Instrumente der Arbeitsmarktpolitik | APuZ 2/1981 | bpb.de

I. Ursachen der Arbeitslosigkeit

Während die sechziger Jahre in der Bundesrepublik — mit Ausnahme des Rezessionsjahres 1967 — durch anhaltende Vollbeschäftigung gekennzeichnet waren stieg mit Beginn der siebziger Jahre die Arbeitslosigkeit zunächst von Jahr zu Jahr an, erreiche 1975 mit 1, 74 Mio. Arbeitslosen (Arbeitslosenquote: 4, 7 v. H.) ihren vorläufigen Höhepunkt und blieb seitdem auf einem im Vergleich zum Jahrzehnt davor nie gekannten hohen Niveau. Dieser Beitrag befaßt sich zunächst mit den Ursachen dieser Arbeitslosigkeit. Danach werden die vorhandenen Instrumente zu ihrer Bekämpfung behandelt. Das abschließende Kapitel stellt dar, welche Grenzen den einzelnen Instrumenten in ihrer Wirksamkeit gesetzt sind; es geht dabei auch auf die Standpunkte der Sozialpartner ein.

Um die Ursachen der Arbeitslosigkeit zu verstehen, muß man sich vergegenwärtigen, daß es auf dem Arbeitsmarkt, wie auf allen anderen Märkten auch, Angebot und Nachfrage gibt, in diesem Fall ein Angebot an und eine Nachfrage nach Arbeitskräften. Arbeitslosigkeit entsteht demzufolge dann, wenn die Unternehmen und der Staat weniger Arbeitskräfte nachfragen als Personen Arbeitsplätze suchen, d. h. Arbeitskraft anbieten. Es ist also bei der Frage nach den Ursachen der Arbeitslosigkeit zu untersuchen, wovon das Angebot an und die Nachfrage nach Arbeitskräften abhängen und weshalb sie seit Beginn der siebziger Jahre auseinanderklaffen.

Die Nachfrage nach Arbeitskräften hängt entscheidend von zwei Größen ab: Der Höhe der Produktion bzw.des Produktionszuwachses (= wirtschaftliche Wachstumsrate) und der Entwicklung des technischen Fortschritts. Die Höhe der Produktion bzw.des Wachstums richtet sich wiederum nach dem Niveau der volkswirtschaftlichen Gesamtnachfrage nach Gütern und Dienstleistungen. Je mehr Unternehmen und Staat produzieren, um so mehr Arbeitskräfte benötigen sie. Dieser Zusammenhang bedarf keiner weiteren Erläuterung. Etwas komplizierter ist jedoch der Zusammenhang zwischen der Entwicklung des technischen Fortschritts und der Nachfrage nach Arbeitskräften. Der technische Fortschritt bewirkt, daß es möglich ist, mit derselben Zahl von Arbeitskräften mehr zu produzieren oder, was dasselbe ist, die gleiche Menge mit einer geringeren Zahl von Arbeitskräften zu erzeugen. Nehmen wir nun folgenden Fall an: Die Unternehmen erhöhen ihre Produktion nicht, weil die Nachfrage nach ihren Produkten nicht steigt Gleichzeitig schreitet der technische Fortschritt um 10 v. H. fort d. h., die Unternehmen können die gleiche Produktionsmenge jetzt mit lOv. H. weniger Arbeitskräften herstellen. Die Nachfrage nach Arbeitskräften würde dann sinken.

Anders sähe es dagegen aus, wenn der techniDie tabellarische Übersicht gibt die Entwicklung dieser Größen in den fünfziger, sechziger und siebziger Jahren wieder. Danach ist das Bruttoinlandsprodukt (Summe der im Inland für die letzte Verwendung erzeugten Güter und Dienstleistungen) von 1950 bis 1959 um rund 98v. H., die Arbeitsproduktivität um 63v. H. gestiegen. Mit anderen Worten: Auf Grund des technischen Fortschritts wurde 1959 von jedem Erwerbstätigen durchschnittlich 63v. H. mehr erzeugt. Da sich jedoch die Produktion insgesamt von 1950 bis 1959 um 98v. H. erhöht hatte, waren 22v. H. mehr Erwerbstätige erforderlich, um dieses Wachstum zu erreichen. Die Nachfrage nach Arbeitskräften ist also gestiegen, weil die wirtschaftliche Wachstumsrate erheblich über dem Anstieg der Arbeitsproduktivität lag.

Auch in den sechziger Jahren übertraf die wirtschaftliche Wachstumsrate noch geringfügig den Anstieg der Produktivität. So erhöhte sche Fortschritt um lOv. H. zunimmt gleichzeitig aber die volkswirtschaftliche Gesamt-nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen um lOv. H. steigt. Die Unternehmen würden dann ihre Produktionsmenge um lOv. H. erweitern, brauchten dazu aber die gleiche Zahl von Arbeitskräften wie vorher für ihre um lOv. H. geringere Produktionsmenge. Die Nachfrage nach Arbeitskräften würde dann gleich bleiben.

