Bedürfnisse ermöglicht werden. Die Konflikte werden als grundsätzlich technisch lösbar begriffen, wenn sie nur erst der politischen Ideologien entkleidet und auf ihre pluralistisch-komplementäre Interessenbasis reduziert werden.

Kooperation soll dort beginnen, wo die leichteste Einigung auf Grund besonders dringlicher allgemeiner Bedürfnisse erreicht werden kann. Reale Machtungleichheiten werden nicht als politisch bestimmende wahrgenommen, sondern als Unterschiede, denen in realistischer Weise in den jeweils konkreten Organisationsformen, z. B. durch gewichtetes Stimmrecht, unbedingt Rechnung getragen werden muß. Die zum Ausgleich zwischen den Staaten nötige partikulär-pluralistische Vielfalt von Machtpositionen in einzelnen technischen oder wirtschaftlichen Bereichen, wie etwa Eisenbahnbau oder Fischzucht, glaubt man durch die Vielfalt sachlicher Probleme und faktisch breit gestreuter natürlicher Ressourcen gesichert. Der Position Kanadas in bezug auf Nickel soll z. B. die Position Rumäniens in bezug auf O 1 entgegengesetzt werden. Die grundlegenden Theoreme des Funktionalismus sind in den ersten vier Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts formuliert worden. In der wissenschaftlichen Literatur zur politischen Integration sind Elemente der funktionalistischen Strategie aufgegriffen, mit der strukturell-funktionalen Analyse und dem Technokratietheorem assimiliert und weiterentwik-kelt worden

Neben diesen zwei vorherrschenden Konzeptionen zur Veränderung des internationalen Systems ist der Gedanke radikaler Änderung im Prozeß von proletarischen Revolutionen, die mit den kapitalistischen Produktionsverhältnissen auch die kriegsfördernde Institution des Staates abschaffen, nicht gänzlich verlorengegangen. In der Praxis jedoch sind die gouvernementalen und zunehmend auch die nichtgouvernementalen Vertreter der meisten heute bestehenden sozialistischen Staaten einer Reihe von internationalen Organisationen beigetreten. In der Konfrontation mit einer weltpolitischen Situation, in der die hochentwickelten kapitalistischen Staaten weiterhin zu den mächtigsten gehören, schien den etablierten sozialistischen Staaten die Partizipation in pragmatisch-pluralistisch strukturierten internationalen Organisationen — da, wo sie inhaltlich nicht diametral ihren politischen Konzeptionen widersprechen — angemessen und teilweise notwendig

III. Parameter internationaler Organisationen

Während Elemente der Weltregierungskonzeption immer wieder in Diskussionen, z. B. um eine Veränderung der UNO-Charta, auftauchen, hat die funktionalistische Strategie in den bestehenden Organisationsformen eine reale Grundlage gefunden. Ihre praktische Reichweite und Begrenztheit kann am besten durch die Analyse und Entwicklung der bestehenden internationalen Organisationen selber untersucht werden. Seit Beginn des 20. Jahrhunderts ist die Zahl der internationalen Organisationen von 160 auf insgesamt etwa 2400 um das Fünfzehnfache angestiegen Jeder der beiden Weltkriege hat das zahlenmäßige Wachstum und die absolute Anzahl der bestehenden internationalen Organisationen temporär erheblich reduziert; doch lag die Gesamtzahl am Ende des Zweiten Weltkrieges weit über der Zahl von den internationalen Organisationen, die den Ersten Weltkrieg überlebten. Nach dem Zweiten Weltkrieg ist die Zahl der Organisationen wieder schnell angewachsen und hat sich seitdem mehr als verdoppelt (siehe Tabelle 1). Das ist insbesondere auf den sprunghaften Anstieg der mit den europäischen Gemeinschaften zusam-menhängenden Organisationen zurückzuführen. Schon um 1900 gab es gegenüber den internationalen gouvernementalen Organisationen (IGOs) ein starkes Übergewicht der privaten, also internationalen nichtgouvernementalen Organisationen (INGOs). Nur ein Zehntel der 160 internationalen Organisationen waren damals staatlich getragen. Dieses Verhältnis zwischen IGOs und INGOs hat sich mit nur wenigen gelegentlichen Schwankungen bis heute erhalten.

Hinter den Aggregatzahlen in Tabelle 1 ist entsprechend den historischen Ursprüngen internationaler Organisationen eine Vielfalt inhaltlicher Zielsetzungen und geographischer Reichweite verborgen. Von den IGOs waren z. B. 1963 ein Drittel in Zielsetzung und faktischer Mitgliedschaft ausschließlich an eine bestimmte geographische Region gebunden. Von den verbleibenden IGOs kommen aber einer international und faktisch globalen Mitgliedschaft fast nur die zur UNO gehörenden IGOs (1968 = 29 Organisationen der „UN-Familie") nahe. Inhaltlich können IGOs zum einen breite ökonomische Strategien verfolgen, wie zum Beispiel die Europäischen Gemeinschaften, die Lateinamerikanische Freihandelszone oder der Ostafrikanische Markt. Weiterhin können sie eine ökonomische und technische Zusammenarbeit in besonderen Einzel-bereichen zum Ziel haben und schließlich audi eine gewisse politische Kooperation fördern wollen, wie sich etwa am Nordischen Rat zeigen läßt. Die großen Militärallianzen wie NATO, SEATO und Warschauer Pakt sind in den genannten Zahlenangaben zwar enthalten, jedoch wegen ihrer eindeutigen und einseitigen Feindfixierung von der Analyse im Kontext des vorliegenden Beitrags ausgenommen.

Die inhaltliche Diversifikation auf der Seite der INGOs ist noch stärker ausgeprägt. In INGOs können Zielsetzungen verfolgt werden, die gewöhnlich von keiner Regierungskoalition getragen werden, wie z. B. die Unterstützung politischer Gefangener auf globaler Basis und die vielfältigen Versuche, die Diskriminierung von Frauen zu bekämpfen. Auf der anderen Seite wird verstärkt die Vielzahl komplementärer Wirtschafts-, Finanz-und Handelsinteressen durch INGOs wahrgenommen. In der Tabelle 2 sind die verschiedenen INGO-Gruppen entsprechend ihrer zahlenmäßigen Häufigkeit zur Berichtszeit 1968/69 rang-mäßig geordnet.