Als groben Maßstab zur Messung des technischen Fortschritts verwendet man das Produktionsergebnis je Erwerbstätigen, das man auch Arbeitsproduktivität nennt Sehen wir uns das Wachstum, die Produktivität und die Zahl der Erwerbstätigen einmal für die Vergangenheit an: sich das reale Bruttoinlandsprodukt im Zeitraum von 1960 bis 1969 um 49, 4 v. H., der Produktivitätsfortschritt betrug demgegenüber nur 48, 5 v. H. Somit gilt für diese Periode ebenso wie für die fünfziger Jahre: Da jeder einzelne Erwerbstätige im Durchschnitt nur 48, 5v. H. mehr erzeugte, der Produktionszuwachs sich aber auf 49, 4 v. H. belief, benötigte man mehr Erwerbstätige, nämlich 0, 6 v. H. zusätzlich, um dieses wirtschaftliche Wachstum zu realisieren.

In den siebziger Jahren vollzog sich genau die umgekehrte Entwicklung. Während 1979 jeder Durchschnitt einzelne Erwerbstätige im auf- grund des technischen Fortschritts in der Lage war, rund 34v. H. mehr zu erzeugen als 1970, wurde die Produktion insgesamt nur um rund 29v. H. erhöht. Das bedeutet: Da die wirtschaftliche Wachstumsrate niedriger war als der Produktivitätsfortschritt, benötigte man eine kleinere Zahl von Arbeitskräften, nämlich 4v. H. weniger, um dieses geringere Wachstum zu ermöglichen

Das Problem, vor dem die Wirtschaft der Bundesrepublik steht, ist also: Die Produktion wird nicht mehr so schnell ausgeweitet wie früher (= das Wachstum ist niedriger), der Produktivitätsfortschritt ist zwar im Vergleich zu den fünfziger und sechziger Jahren niedriger, aber wiederum höher als die Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts. Die Unternehmen benötigen daher weniger Arbeitskräfte als früher, die Nachfrage nach Arbeitskräften ist gesunken. Der nächste Schritt, den wir zur Erklärung der Arbeitslosigkeit vollziehen müssen, besteht nun darin, zu erläutern, weshalb die Produktion nicht mehr so stark wächst wie früher. Unternehmen produzieren viel, wenn viel nachgefragt wird, und wenig, wenn wenig nachgefragt wird. Also liegt der Hauptgrund für die geringere Produktionszunahme in einem geringeren Zuwachs der volkswirtschaftlichen Gesamtnachfrage.

Für den im Vergleich zu früher geringeren jährlichen Nachfrageanstieg sind mehrere Faktoren verantwortlich. Im Bereich des privaten Verbrauchs machen sich bei der Nachfrage nach industriellen Erzeignissen erste Sättigungserscheinungen bemerkbar. Etwa 90v. H.der privaten Haushalte besitzen zur Zeit Kühlschränke, Staubsauger, Fernsehgeräte, Uhren und Waschmaschinen. Die Hersteller dieser Produkte können daher allenfalls noch bei den untersten Einkommensschichten mit Neukäufen rechnen. Ansonsten tritt nur noch bei Ersatzbedarf Nachfrage auf. Hinzu kommt die gegenwärtig rückläufige Bevölkerungszahl aufgrund der niedrigen Geburtenrate. Man rechnet allein von daher mit einer pro Jahr niedrigeren Nachfrage von 1 v. H.

Ein weiterer Faktor, der den geringeren Nachfragezuwachs ausgelöst hat, ist die sprung-5 hafte Rohstoffverteuerung, insbesondere des Öls seit 1973/74. Alle Industrieländer, die Rohstoffe einführen müssen, benötigen seit dieser Zeit mehr Devisen, vor allem US-Dollars, um die Rohstoffimporte bezahlen zu können. Wie beschafft man sich diese zusätzlichen Devisen?

Zum einen kann ein Land versuchen, mehr zu exportieren, um zusätzliche ausländische Zahlungsmittel zu bekommen, zum anderen besteht die Möglichkeit, weniger zu importieren, um Devisen einzusparen. In der Tat haben viele Handelspartner der Bundesrepublik versucht, weniger zu importieren. Wenn aber andere Länder weniger importieren, kann die Bundesrepublik dorthin weniger exportieren. Der rapide Rückgang der Exportnachfrage in der Bunderepublik 1974/75, ausgelöst unter anderem durch die Ölpreisverteuerung, und der damit verbundene geringere Produktionszuwachs ist einer der Gründe für das Empor-schnellen der Arbeitslosenzahlen Mitte der siebziger Jahre.

Auch auf die inländische Nachfrage, insbesondere auf den privaten Verbrauch und die privaten Investitionen, bleibt die Rohstoffverteuerung nicht ohne Wirkung. Wenn sowohl die privaten Haushalte als auch die Unternehmen mehr Geld für den Erwerb der Rohstoffe oder für Güter, die wegen eines hohen Rohstoffanteils stark im Preis gestiegen sind, ausgeben müssen, bleiben ihnen weniger finanzielle Mittel für den Kauf anderer Güter übrig (Beispiel: Ein privater Haushalt, der hohe Heiz-und Benzinkosten zu tragen hat, muß versuchen, diese höheren Ausgaben durch Einsparungen auf anderen Gebieten wieder wettzumachen). Folglich kann die inländische Nachfrage insgesamt nicht mehr so schnell steigen wie früher, was zu einem entsprechend niedrigerem wirtschaftlichen Wachstum und negativen Effekten auf die Beschäftigung führt.

Verschärfend auf die Arbeitsmarktsituation, weil sie die Nachfrage nach Arbeitskräften verringert, wirkt ferner die Verlagerung von Produktionsstätten insAusland, speziell in so-genannte Niedriglohnländer. Unternehmen, die international wegen veränderter Wechselkurse und gestiegener Kosten nicht mehr konkurrenzfähig sind, versuchen zunehmend, ihre Wettbewerbsposition zu verbessern, indem sie ihre Produktion in Länder verlagern, die ein wesentlich niedrigeres Lohnniveau haben als die Bundesrepublik. Diese Verlagerung der Produktion ist vor allem bei solchen Gütern möglich, deren Herstellung keine qualifizierten Arbeitskräfte erfordert; denn nur wenig qualifizierte Arbeitskräfte sind in Niedriglohnländern, meist Entwicklungsländern, für die Unternehmen verfügbar. Dem Entstehen von Arbeitsplätzen in den Entwicklungsländern steht allerdings der Verlust von Arbeitsplätzen in der Bundesrepublik gegenüber.

Der Export von Arbeitsplätzen, wie man diese Produktionsverlagerung in Niedriglohnländer auch nennt, ist keine auf die Bundesrepublik beschränkte Erscheinung; vielmehr sind alle hochentwickelten Industrienationen von ihr betroffen. Man spricht in diesem Zusammenhang von der Fortentwicklung der internationalen Arbeitsteilung: Entwicklungsländer werden sich aller Voraussicht nach in Zukunft auf die Produktion von Massengüter spezialisieren, die technisch ausgereift und die herstellbar sind, ohne qualifizierte Arbeitskräfte einsetzen zu müssen. Demgegenüber werden sich die Industrieländer mit ziemlicher Sicherheit auf die Produktion solcher Güter konzentrieren müssen, für deren Herstellung ein großer technischer Aufwand und hochqualifizierte Arbeitskräfte erforderlich sind. Produktionsverlagerungen finden indessen nicht nur in Niedriglohnländer, sondern auch in andere Industrieländer mit hohem Lohnniveau statt. Dies ist auf die mehrmaligen DM-Aufwertungen zurückzuführen. Die Waren aus der Bundesrepublik haben sich durch diese Wechselkursänderungen auf den Auslandsmärkten so stark verteuert, daß sie dort nicht mehr konkurrenzfähig sind. Viele Unternehmen errichten daher in den Ländern, in denen sie große Absatzmärkte haben, Zweig-werke (z. B. VW in den USA); zum einen, um die hohen Transportkosten einzusparen, zum anderen, um von Wechselkursschwankungen unabhängig zu sein. Auf diese Weise wird die Produktion von Gütern, die für den Export bestimmt sind, im Inland z. T. eingeschränkt und im Ausland neu aufgenommen, was einen Verlust von Arbeitsplätzen im Inland nach sich zieht.

Nachdem wir nun eingehend die Nachfrage nach Arbeitskräften und ihre Bestimmungsfaktoren behandelt haben, können wir uns der Angebotsseite des Arbeitsmarktes zuwenden Das Angebot an Arbeitskräften wird von der Entwicklung des Arbeitskräftepotentials beB stimmt. Unter Arbeitskräftepotential oder auch Erwerbstätigenpotential versteht man die Zahl der Männer und Frauen im erwerbsfähigen Alter (also zwischen 15 und 65 Jahren), die sich am Erwerbsleben beteiligen wollen und deshalb einen ihrer Qualifikation entsprechenden Arbeitsplatz benötigen. Die Entwicklung des Erwerbspersonenpotentials und damit das Angebot an Arbeitskräften hängt folglich ab 1. von der Entwicklung der inländischen und ausländischen Wohnbevölkerung, die zusammenhängt mit a) der Altersstruktur der Bevölkerung, b) der Differenz zwischen Sterbefällen und Geburten, c) den internationalen Wanderungen von Arbeitskräften;

2. von der Erwerbsbeteiligung (Erwerbsquote), d. h. vom Prozentsatz der Bevölkerung, der sich am Erwerbsleben beteiligen will.