Gewiß gibt die Rangordnung nach der Verteilung der INGOs kein ausreichendes Bild von der Einflußstärke bestimmter politischer Gruppierungen. Internationale Bankverbindungen können — als Ausdruck monopolistischer Wirtschaftsstruktur — auch ohne zahlreiche INGO-Formationen sehr stark sein. Angesichts der konzentrierten Macht in multinationalen Geschäftsunternehmen (s. u.) gibt auch die Rangposition der Gruppe Ökonomie und Finanz keinen rechten Eindruck über die reale Stärke der dahinterstehenden Interessen im Rahmen des internationalen Systems. Zugleich zeigt die Rangordnung aber doch sehr deutlich, daß nicht etwa ausdrücklich politische Gruppierungen und auch nicht Friedensgruppen (die zusammen mit Weltföderalisten, Abrüstungsbefürwortern und anderen in der Sammelkategorie „Internationale Beziehungen" plaziert sind), sondern vor allem professionelle und geschäftliche Interessengruppen das Bild bestimmen. Es nimmt nicht wunder, daß sie sich besonders im Bereich um die westeuropäischen gouvernementalen Gemeinschaften finden, auf deren politische Entscheidungen sie zunehmend von der eigenen internationalen Organisationsbasis aus in ihrem Sinn Einfluß zu nehmen hoffen.

In der politischen Integrationsforschung werden die auf wirtschaftlichen und finanziellen Interessen basierenden INGOs mit der Funktion der Konfliktdurchkreuzung, der vielfältigen Durchbrechung von geographischen, politischen und sozioökonomischen Grenzen des internationalen Systems in Zusammenhang gebracht Ihr Merkmal ist die innerorganisatorische Interessenkomplementarität. Andere, meist die direkt weltpolitisch oder global humanitär ausgerichteten INGOs, auch die Protest-und Kampfverbindungen (z. B. gegen den amerikanischen Krieg in Vietnam), werden als demokratisches Korrektiv des herrschenden internationalen Systems verstanden. Ihre Interessen-und Zielrichtung ist innerorganisatorisch inhaltlich gleich und direkt gegen Symptome eines nationalstaatlich organisierten internationalen Systems gerichtet.

Die Einschätzung, daß jene INGOs, die auf komplementären Interessen basiert sind, eine entpolarisierende und damit friedensfördernde Funktion haben, ist eng an eine Analyse der westlichen Industrienationen als postkapitalistische, pluralistische gebunden. In einer solchen Analyse werden zwar idealistische Vorstellungen über regionale oder universale Zusammenschlüsse, beispielsweise über ein geeintes Europa oder die . Eine Weit', als in realistischen wechselseitigen Interessen verankert gesehen; jedoch wie in den Doktrinen über das Funktionieren des Pluralismus in den nationalen Gesellschaften wird auch für den in-ternationalen Bereich eine Symmetrie der Machtverhältnisse und eine ausgewogene Chancengleichheit in der Durchsetzung von Interessen angenommen. Eine solche Vorstellung über die Art der Kooperation in internationalen Organisationen, besonders in INGOs, wird jedoch schon durch die unterschiedliche Mitgliedschaft der Länder an IGOs und INGOs in Frage gestellt.

Zählt man jeweils zusammen, in wie vielen internationalen Organisationen (IGOs und INGOs) die einzelnen Nationen Mitglied sind, und gruppiert man die Zahlen nach Kontinenten, so fallen von insgesamt 27 242 Mitgliedschaften im Jahre 1960 schon 52, 9 0/allein an Europa, 21, 5 °/o an Amerika (wobei etwa 5 °/o an die USA und Kanada gingen) 14, 3 °/o an Asien und nur 8, 3 0/0 an Afrika und 2, 9 0/0 an Australien. Im Jahre 1966 haben sich von den inzwischen auf 41 111 angewachsenen Mit-'gliedschaftsbindungen die Anteile für Amerika, Asien und Australasien so gut wie nicht geändert, während Europas Anteil geringfügig fiel (auf 48. 3 °/o) und der Afrikas etwas anstieg (auf 13 %)

Diese Verteilung von Partizipationsbindungen nach Kontinenten weist darauf hin, daß die gesellschaftlichen und politischen Bedingungen, die Europa zum Ursprungsort internationaler Organisationen machten, in den Ländern der Dritten Welt nur ansatzweise vorhanden sind. Die erste Vorbedingung zur Initiierung von neuen und zum Beitritt zu alten internationalen Organisationen, die formale politische Unabhängigkeit, ist von den meisten Ländern der Dritten Welt erreicht worden, ohne daß die meist wenig veränderten ökonomischen und gesellschaftlichen Produktionsstufen ein annähernd symmetrisches Kräfteverhältnis mit den etablierten reichen Nationen ermöglichen. Das zeigt sich auch deutlich an der Verteilung der Hauptquartiere aller internationalen Organisationen. Um die Jahrhundertwende befanden sich nur zwei Hauptquartiere von 169 Organisationen außerhalb Europas, 1938 waren es 5 °/o, 1966 immerhin schon 26 °/o. Auf Afrika entfielen allerdings nur 3, 7 °/o, auf Asien 5, 2 0/0 und auf Australien nur 0, 9 °/o. Allerdings ist die Produktionsstufe (etwa gemessen am Bruttosozialprodukt oder am Pro-Kopf-Einkommen) zusammen mit der formal-politischen Unabhängigkeit nicht absolut ausschlaggebend. Die USA können sich ihrer territorialen Ausdehnung wegen tatsächlich absolut weniger Mitgliedschaften in internationalen Organisationen „leisten" als jeder der zur EWG gehörigen Staaten, wenn man Luxemburg ausnimmt. Diese Relation weist auf die von absoluter Größe, natürlichen Ressourcen und Bevölkerungsgröße abhängige Bedürfnis-lage nationaler Einheiten für internationale Kooperation hin. Zudem kann diese Bedürfnis-lage durch die Staatsform und die Art der Produktionsverhältnisse entscheidend geprägt werden. Insofern bilden die Mitgliedschaftsbindungen der sozialistischen osteuropäischen Länder nur 7 0/0 gegenüber 41 % der westeuropäischen. Zugleich aber weisen jene eine besonders stark wachsende Partizipation an INGOs auf. Vergleicht man alle Länder mit mindestens 200 Mitgliedschaften im Jahre 1966, dann erscheinen die Wachstumsraten (für die Zeit zwischen 1960 und 1966) für Bulgarien, Ungarn und die UdSSR an 3., 4* und 5. Stelle, für die SSR an 7., für Rumänien an 9. und für Polen an 11. Stelle (wobei berücksichtigt werden muß, daß Polen absolut die meisten INGO-Bindungen der osteuropäischen Länder aufweist).

Wenngleich also die Mitgliedschaft in internationalen Organisationen für sozialistische Länder beschränkt ist, weil eine Vielzahl kultureller und wirtschaftlicher Verbindungen der Staatsform widersprechen würde, gibt es doch eine wachsende Zahl von Organisationen, die zumindest den Bedürfnissen der etablierten sozialistischen Staaten entsprechen. (Die Volks-republiken China, Korea und Vietnam sowie weit weniger auffällig Kuba und die DDR sind — zum Teil wegen der starken westlichen Aussperrpolitik — in internationalen Organisationen aller Art stark unterrepräsentiert und zeigen auch keinen Trend für eine zukünftige Veränderung dieser Lage.)