Das Institut für Arbeitsmarkt-und Berufsforschung in Nürnberg (IAB), ein der Bundesanstalt für Arbeit angegliedertes Arbeitsmarkt-forschungsinstitut, hat die Entwicklung des inländischen Arbeitskräftepotentials bis 1990 vorausgeschätzt. Danach wird das deutsche Erwerbspersonenpotential bis 1990 auf knapp 25, 5 Mio. Personen, das sind fast 1 Mio. mehr als 1975, zunehmen Ursache dieses Anwachsens des inländischen Angebots an Arbeits-kräften ist der Altersaufbau der Bevölkerung: Die Jahrgänge, die aktiv am Zweiten Weltkrieg teilgenommen haben und wegen der dabei erlittenen Verluste stark unterbesetzt sind, erreichen das Rentenalter und scheiden aus dem Erwerbsleben aus. Gleichzeitig wachsen die geburtenstarken Jahrgänge der sechziger Jahre in das erwerbsfähige Alter hinein, so daß in jedem Jahr mehr junge Arbeitskräfte in das Erwerbsleben eintreten (zirka 100000) als alte ausscheiden. Diese Berechnungen des IAB berücksichtigen bereits, daß die Zahl der Jugendlichen, die eine längere Ausbildung durchlaufen, steigt und eine Reihe von Männern von der im Rahmen der flexiblen Alters-grenze (ab 63 Jahre) geschaffenen Möglichkeit einer Pensionierung vor Vollendung des 65. Lebensjahres Gebrauch machen.

Daraus ergibt sich für die Arbeitsmarktsituation folgendes Bild: Auf der einen Seite nimmt die Nachfrage nach Arbeitskräften wegen des geringeren Wirtschaftswachstums ab, auf der anderen Seite steigt das Angebot an Arbeitskräften an. Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt öffnen sich somit wie eine Schere und entwicklen sich auseinander. Ohne arbeitsmarktpolitische Maßnahmen droht deshalb der Bundesrepublik ein Heer von Arbeitslosen, dessen Größe Experten des IAB für 1990 unter besonders ungünstigen Bedingungen auf über 3 Millionen schätzen

II. Instrumente zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit

Um Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt einander wieder anzunähern, gibt es sowohl Instrumente, die auf die Nachfrage, als auch Mittel, die auf das Angebot an Arbeitskräften einwirken. 1. Beeinflussung der Nachfrage nach Arbeitskräften Konjunkturpolitik Unternehmen stellen nur dann neue Arbeitskräfte ein, wenn sie aufgrund gestiegener Nachfrage nach ihren Erzeugnissen die Pro-duktion erhöhen und diese Ausweitung der Produktion den Einsatz zusätzlicher Arbeitskräfte erfordert Die Nachfrage der Unternehmen nach Arbeitskräften kann somit von der Wirtschaftspolitik dadurch beeinflußt werden, daß die volkswirtschaftliche Gesamtnachfrage erhöht wird. Hierzu stehen eine Reihe von Instrumenten der Konjunkturpolitik zur Verfügung

Unter Konjunkturpolitik versteht man alle wirtschaftspolitischen Maßnahmen, deren Einsatz die zyklischen Konjunkturschwankungen, die sich in einem Auseinanderklaffen von volkswirtschaftlichem Gesamtangebot und volkswirtschaftlicher Gesamtnachfrage ausprägen, mildern sollen. Zu unterscheiden ist dabei zwischen der Geld-und Kreditpolitik der Notenbank und der Finanzpolitik der öffentlichen Hand, d. h. von Bund, Ländern und Gemeinden.

Die Geld-und Kreditpolitik der Notenbank kann nur indirekt auf die volkswirtschaftliche Gesamtnachfrage einwirken; durch Niedrig-zinspolitik und eine ausreichende Liquiditätsversorgung (= Versorgung mit Zahlungsmitteln) kann sie die Voraussetzung für eine arbeitsmarktpolitisch gewünschte gesamtwirtschaftliche Nachfragesteigerung schaffen. Ob indessen die privaten Haushalte und insbesondere die Unternehmen tatsächlich von der Möglichkeit Gebrauch machen, günstige Kredite aufzunehmen und diese aufgenommenen Gelder für Güter und Dienstleistungskäufe zu verwenden, hängt vom Verhalten der einzelnen Wirtschaftssubjekte ab.