Welche Chance besteht jedoch, daß im Rahmen dieser INGO-Partizipationen politisch-ideologische und sozioökonomische Konflikt-fronten überwunden werden? INGOs, die in ihrer tatsächlichen Mitgliedschaft die Fronten sowohl des Ost-Westwie des Nord-Süd-Kon-flikts überwinden, machen quantitativ nur zwischen 5 und 7 0/0 aller INGOs aus. Dies gibt zumindest einen Indikator dafür ab, daß sie einen vergleichsweise sehr geringen Einfluß auf international relevante Entscheidungen haben, obwohl diese Frage genau nur durch beantwortet werden könnte. Fallstudien INGOs, die allein die Ost-West-Fronten überbrücken, sind etwas häufiger. Nach Paul Smocker wiesen 1961 31 °/o (478 von 1929 INGOs) eine Beteiligung beider Parteien des Kalten Krieges auf. In glücklicher Überein-stimmung mit der funktionalistischen Theorie handelt es sich jedoch allermeist um Organisationen, die an Sport, Naturwissenschaften und allgemeinen Gesundheitsfragen interessiert sind. Organisationen, die sich auf Gebieten beschäftigen, die für den Systemwettbewerb zwischen Sozialismus und Kapitalismus bedeutsam sind, wie zum Beispiel Sozialversicherung und Gewerkschaften, weisen nur in seltenen Fällen eine systemüberbrückende Mitgliedschaftsstruktur auf

Angesichts dieser allein schon in Mitgliedschaft und Standort asymmetrischen Verflechtung internationaler Beziehungen durch die INGOs scheint es auch nicht zufällig, daß zwar einerseits die beiden Weltkriege jeweils das gesamte Netz internationaler Organisationen, INGOs wie IGOs, erheblich reduzierten, ohne indes sein neues Wachstum nach den Kriegen unterdrücken zu können, daß aber andererseits seit dem Zweiten Weltkrieg das stete Wachstum der internationalen Organisationen durch die heute in der Dritten Welt ausgetragenen Kriege nicht beeinflußt wird. Falls das Netz internationaler Organisationen irgendeinen eigenständigen Einfluß im Fall kriegerischer Streitigkeiten hat, das heißt die Funktionsweise des internationalen Systems qualitativ verändert — also nicht nur Indikator für das Veraltetsein und die zunehmende Irrealität von bestimmten Konfliktfronten ist —, dann ist es jedenfalls im Süden zu weitmaschig und dünn, um von irgendeiner Relevanz bei Nord-Süd-Konflikten oder bei spezifischen Konflikten zwischen Ländern der Dritten Welt zu sein

Im Anschluß an die allgemein-umfassende Analyse der Charakteristika internationaler Organisationen muß speziell nach den Partizipationsbedingungen für verschiedene Gruppen von Nationen in jenen internationalen Organisationen gefragt werden, die zumindest ihrem Anspruch nach universal sind. Im folgenden werden daher die Möglichkeiten inter-gouvernementaler Kooperation im Rahmen ausgewählter Organisationen wie der UNO und ihren Sonderorganisationen skizziert werden.

IV. Grenzen ökonomischer Kooperation in internationalen Organisationen

Schon im Völkerbund, der die Erfahrungen des Ersten Weltkriegs zur Verhinderung einer weiteren kollektiven Katastrophe dieses Ausmaßes auswerten sollte, war die Aufgabe direkter Friedenssicherung programmatisch mit Bemühungen um den Abbau politischer und sozialer friedensfeindlicher Verhältnisse verbunden. Die Einrichtung der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), deren Anfänge allerdings weiter zurückreichen, war ein prominentes Beispiel, nationale und internationale Klassenkonflikte durch die internationale Institutionalisierung einer Verhandlungsstrate-gie zu entschärfen Jede nationale Delegation hat vier separate Stimmen, von denen je einer durch einen Vertreter der Arbeiter-und Arbeitgeberinteressen und zwei durch Regierungsvertreter wahrgenommen werden. In dieser Formel beilbt das grundsätzliche Schwergewicht auf der souveränen Handlungsweise nationaler Regierungen erhalten. Dies entspricht der Tatsache, daß die Organisation zur Durchsetzung all ihrer Beschlüsse vollkommen auf Zustimmung und Kooperation der Regierungen angewiesen ist. In der gruppenspezifischen Repräsentationsformel ist die ILO jedoch weiter als andere internationale, funktional orientierte und staatlich getragene Organisationen gegangen, wenngleich auch durch die Dreierformel keineswegs die gleichmäßige Vertretung von Interessen gesichert war. In ihrem klar auf kapitalistische Wirtschaftsstrukturen zugeschnittenen Stimmuster legte sie den Grund für jahrelange Auseinandersetzungen über die Existenz oder Nichtexistenz der Unabhängigkeit von Gruppendelegierten aus sozialistischen Ländern.

Unter dem Einfluß des in die Organisation hineingetragenen Kalten Krieges wandelte sich auch die Aufgabenstellung und Hauptorientierung der Organisation. Verstand sie sich in den ersten Jahrzehnten ihres Bestehens hauptsächlich als Sprachrohr reformistischer Arbeiterinteressen zur Durchsetzung von Minimal-standards angemessener Arbeitszeiten, von Arbeitsschutzregelungen für Frauen und Kinder und von Sozialversicherungen, so wurde Ende der vierziger Jahre durch den neuen amerikanischen Generaldirektor die Betonung zunehmend auf abstraktere Formeln wie allgemeine Menschenrechte und, nach dem Einzug der Vertreter unterentwickelter Länder, auf die Schulung in Arbeiterschaft-Management-Beziehungen sowie auf andere Formen der Neutralisierung sozialer Konflikte, auf Technische Hilfe und neuerdings auch besonders auf Industrialisierung und Arbeitsplatz-beschaffung gelegt. Mit dieser neuen Betonung wurde den Forderungen der Regierungsvertreter unterentwickelter Länder entsprochen, die — zum Teil selbst durch Arbeitervertreter Europas unterstützt — auf die zu geringe Tragfähigkeit ihrer nationalen Wirtschaften für umfassende Sozialversicherungen und Mindestlöhne hinwiesen.

Abgesehen von den durch den Kalten Krieg initiierten Resolutionen und Untersuchungen zum Problem freier Arbeitervereinigungen hat die Verschiebung der Aufgabenprioritäten die Arbeitgeber-und Regierungsinteressen der westlichen Länder zu Lasten der Arbeiterinteressen tendenziell weiter gestärkt. An den Abstimmungsergebnissen lassen sich zugleich die überwiegend westlichen politischen Gewinne ablesen. Beispielsweise war in den Abstimmungen zum genannten Problem freier Vereinigungen der westliche Gewerkschaftsbund IBFG mit 80 0/0 seiner Anträge erfolgreich, der Kommunistische Weltgewerkschaftsbund nur mit 32 %

Neben der ILO sind schon vor der Gründung der UNO eine Reihe gouvernementaler, funktional ausgerichteter Organisationen auf von amerikanischer Seite initiierten Konferenzen ausgehandelt worden so die Ernährungsund Landwirtschaftsorganisation (FAO), die Internationale Zivil-Luftfahrt-Organisation (ICAO), der Weltwährungsfond (IMF) und die heute als Weltbank bekannte Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD).

So wie diese Organisationen in den ersten Jahren des Bestehens der UNO mit besonderen Assoziierungsverträgen zu Sonderorganisationen gemacht wurden (wobei Weltwährungsfond und Weltbank faktisch unabhängig von der UNO blieben), wurden auch der alte Internationale Fernmeldeverein (ITU), der Weltpostverein (UPU) und ein Vorläufer der späteren Weltorganisation für Meteorologie (WMO) mit der UNO verkoppelt. Einen ähnlichen Status erhielt auch die Internationale Atombehörde (IAEA). Die zunehmende UNO-Mitgliedschaft von erst kurz zuvor politisch unabhängig gewordenen Staaten der Dritten Welt konfrontierte alle diese Organisationen mit den in der UNO-Vollversammlung neu gesetzten Schwerpunkten der Organisation. Eine überwältigende Mehrheit der UNO-Mitglieder unterstützt nicht nur seit 1960 eine eindeutige Erklärung zur völligen Abschaffung des Kolonialismus (bei der sich die reichsten kapitalistischen Länder der Stimme enthielten), sondern verlangt auch, den Problemen der Entwicklung, die schon unter Kennedy vorsichtig den Vereinten Nationen als ein von ihnen zu diskutierendes Problem nahegebracht wurden, eine angemessene, das heißt vorrangige Förderung zu geben.

Die neue Mehrheit unterentwickelter Nationen der südlichen Hemisphäre führte zu einer Reihe organisatorischer Innovationen und neuer finanzieller Prioritätensetzung. So wurden 1968 90 0/0 des Budgets (600 Millionen von insgesamt 672 Millionen Dollar) für wirtschaftliche Zusammenarbeit, Entwicklung und sozialen Fortschritt ausgegeben. Davon wurden 392 Millionen, also etwa zwei Drittel, für direkte Entwicklungshilfe (darunter Technische Hilfe, Investitionen für infrastruktureile Verbesserungen, Kinderhilfswerk, Flüchtlingsprobleme und Nahrungshilfe) verwandt

Gemäß der neofunktionalistischen Integrationstheorie kann im Rahmen einer internationalen Mehrzweckorganisation wie der UNO das Feilschen um Stimmen die Chance zur Lösung der einzelnen Probleme vergrößern. So könnten sich Länder der Welt Unterstützung Dritten in Fragen des Antikolonialismus und der Entwicklungsförderung gegen ihre eigene Unterstützung für die USA oder die UdSSR in Ost-Westfragen einhandeln, sicherlich vor allem auf Grund bilateraler Verhandlungen in und außerhalb der Organisation. In der Tat zeigte sich schon zu Beginn der sechziger Jahre, daß die Ost-West-Polarisierung in zunehmend stärkerem Ausmaß die Abstimmungsergebnisse in der Vollversammlung bestimmt, daß also in immer mehr zur Abstimmung gelangenden Fragen die sich selbst als neutral bezeichnende Gruppe unterentwickelter Länder klar mit westlichen oder östlichen Ländern zusammen votiert, während sich ein geschlossener Südblock gegen einen geschlossenen Nord-block nur selten ergibt.

Zugleich zeigt sich eine zunehmende Abweichung von einem klar westlich orientierten Abstimmungsverhalten. Während von westlichen Vorlagen, die zur Abstimmung gebracht werden, nach wie vor etwas weniger als lO°/o abgelehnt werden, ist die Ablehnungsquote der — allerdings viel weniger häufigen — östlichen Anträge von 70 °/o in den ersten Sitzungen der Vollversammlung auf 20 °/o in den frühen sechziger Jahren gesunken und war 1966 in der 21. Sitzung der Vollversammlung sogar unterhalb der westlichen Quote bei nur 4%. Auf der Dimension der Nord-Süd-Achse findet sich eine etwas höhere Ablehnung der von den Industrieländern beantragten Resolutionen gegenüber den von den Ländern der °/o in den frühen sechziger Jahren gesunken und war 1966 in der Sitzung der Vollversammlung sogar unterhalb der westlichen Quote bei nur 4%. Auf der Dimension der Nord-Süd-Achse findet sich eine etwas höhere Ablehnung der von den Industrieländern beantragten Resolutionen gegenüber den von den Ländern der Dritten Welt (durchschnittlich 19% zu 11% für die Gesamtzeit von 21 Plenartagungsperioden 18).

Daß indes die so gewonnenen Tauschergebnisse die praktischen Erwartungen der Länder der Dritten Welt nicht befriedigen konnten, äußerte sich u. a. in dem Mißtrauen, daß sie den bestehenden „alten" Sonderorganisationen und dem Wirtschafts-und Sozialrat der UNO entgegenbrachten 19). Auf Beschluß der Vollversammlung wurde der Wirtschafts-und Sozialrat 1965 von 18 auf 27 nationale Delegationen vergrößert, wobei die neue, regional spezifizierte Formel eine Mehrheit der unterentwickelten Länder beinhaltet. Nach wie vor werden jedoch (außer Formosa) die ständigen Mitglieder im Sicherheitsrat auch immer in den Wirtschafts-und Sozialrat gewählt.

Wenn auch der Wirtschaftsund Sozialrat seit seiner Erweiterung wieder etwas mehr Vertrauen der Länder der Dritten Welt zu genießen scheint, wurde von ihnen die Einrichtung von zwei neuen Organisationen durchgesetzt, die, anders als die alten Sonderorganisationen, direkt der Vollversammlung verantwortlich sind: 1964 wurde auf der ersten Welt-konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD) eine feste Organisationsstruktur für UNCTAD vereinbart, in der 1967 schon etwa 400 Mitarbeiter tätig waren. Auf dieser Konferenz bildete sich im Unterschied zur alten Tausch-und Vermittlungsstrategie zum ersten-mal auf globaler Ebene eine feste Stimmgruppe der 77, der Gruppe der unterentwickelten Länder.

Die minimalen praktischen Zugeständnisse der Industrienationen an die Länder der Dritten Welt zeigten jedoch spätestens auf der 2. Welt-handelskonferenz in Neu-Delhi die Ohnmacht bloßer Stimmajoritäten angesichts einer grundlegend asymmetrischen Ausgangsbasis der konfligierenden Parteien 20). Welche Strategie von der Gruppe der 77 künftig eingeschlagen wird, bleibt noch abzuwarten. Es scheint sich aber der Trend anzubahnen, daß die neue Strategie der Polarisation, die allerdings — um erfolgreich zu sein — mit einer konkreten und entschiedenen Kooperation der Länder der Dritten Welt untereinander verbunden werden müßte, wieder zugunsten einer pragmatisch-vermittelnden und inkrementalistischen Strategie aufgegeben wird 21).