der Die Finanzpolitik Gebietskörperschaften kann ebenfalls zum Teil indirekt, zum Teil aber auch direkt auf die volkswirtschaftliche Gesamtnachfrage einwirken. Eine indirekte Beeinflussung liegt vor, wenn etwa nach dem Stabilitätsgesetz die Lohn-, Einkommen-und Körperschaftssteuersätze zeitlich befristet um bis zu lOv. H. herabgesetzt werden. Ebenso wie bei der Geld-und Kreditpolitik hängt auch hierbei die Wirkung dieser Maßnahme vom Verhalten der Wirtschaftssubjekte ab. Die privaten Haushalte müssen die ihnen aufgrund der Steuererleichterungen zugeflossenen zusätzlichen Mittel tatsächlich verausgaben und die Unternehmen müssen mit den ihnen verbliebenen Geldern wirklich investieren, wenn ein expansiver Effekt auf die volkswirtschaftliche Gesamtnachfrage erzielt werden soll. Voraussetzung für einen derartigen gesamtwirtschaftlichen Impuls ist dabei allerdings, daß der Staat nicht gleichzeitig mit den Steuererleichterungen seine Ausgaben kürzt.

Direkt auf die volkswirtschaftliche Gesamt-nachfrage wirken hingegen finanzpolitische Maßnahmen, bei denen Bund, Länder und Gemeinden selbst als Auftraggeber bzw. Käufer am Markt auftreten. Dies geschieht beispielsweise, wenn Straßen oder Krankenhäuser gebaut oder Rüstungsgüter in Auftrag gegeben werden. So wurden bereits 1966/67 zur Über-windungder damaligen Rezession zwei Eventualhaushalte mit einem Volumen von zusammen 7, 8 Milliarden DM verabschiedet. Eventualhaushalt bedeutet: es werden neben dem normalen, laufenden Haushalt zusätzliche staatliche Ausgaben genehmigt und vom Staat getätigt, um die volkswirtschaftliche Gesamt-nachfrage zu steigern und die wirtschaftliche Wachstumsrate zu erhöhen. Man schätzt, daß die damaligen Konjunkturprogramme rund 300000 Arbeitsplätze geschaffen haben Verstärkt wurde dieses Instrument expansiver Finanzpolitik zur Stützung der volkswirtschaftlichen Gesamtnachfrage seit dem Beschäftigungseinbruch 1974/75 eingesetzt. Unter anderem wurden verabschiedet

— im Februar 1974 das Sonderprogramm für Gebiete mit besonderen Strukturproblemen zum Abbau struktureller Schwierigkeiten und von Beschäftigungsrisiken in Höhe von 900 Mio. DM;

— im September 1974 das Sonderprogramm zur Beschäftigungssicherung in der Bauwirtschaft mit einem Volumen von 950 Mio. DM; — im Dezember 1974 das Programm zur Förderung von Beschäftigung und Wachstum, das neben anderen Maßnahmen ein Investitionsprogramm des Bundes in Höhe von 1, 1 Milliarden DM vorsah;

— im August 1975 das Programm zur Stärkung von Investitionen im Umfang von 5, 75 Milliarden DM;

— im Mai 1977 das Programm für Zukunftsinvestitionen mit einem Volumen von 16 Milliarden DM.

Nach Schätzungen des Bundesfinanzministeriums konnten mit den von Februar 1974 bis August 1975 durchgeführten Konjunkturprogrammen zwischen 1974 und 1976 etwa 235000 Arbeitsplätze gesichert werden Die Beschäftigungswirkung des von 1977 bis 1980 laufenden Programms für Zukunftsinvestitionen wird mit 67 000 Arbeitsplätzen pro Jahr veranschlagt Alle Programme waren indessen — das sollte in diesem Zusammenhang nicht unerwähnt bleiben — aus den laufenden Steuereinnahmen allein nicht zu finanzieren. Vielmehr mußte der Staat, um diese konjunkturpolitischen Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit durchführen zu können, Kredite aufnehmen — ein Grund für die derzeit hohe Staatsverschuldung.

Wichtiges, allerdings wiederum nur indirekt wirkendes Instrument, mit dem versucht wird, die Nachfrage nach Arbeitskräften zu steigern, ist die Investitionszulage. Hierbei handelt es sich um staatliche Zuschüsse zu den Investitionskosten der Unternehmen (meist 7, 5 v. H.der Investitionssumme), wenn die Investition innerhalb des vom Staat festgesetzten und befristeten Zeitraums vorgenommen wird. Im Rahmen des bereits erwähnten Programms zur Förderung von Beschäftigung und Wachstum vom Dezember 1974 war eine derartige Investitionszulage in Höhe von rund 7 Milliarden DM enthalten. Ziel dieser Maßnahme war es, die private Investitionstätigkeit anzuregen, um über den dabei auftretenden Nachfrage-und Wachstumseffekt die Beschäftigung zu sichern.

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen Während die eben beschriebenen konjunktur-politischen Instrumente die Nachfrage nach Arbeitskräften dadurch beeinflussen wollen, daß sie über eine Steigerung von Nachfrage und Produktion einen zusätzlichen Bedarf an Arbeitskräften auslösen, setzen die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) unmittelbar bei der Nachfrage nach Arbeitskräften an. Denn hierbei werden Unternehmen bei Einstellung von Arbeitskräften Zuschüsse zu den Lohn-kostenzwischen 50 v. H. bis zur Übernahme der vollen Höhe des Arbeitsentgelts gewährt Mit diesem Mittel, das — betriebswirtschaftlich betrachtet — einer Lohnkostensenkung für die Unternehmen gleichkommt, versucht man sie — im Gegensatz zur Konjunkturpolitik — zu veranlassen, Arbeitskräfte nicht deshalb einzustellen, weil die Produktionsausweitung dies erfordert, sondern deshalb, weil die Arbeitskräfte billig sind.

Ein besonderer Vorteil dieses Instruments liegt darin, daß man es regional oder auch nach Personengruppen differenziert einsetzen kann. Von dieser Möglichkeit machte man im Rahmen der Konjunkturprogramme auch regen Gebrauch. So wurden im Rahmen des Programms der Bundesregierung zur Förderung von Stabilität, Beschäftigung und Wachstum vom 16. Dezember 1974 Lohnkostenzuschüsse in Höhe von 60 v. H.des Bruttoarbeitsentgelts an Arbeitgeber gezahlt, wenn sie bis zum 1. Mai 1975 Arbeitnehmer einstellten, die mindestens drei Monate arbeitslos gemeldet waren und in einem Arbeitsamtsbezirk wohnten, dessen Arbeitslosenquote in den letzten drei Monaten vor dem 1. Dezember 1974 jeweils 0, 5 v. H. -Punkte über der Arbeitslosenquote des Bundesgebietes lag. Das Schwergewicht der Beschäftigungshilfen lag damit auf Arbeitsamtsbezirken mit überdurchschnittlichen Arbeitslosenquoten. 600 Mio. DM wurden für diese Maßnahmen bereitgestellt.

Das Programm der Bundesregierung zur Stärkung von Investitionen vor allem im Bausektor vom August 1975 sah die Gewährung von Zuschüssen und Darlehen zur Förderung zusätzlicher Maßnahmen zur Arbeitsbeschaffung vor. Allein für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im Hoch-und Tiefbau wurden 400 Mio. DM reserviert.

Weitere Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen enthielten unter anderem:

— das arbeitsmarkt-und berufsbildungspolitische Sonderprogramm vom 5. Febraur 1976 mit Beschäftigungshilfen für besondere Personengruppen des Arbeitsmarktes wie Jugendliche, ältere Arbeitnehmer, Schwervermittelbare;

— das Programm zur Stützung der Bauwirtschaft und zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit vom 25. Mai 1977. Gefördert wurden hierbei mit Lohnkostenzuschüssen von mindestens 60 v. H. Arbeiten, an denen ein öffentliches Interesse bestand und die sonst nicht, nicht in demselben Umfang oder erst zu einem späteren Zeitpunkt ausgeführt worden wären. Zielgruppen waren vor allem Landarbeiter und Arbeitskräfte mit Büro-und Verwaltungsberufen sowie ältere Arbeitslose, Frauen, beruflich weniger qualifizierte Personen und Teilzeitarbeitskräfte. Sowohl Gemeinden als Arbeitgeber als auch Unternehmen der Privat-wirtschaft konnten sich um die Mittel bewerben.

Die Beschäftigungswirkungen aller Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im Zeitraum von 1973 bis 1978 schätzt die Bundesanstalt für Arbeit auf durchschnittlich 48000 Arbeitsplätze pro Jahr

Strukturpolitik Die Nachfrage nach Arbeitskräften kann in bestimmten, wirtschaftlich schwachen Gegenden deshalb zu niedrig sein, weil nicht genügend Unternehmen bereit sind, sich dort anzusiedeln. Es bedarf daher Maßnahmen der regionalen Strukturpolitik, um in diesen Gegenden genügend Arbeitsplätze zu schaffen und die Nachfrage nach Arbeitskräften dem dort vorhandenen Angebot an Arbeitskräften anzupassen. Da es bei der regionalen Strukturpolitik im wesentlichen darum geht, die Standortentscheidungen von Unternehmen zugunsten der strukturschwachen Gebiete zu beeinflussen, setzen die Instrumente bei all denjenigen Faktoren an, die auf die Standortwahl einwirken

Das am häufigsten angewandte Mittel besteht in der Verbilligung der Produktionsfaktoren für die Unternehmen. Die Gemeinde stellt beispielsweise dem ansiedlungswilligen Unternehmen ein besonders preisgünstiges Grundstück zur Verfügung oder der Staat übernimmt eine bestimmte Zeitlang Teile der Lohn-und Gehaltskosten oder er zahlt Zuschüsse zu den Investitionskosten.