Größerer Erfolg scheint der zweiten Neugründung, der Organisation für industrielle Ent-wicklung (UNIDO), beschieden zu sein, die 1965 eingerichtet wurde. Sie hat es allerdings nicht mit langfristigen internationalen Abkommen, sondern mit der Vermittlung von technischen Kenntnissen, mit sogenannten präinve-stiven (im allgemeinen Sinn infrastruktureilen) Industrialisierungsprojekten und Demonstrationsprojekten zu tun. Die Budgets beider Organisationen, in denen die unterentwickelten Länder eine eingebaute Stimmajorität haben, sind separat im UNO-Budget verankert; ihre operationalen Kosten werden durch das von freiwilligen Kontributionen (meist westlicher Länder) gespeiste allgemeine UN-Entwicklungsprogramm (UNDP) mitgedeckt (1968 standen dem UNDP 196 Millionen Dollar zur Verfügung).

Wo die Konzessionen an die Länder der Dritten Welt aufhören, wird besonders deutlich am Schicksal des immer wieder abgelehnten, dann schließlich eingerichteten, aber von den Industrieländern des Westens wie des Ostens boykottierten Projekts eines UN-Kapital-Ent-

wicklungsfonds. Die hinter dem Fonds stehende Idee, das für ökonomische Entwicklung notwendige Kapital auf der Grundlage auflagen-freier sowie rückzahlungsund zinsfreier Kontributionen in die Mitentscheidung und Verwaltung der bedürftigen Länder zu stellen, reicht historisch bis in das 1954 vorgeschlagene SUNFED-Programm zurück (Special United Nations Fund for Economic Development). Auf der letzten zur Fondsauffüllung Konferenz im November 1969 sind nur 775 000 Dollar, und zwar ausschließlich von 26 Ländern der Dritten Welt selbst (unter ihnen Jugoslawien), zu Verfügung gestellt worden. Damit sind die dem Fonds insgesamt zur Verfügung gestellten Mittel seit 1967 auf etwa 3 Millionen Dollar angewachsen. Dies Ergebnis heißt, daß Ost und West klar die Zumutung ablehnten, eigene Ressourcen für nicht von ihnen selbst bestimmte Zwecke frei zu machen und sich an irgendeiner Form redistributiver Operationen zu beteiligen. Inzwischen sahen sich die Länder der Dritten Welt gezwungen, andere Wege einzuschlagen, um die für ihre Entwicklung notwendigen Investitionsmittel zu erhalten. Neben der ständigen Forderung, das langfristige Kapital der bilateralen und multilateralen Entwicklungsdarlehen zu erhöhen, wächst auch innerhalb der UNCTAD-Gruppe der 77 die Neigung, größere und mehr private Direktinvestitionen zu fördern. Die sichtbaren Konflikte zwischen den Interessen eines Entwicklungslandes und den der Privatinvestoren hofft man durch internationale Konferenzen und das von der Welt-bank eingerichtete Internationale Zentrum für Investitionsstreitigkeiten zu schlichten.

Diese zunehmende Tendenz der Regierungsvertreter unterentwickelter Länder, mangels anderer Ressourcen auf ausländische Privat-investitionen auszuweichen, entspricht der Strategie der von den USA, England und den EWG-Ländern kontrollierten Weltbankgruppe, deren streng auf kapitalistische Interessen ausgerichtete Förderungspolitik die unterentwickelten Länder ja gerade umgehen wollten Grundsätzlich werden durch die Weltbankgruppe nur solche Projekte gefördert, die, wenn sie nicht sogleich profitabel sind, als geeignete Grundlage erscheinen, späteren Privatinvestitionen den Boden zu bereiten, deren erstes Interesse — am wenigsten von den Investitoren selbst geleugnet — nicht Entwicklung, sondern Profitmaximierung ist. Fragt man nach der Größenordnung multilateraler Förderung im Rahmen der gesamten internationalen Finanzaktionen in die Dritte Welt, so zeigt sich die klare Vorherrschaft bilateral regierungsoffizieller und privater Kapitalströme, die aus den westlich industrialisierten Ländern in die unterentwickelten Länder gehen. 1967 wurden beispielsweise von 11, 17 Milliarden Dollar, die insgesamt von den kapitalistischen Ländern in die unterentwickelten Länder gingen, nur 1, 02 Milliarden Dollar, also als 10 °/o, an multilaterale Agenturen transferiert. Die zusätzlichen 10 Millionen Dollar von insgesamt 360 Millionen Dollar Entwicklungshilfe der sozialistischen Länder ändern an diesen Proportionen nichts

Nun sind in den genannten Zahlen der westlich industrialisierten Länder auch alle Kapital-ströme enthalten, die an multilaterale Agenturen wie z. B. die Weltbank und den Europäischen Investitionsfonds gehen und nach den üblichen Bankstandards verwaltet werden, also im materialen Sinn nicht als Entwicklungshilfe angesehen werden können. Zieht man jedoch kurzfristige Kredite, Darlehen zu den üblichen Bankverbindungen und Portfolioinvestitionen in multilateralen Agenturen ab, so ergibt sich im Jahre 1967 ein Betrag von 71? Millionen Dollar für Entwicklungshilfe, die an internationale Organisationen gingen. Der Anteil dieser Entwicklungshilfe machte zwischen 1960 und 1968 durchschnittlich 9, 3 0/0 (bei einer* Reichweite von 9 °/0 ± 2, 6 °/o) an allen offiziellen, aber nur 5, 6 °/o (5, 5 °/o ± 1, 3 °/o) an den gesamten, in die unterentwickelten Länder gehenden Kapitalströmen aus. Der Anteil aller Privatinvestitionen betrug dagegen für die gleiche Berichtszeit durchschnittlich 21, 5% (22% ± 3, 8%). An allen Privatinvestitionen waren wiederum die Direktinvestitionen mit 59, 9 0/0 (58 % ± 10, 5 %) beteiligt.

Diese Relationen deuten auf einen Trend in der internationalen Ökonomie hin, der von zunehmender Relevanz ist. Besonders für Direktinvestitionen im Rahmen sogenannter multinationaler Geschäftsunternehmen (BINGOs = business international Organization) läßt sich seit dem Zweiten Weltkrieg eine ständige Aufwärtsbewegung verzeichnen.

Seit einiger Zeit besteht unter den Anhängern internationaler Integration und Kooperation die Neigung, auch die BINGOs (die anders als alle übrigen internationalen Organisationen direkt profitorientiert sind) in die Reihe jener Organisationen aufzunehmen, denen gemäß der Konzeption einer wachsenden Weltgesellschaft die Funktion der Friedensförderung zugesprochen wird Die Anerkennung der großen ökonomischen Macht der BINGOs — nach Schätzungen werden von den gegenwärtig 7000 wichtigsten nur 300 schon in den siebziger Jahren 75 0/0 der Weltproduktionskapazität kontrollieren — kann ihnen allerdings nicht zu wirklich friedensfördernden Attributen verhelfen. Sie sind in keiner Hinsicht, außer in ihren Geschäftsinteressen, international und in keiner Hinsicht kooperativ. Alle ihre Hauptentscheidungen, also vor allem was Investitionen angeht, werden in bezug auf die Mutterfirma und nur von Angehörigen der entsprechenden Nationalität getroffen. Mutter-firmen haben ihren nationalen Standort fast ausschließlich in den westeuropäischen Ländern, Kanada, Japan und USA, wobei in den USA allein mindestens 40 °/o beheimatet sind. Ihren Hauptteil (im allgemeinen zwischen 60 und 75 %) investieren sie nicht in unterentwickelten, sondern in den westlich industrialisierten Ländern. Wo jedoch Niederlassungen in unterentwickelten Ländern bestehen, da weist die gänz besonders starke Vertretung von Firmen aus den früheren Kolonialmutterländern auf die imperialistische Herkunft der völlig asymmetrischen Beziehungen hin.

V. Probleme internationaler Sicherheitsaktionen

Erst als die Länder der Dritten Welt in der UNO eine Plattform der Artikulation von Bedürfnissen und Konflikten gewannen, ist die Aufgabe der Entwicklung und Reallokation in einer internationalen Organisation zumindest zum Programm erhoben worden. Neben diesen neuen Problemen und den überkommenen Aufgaben der Standardisierung und Koordination steht schon seit Zeiten des Völkerbunds die Aufgabe der direkten Friedenssicherung im Verhältnis der Großmächte zueinander und gegenüber den kleineren Nationen im Vordergrund. Die dem Völkerbund in dieser Hinsicht zugrunde liegende Strategie war die der Kollektiven Sicherheit, eine Strategie, die auf der gemeinsamen automatischen Handlungsweise aller Nationen gegen den einen, als Aggressor erkannten, abweichenden Staat basiert Grundlegendes Merkmal dieser Strategie ist die Beurteilung eines Falles ohne Ansehen der Gründe. Bedingungen innerstaatlicher Ordnung werden nicht berücksichtigt. Der Staat gilt als die Einheit, deren Handlungsweise beurteilt wird. Der Aggressionsfall wird insofern auch eindeutig vom Kriterium territorialer Verletzungen her bestimmt. Ein solches Modell ist bewußt „unpolitisch", setzt eine möglichst gleichmäßige Verteilung von Rüstungspotentialen voraus, 'so daß der potentielle Aggressor im voraus durch die kollektive Übermacht abgeschreckt wird, und steht und fällt in der Praxis mit der einheitlich definierten Situation eines Konfliktfalles.

Diese Strategie ist nie Wirklichkeit geworden, was sich unter anderem darin widerspiegelt, daß von 37 maßgeblichen internationalen Streitfällen im Zeitraum von 1920 bis 1937 nur etwa ein Drittel (14) überhaupt in die Verantwortung des Völkerbundes gestellt wurden, von denen nur 6 (also 16 % von allen) mehr oder weniger erfolgreich mit Hilfe von Völkerbundaktionen beigelegt wurden Die geringe Erfolgsquote des Völkerbundes auf dem Gebiet der Sicherheit kann an dieser Stelle nicht genauer analysiert werden. In ihr zeigt sich nicht nur die unrealistische, weil unpolitische Strenge des Modells, sondern auch die geringe Legitimität, die dem Völkerbund zuerkannt wurde, und schließlich die generelle Misere einer Mitgliedschaft, die auch nicht annähernd universal genannt werden konnte. Der Gedanke kollektiver Sicherheit ist jedoch in der Charta der Vereinten Nationen wieder aufgenommen worden, allerdings unter veränderten Vorzeichen. Die Einsetzung eines Sicherheitsrats, der für die Behandlung von internationalen Sicherheitsfragen allein verantwortlich sein sollte, und die Zusammensetzung des Rats aus fünf ständigen Mitgliedern mit Vetorecht und fünf, später zehn, nicht ständigen Mitgliedern, spiegelt das Machtgefälle zwischen den Nationen deutlich wider. Das Abweichen von irgendeiner Art Theorie automatischen Handelns zeigt eine realpolitische Einschätzung des tatsächlichen Einflusses von Großmachtinteressen auf die internationale Situation. Auf diese Weise wurde nicht nur die tatsächliche Ungleichheit der Nationen in Rechnung gestellt; vielmehr sollte den Großmächten durch dieses Arrangement zugleich ein größeres Interesse für die UNO abgewonnen werden. Die baldige Lähmung der Handlungsfreiheit des Sicherheitsrats durch den interessen-gebundenen Gebrauch des Vetos von selten betroffener Großmächte, in erster Linie der Sowjetunion, die sich zunächst in einer klaren Minderheitsposition befand, entsprach der Schärfe des Kalten Krieges.

Im Zusammenhang mit dem Krieg in Korea kam es jedoch unter amerikanischer Initiative (zur Abstützung der schon eingeleiteten Interventionen) zu einer Ausweitung der Verantwortung, die der Vollversammlung für Sicherheitsfragen zugesprochen wurde. Diese Ausweitung war von besonderem Gewicht, als die Versammlung — nach der Aufnahme einer großen Zahl soeben politisch selbständig gewordener Staaten Afrikas — seit 1960 eine unabhängigere politische Orientierung bekam. Ein zweiter Ausgleich bestand in der zunehmenden Ausweitung der Verantwortung und des Handlungsspielraums des Generalsekretariats der UNO unter Leitung des Generalsekretärs. Vom Generalsekretär verantwortete Aktionen sind allerdings ausschließlich zustande gekommen, wenn in seltenen Fällen beide Supermächte gegenüber anderen Vetomächten des Sicherheitsrats ein Interesse an einer Intervention der UNO hatten, wie z. B. im Fall der Suezkrise von 1956, als die beiden Invasoren England und Frankreich eine Resolution des Sicherheitsrats mit ihrem Veto belegten. Das gleiche gilt für die Situation im Kongo, in der der Generalsekretär zunächst unter delegierter Verantwortung des Sicherheitsrats, später auf Grund wechselnder Mehrheitsfraktionen in der Vollversammlung seine Aktionen rechtfertigen konnte.