Als weitere Maßnahmen sind denkbar:

— Energie, also Strom, Wasser, Gas, preisgünstig am Standort anzubieten;

— für das Unternehmen entstehende Transportkosten durch preiswerte Verkehrstarife zu senken;

— den Bezug von Rohstoffen oder sonstiger Materialien, die das Unternehmen bei der Produktion weiterverarbeitet, zu verbilligen;

— den Absatz der erzeugten Güter zu erleichtern, indem Subventionen gewährt werden, damit die Erzeugnisse preisgünstiger angeboten werden können;

— ganz allgemein für bestimmte Regionen Steuer-oder Abschreibungserleichterungen einzuräumen.

Alle diese Maßnahmen haben eines gemeinsam: Sie zielen darauf ab, für die Unternehmen in einer bestimmten Region die Kosten zu senken und damit Nachteile gegenüber Unternehmen an anderen Standorten auszugleichen. Über diese Anreize zur Investition und Produktion soll dann mittelbar auch die Nachfrage nach Arbeitskräften in dieser Region erhöht werden.

Regionale Strukturpolitik beschränkt sich indessen nicht allein darauf, Unternehmen direkt zu fördern. Da die unternehmerischen Standortentscheidungen auch von der Ausstattung der einzelnen Orte vor allem mit Verkehrsverbindungen und Verund Entsorgungseinrichtungen beeinflußt werden, bemühen sich strukturpolitische Maßnahmen auch darum, die Infrastruktur strukturschwacher Gebiete zu verbessern, um dadurch Unternehmen zur Ansiedlung anzulocken.

Die Grundlage der regionalen Strukturpolitik ist das Gesetz über die „Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschafts-Struktur" vom 6. Oktober 1968, in dem die regionale Strukturpolitik zu einer gemeinsamen Angelegenheit von Bund und Ländern erklärt wird. Paragraph 1 dieses Gesetzes legt fest, daß all jene Gebiete zu fördern sind, „deren Wirtschaftskraft erheblich unter dem Bundesdurchschnitt liegt oder erheblich darunter abzusinken droht und in denen Wirtschaftszweige vorherrschen, die vom Strukturwandel in einer Weise betroffen oder bedroht sind, daß negative Rückwirkungen auf das Gebiet in erheblichem Umfang eingetreten oder absehbar sind"

Um Unternehmen für die Ansiedlung in diesen Gebieten zu gewinnen, gewährt der Staat

Investitionszuschüsse, die sich, je nachdem, in welchem Ort sich das Unternehmen niederlassen will, zwischen 15 und 25v. H. bewegen.Von 1972 bis 1978 wurden im Bereich der gewerblichen Wirtschaft Investitionen in Höhe von rund 68, 5 Milliarden DM gefördert, mit deren Hilfe über 560000 neue Arbeitsplätze geschaffen und rund 760000 gefährdete Arbeitsplätze gesichert worden sind. In den Genuß eines Investitionszuschusses kommen allerdings nur solche Unternehmen, die durch die Aufnahme der Produktion und die Einstellung von Arbeitskräften Einkommen und Beschäftigung des Ortes erhöhen. Dieser Effekt wird als Primäreffekt bezeichnet

Außer der Investitionszulage übernimmt der Staat in den Fördergebieten Bürgschaften zugunsten der investierenden Unternehmen. Mittelständische Betriebe und Einrichtungen, die dem Fremdenverkehr dienen, können ferner, wenn sie nicht mit Mitteln der „Gemeinschaftsaufgabe 1'gefördert werden, zins-verbilligte Darlehen aus dem ERP-Sonderver-mögen erhalten. Das ERP-Sondervermögen besteht aus den DM-Gegenwerten, die die Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg von den USA im Rahmen der Marshall-Plan-Hilfe erhalten hat.

Doch nicht nur private Unternehmen, sondern auch die Gemeinden in den Fördergebieten erhalten Zuschüsse aus den Mitteln der „Gemeinschaftsaufgabe" zu den öffentlichen Investitionen.Dabei muß es sich insbesondere um die Erschließung von Industriegelände, den Ausbau von Verkehrsverbindungen, Energie-und Wasserversorgungsleitungen und Verteilungsanlagen, Anlagen für die Beseitigung bzw. Reinigung von Wasser und Abfall, Geländeerschließung für den Fremdenverkehr sowie um die Errichtung und den Ausbau von Ausbildungs-, Fortbildungs-und Umschulungsstätten handeln.