Ihre Legitimationsquote konnte die UNO mit 51 % (55 von 108 maßgeblichen Konflikten zwischen 1945 und 1965 sind der UNO von einer oder beiden Konfliktparteien oder dritten Ländern zur Beilegung übertragen worden) gegenüber dem Völkerbund verbessern. Ihre Erfolgsquote hingegen ist mit 33 % (18 von 55) nicht sehr viel größer als die des Völkerbundes, zumal ein Teil dieser Konflikte zur gleichen Zeit auch in regionalen Organisationen behandelt wurde.

Ein schärferes Licht wird auf die UN-Sicherheitsaktionen geworfen, wenn der Inhalt der Konflikte mit Art und Erfolg der UN-Aktionen konfrontiert wird. In 37 Konflikten in der Zeit von 1945 bis 1969, die die UNO beizulegen versuchte, gab es offene kriegerische Handlungen; in 12 Fällen gelang es ihr, einen Waffenstillstand auszuhandeln oder das völlige Ende der Feindseligkeiten zustande zu bringen; in 5 weiteren Fällen versuchte sie es, aber scheiterte. In allen erfolgreichen und zwei der versuchten, jedoch gescheiterten Fällen waren besondere UN-Truppen eingesetzt.

Deren Auftrag reichte von bloßer Beobachtung (in Griechenland 1948) bis zur Aufrechterhaltung und Wiederherstellung der inneren Ordnung und Einheit eines Landes (Kongo) und von einer zahlenmäßigen Stärke von 34 (Griechenland)

bis 19 828 Mann (Kongo).

Eine völlige Ausnahme stellt die Intervention in Korea dar, die unter US-Kommando stattfand und nicht als friedenserhaltende Operation der UNO bezeichnet werden kann, da sie ihrem Charakter nach dem manipulierten Versuch einer kollektiven Sicherheitsaktion entspricht. Unter diesem Etikett führte sie zu vollen Kriegshandlungen, in denen auch je nach Wendung des Kriegsglücks das ursprüngliche Ziel der durch die UNO legitimierten Ation ausgedehnt oder eingeschränkt wurde. Audi wenn der Konflikt an sie berichtet wurde, hat die UNO keinerlei Einfluß genommen auf innere Dispute und Bürgerkriege (Indien 1945— 48, Bolivien 1946— 52, Nigeria 1967—69) sowie auf Bürgerkriege, die signifikant im Interessen- und Interventionsbereich einer der beiden Hauptmächte des Kalten Krieges standen (Tibet 1959, Ungarn 1956, Guatemala 1954, Dominikanische Republik 1965). Dies entspricht zum einen der auf staatliche Souveränität festgelegten Politik der UNO, zum anderen der realpolitischen Fügung unter die bisher international unkontrollierbaren Großmachtinteressen der beiden Gegner im Kalten Krieg.

Auf die Kolonialinteressen der übrigen ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates wurde zumindest solange Rücksicht genommen, wie die Delegierten der neuen afrikanischen Staaten nicht eine geschlossene und entschiedene Antikolonialismuspolitik betrieben. Die früheren Kolonialländer aber sind allermeist ohne Intervention der UNO, entweder durch Kriege oder Zugeständnisse von seifen der Kolonialmächte, zu ihrer Unabhängigkeit gekommen bzw. kämpfen noch heute ohne massive praktische UNO-Intervention für dieses Ziel.

Wo interne Konflikte auf ein gleichmäßig starkes Interesse beider Großmächte stießen, sind in der Mehrzahl der Fälle UN-Aktionen zustande gekommen Es wurden UN-Truppen nach Zypern, in den Yemen, nach Griechenland und in den Kongo delegiert. Von den zwischenstaatlichen Kriegen haben nur die Kriege in Palästina und der Konflikt zwischen Indien und Pakistan zu UN-Aktionen geführt. In all diesen Fällen wurde jedoch nur eine zeitweilige Beilegung des Konflikts und eine vorübergehende Stabilisierung des Status quo erreicht.

Dieses Resultat scheint heute das von der UNO einzig erreichbare zu sein. Daß keiner von den durch UN-Aktionen vermittelten Konflikte eine dauernde Konfliktlösung erfahren hat, entspricht wiederum der grundlegenden Organisationsform und der resultierenden Wahrscheinlichkeit von effizienten Handlungen. Die UNO beruht auf der Anerkennung der staatlichen Souveränität ihrer Mitglieder ohne Ansehen innenpolitischer Zustände. UN-Sicherheitsaktionen können allein durch das Auseinanderhaiten von kämpfenden Parteien, eventuell mit Hilfe besonderer neutraler Truppen, und durch das Angebot von Vermittlung durch den Generalsekretär einem schon kriegerisch manifesten Konflikt begegnen. Eine Bedingung ihrer Stärke ist die Neutralität, die dennoch in jedem Bürgerkrieg in Frage gestellt wird.

Die prinzipiellen Grenzen der UN-Sicherheitsbemühungen sind damit deutlich geworden und zugleich auch ein weiteres: Wenngleich der Krieg in Korea der einzige und letzte Fall war, in dem die UNO klar einseitig westlichen Interessen entsprechend agierte, so ist doch seitdem bis auf eine einzige Ausnahme keine Sicherheitsaktion zustande gekommen, der die USA nicht wenigstens wohlwollend gegenüberstanden. Zu der einen Ausnahme ist die UN-Aktion nach Landung von amerikanischen Truppen im Libanon 1958 zu rechnen. Sowenig wie die UdSSR bereit war, ihre Aktionen in Ungarn oder in der ÖSSR vor dem Forum der UNO zu verantworten, sowenig war die USA geneigt, in der UNO ihre Aktionen in Guatemala und der Dominikanischen Republik verhandeln zu lassen. Während aber im Fall von Ungarn die UdSSR durch Resolutionen der Vollversammlung eine moralische Verdammung der Aktion in Ungarn hinnehmen mußte, erlebten die USA keine solche Niederlage. Bis heute ist der Protest gegen ihre massive Intervention in Vietnam so indirekt, daß die USA bisher einzig und allein mit der bloßen Weigerung des Sicherheitsrates konfrontiert wurden, zur Frage in Vietnam überhaupt irgendeine Resolution zu fassen, nachdem die amerikanische Regierung 1966 erstmalig einen solchen Antrag zur eigenen Rechtfertigung stellte

Die Legitimation der UNO in diesem Krieg ist zudem noch besonders gering, weil von den Hauptkontrahenten nur die intervenierenden USA Mitglied der UNO sind. Nordvietnam hat es folgerichtig wiederholt abgelehnt, der UNO irgendeine vermittelnde Berechtigung zuzusprechen, was auch für die Volksrepublik China gilt. Die wenigen und beschränkten Erfolge der UNO in Fragen der Friedenssicherung verweisen auf das generelle Problem der Erfolgsaussichten von internationalen Organisationen.

VI. Chancen und Reichweite internationaler Organisationen

Internationale Organisationen sind der institutioneile Ausdruck einer technischen Entwicklungsstufe, in der Kommunikation über staatliche Grenzen hinweg nicht nur möglich, sondern zum Teil unausweichlich geworden ist, sowie einer politischen Situation, in der politische Ziele nicht zu jedem Preis gegen den Willen anderer durchsetzbar sind und Kompromißbereitschaft sinnvoll erscheint. Ihre Voraussetzung ist die nationalstaatliche Ordnung, die ohne Zweifel heute vorherrschender ist denn je. Seit den Anfängen internationaler Organisationen ist sie — gemessen an den je nationalen Kosten für Rüstung und Militär als den Zeichen nationaler Souveränität und gou-vernementaler Herrschaft — noch mächtiger geworden: 160 Dollar werden für Rüstung ausgegeben, ehe einer an eine der zahlreichen internationalen Organisationen geht.

In dicht gefügten, zumeist einseitig beherrsch ten Militärallianzen wird der Versuch unternommen, Prinzipien internationaler Kooperation für einen Zweck dienstbar zu machen der nicht durch selektive Mitgliedschaft, sondern durch den inhaltlichen Gegensatz zu internationaler Kooperation überhaupt gekennzeichnet ist, nämlich durch die militärisch organisierte Feindschaft gegen vorweg definierte Gegner. Der innere Widerspruch dieser internationalen Organisationsform zeigt sich aud darin, daß die von je einer Großmacht hegemonial beherrschten Allianzen bei der Lösung innerer Konflikte entweder versagen (Zypern-konflikt, Englands und Frankreichs Invasion am Suezkanal) oder die Konflikte durch bloße massive Unterdrückung einen manifesten Ausbruch vorübergehend verhindern (OAS in Lateinamerika, Warschauer Pakt in Osteuropa). Die Stärke internationaler Organisation ist der Kompromiß, der die Beteiligung aller potentiellen Parteien eines Konfliktes voraussetzt. Gewiß gibt es regional definierbare Probleme, doch wird sich bei den meisten Problemen früher oder später die regionale Definition als zu kurz angesetzt erweisen. Das gilt besonders für ökonomische Zusammenarbeit, die sich durch Marktgrenzen nach außen abschließt, wenngleich solche Abschließung als vorübergehende Kampfform zunächst zu etwas ausgeglicheneren Kräfteverhältnissen zwischen Regionen verhelfen kann.

Die so wenig effizient wirkende, wenigstens dem Anspruch nach universal organisierte Kooperation im System der UNO erscheint langfristig für die meisten Probleme geeigneter. Ihre Mängel liegen auch weniger in tendenziell universaler Vielfalt als gerade in deren Lücken, das heißt der einseitig machtpolitisch durchgesetzten Ausschließung bestimmter Nationen. China ist ein prominentes Beispiel, weil nicht nur 730 Millionen Menschen von gouvernementaler Repräsentation in der UNO ausgeschlossen sind, sondern weil zugleich das westlich ausgerichtete Regime über die abgespaltenen 13 Millionen Chinesen in Formosa im Sicherheitsrat formal eine der wichtigsten Positionen innehat. Das gleiche Prinzip zeigt sich in der ausschließlichen Zulassung der westlich orientierten Regimes der geteilten Länder Korea, Vietnam und Deutschland in den Sonderorganisationen der UNO. Die sozialistischen Staaten sind dadurch in eine Position starker Zurückhaltung gegenüber jeder Ausweitung der UNO-Verantwortung gedrängt worden, und Versuche der UNO, die gerade die geteilten Länder kennzeichnenden Sicherheitskonflikte zu schlichten, sind unter diesen Bedingungen zum Scheitern verurteilt.

Wo immer es sich um Probleme internationaler Sicherheit und Fragen der internationalen Verteilung von ökonomischen und technischen Ressourcen handelt, können internationale Organisationen, besonders gouvernementale, nur bei universaler Mitgliedschaft das Optimum ihrer Handlungsmöglichkeiten entfalten. Wenn internationale Organisationen vor allem dazu taugen, Kompromisse zwischen widerstreitenden Interessen zu erreichen, dann kann dies am besten bei universaler Mitgliedschaft gelingen, denn nur sie vermag langfristig gegen Diskriminierung und Großmachtwillkür eine gewisse Sicherheit zu geben. Das Optimum des durch internationale Organisationen Erreichbaren mag jedoch bei dem Charakter vieler gesellschaftlicher Konflikte immer noch nicht ausreichend zur Konfliktlösung sein. Wo es Kompromisse nicht geben kann, wird der internationale Rahmen zu einem toten organisatorischen Gerippe. So wird z. B.der Kampf gegen Kolonialismus und Rassismus hauptsächlich außerhalb der UNO geführt.

Internationale Organisation ist nicht die Antwort auf alle weltpolitisch relevanten Probleme. Nichtgouvernementale Organisationen haben tendenziell geringeren Einfluß als gouvernementale, wenn sie nicht — wie z. B. die Internationale Handelskammer — dem ökonomischen und politischen System einer der relevanten Gruppen von Nationen besonders nahestehen. INGOs mit globalem und oppositionellem Interesse haben kaum einen Einfluß, zumal wenn sie, wie im Fall der Abrüstungsbefürworter, mit ihren Forderungen den Nerv des herrschenden internationalen Systems treffen. Gouvernementale Organisationen auf der anderen Seite sind schon von den Prinzipien ihrer Mitgliedschaft her von vornherein stärker an den Status quo gebunden.

Die Chance internationaler Organisationen kann auch kaum in der Möglichkeit zum Stimmenhandel gesucht werden, da solches Feilschprinzip vielleicht zur Stärkung der bürokratischen Organisationsstruktur beiträgt, nach historischen Erfahrungen jedoch auf die Lösung inhaltlicher Probleme, sei es auf dem Gebiet der Sicherheit oder der Entwicklung, keinen positiven Einfluß nahm. Das zeigt sich beispielhaft in der zynisch klingenden Formel, mit der die Industrienationen ihre Ablehnung des UN-Kapital-Entwicklungsfonds erklärten: Ein solches Unternehmen sei erst nach einer allgemeinen Abrüstung möglich.

Generell können jedoch internationale Organisationen dort, wo der Inhalt von Konflikten längst hinter autistisch sich fortentwickelnden Feindschaften verlorengegangen ist, zu rationaler Konfliktartikulation als einem möglichen Schritt zur Lösung verhelfen; sie können die notwendige Wohlfahrtsarbeit an denen, die vom herrschenden weltpolitischen System geschädigt sind, übernehmen. Sie können schließlich zur besseren Kalkulation der Kosten blinder Machtpolitik und internationaler Risiken beitragen und überall dort, wo die Kosten direkter Polarisation und Konfrontation zu hoch erscheinen, eine Plattform bieten, gemeinsame Ziele zu formulieren und Wege gleichmäßiger oder sogar gerechter Kostenverteilung zu finden.

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Ein neues Sammelwerk ist im Erscheinen:

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