Neben der von Bund und Ländern gemeinsam getragenen „Gemeinschaftsaufgabe" gibt es noch eine Unmenge von Förderungsmaßnahmen auf Länder-und Gemeindeebene, die auf-10 zuzählen hier zu weit führen würde. Das Prinzip ist bei allen das gleiche: Entweder wird die Infrastruktur verbessert, um Unternehmen einen Anreiz zu geben, ihren Standort in die betreffende Gemeinde zu verlagern, oder die Unternehmen werden bei der Ansiedlung in irgendeiner Form begünstigt, so daß ihre Gewinnaussichten in dieser Gemeinde steigen, über diesen Umweg soll die Nachfrage nach Arbeitskräften in diesen Regionen erhöht werden. 2. Beeinflussung des Angebots an Arbeitskräften In einer Wirtschaft wie der der Bundesrepublik Deutschland, in der sich auf manchen Märkten bereits Sättigungserscheinungen abzeichnen, sind einer Steigerung der volkswirtschaftlichen Gesamtnachfrage und einer Forcierung des wirtschaftlichen Wachstums über die Rate des Produktivitätsfortschritts hinaus Grenzen gesetzt. Deshalb überlegt man seit der Beschäftigungskrise 1974/75 verstärkt Möglichkeiten, das Angebot an Arbeitskräften zu steuern.

Arbeitszeitverkürzung Ein Weg, das Arbeitsangebot zu verringern, um die Schere zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt zu schließen, besteht in der Verkürzung der Arbeitszeit. Hierbei kann angesetzt werden — bei der wöchentlichen Arbeitszeit, — bei der Dauer des jährlichen Erholungsurlaubs, — beim Bildungsurlaub.

Das Institut für Arbeitsmarkt-und Berufsforschung (IAB) der Bundesanstalt für Arbeit hat vor einigen Jahren die Wirkungen jeder dieser möglichen Arbeitszeitverkürzungen auf das Arbeitskräfteangebot berechnet und kam dabei zu folgenden Ergebnissen

— Eine Verkürzung der wöchentlichen Arbeitszeit um eine Stunde pro Woche brächte einen Entlastungseffekt am Arbeitsmarkt von 650 000 Arbeitskräften. Entlastungseffekt bedeutet hier: Wenn die bisher Beschäftigten eine Stunde pro Woche weniger arbeiteten, entstünde ein Produktionsausfall. Dieser Produktionsausfall entspräche einem Wert an Gütern und Dienstleistungen, zu deren Erzeugung im Jahr 650 000 Arbeitskräfte nötig wären. Entlastungseffekt heißt also nicht, daß die Unternehmen bei einer Verkürzung der Arbeitszeit 650 000 neue Arbeitskräfte einstellen. Denn der Produktionsausfall könnte auch durch Überstunden oder erhöhtes Arbeitstempo ausgeglichen werden. Vielmehr bedeutet ein Entlastungseffekt von 650 000, daß, wenn die Produktion nicht sinken soll, eine zusätzliche Arbeitsleistung erforderlich ist, die der von 650 000 Arbeitskräften im Jahr entspricht. Man vermutet jedoch, daß diese zusätzliche Arbeitsleistung zur Hälfte durch neueingestellte Arbeitskräfte bzw. durch solche, die ohne die Arbeitszeitverkürzung entlassen worden wären, erbracht werden muß. — Beim Erholungsurlaub geht das IAB in seinen Berechnungen von einem durchschnittlichen Jahresurlaub von 26 Tagen im Jahr 1980 (23 Tage 1972) und von ca. 30 Tagen 1990 aus. Würde man darüber hinaus den Jahresurlaub um einen Tag verlängern, ergäbe sich ein Entlastungseffekt im vorhin beschriebenen Sinne von 100 000. — Dasselbe gilt für den Fall einer allgemeinen Einführung des 14tägigen gesetzlichen Bildungsurlaubs, wenn ihn 10 v. H.der Arbeitnehmer in Anspruch nähmen.

Verringerung der Zahl der Erwerbstätigen Der zweite Weg, das Arbeitskräfteangebot zu reduzieren, setzt bei der anderen Komponente des Arbeitsvolumens (Arbeitsvolumen = durchschnittliche Arbeitszeit x Zahl der Erwerbstätigen) an: bei den Erwerbstätigen. Hier kann man entweder am unteren Ende der Alterspyramide die Dauer der Ausbildung verlängern oder am anderen Ende der Alterspyramide das Renteneintrittsalter herabsetzen. Beide Maßnahmen bewirken, daß eine bestimmte Zahl von Erwerbstätigen vom Arbeitsmarkt ferngehalten, also das Angebot an Arbeitskräften verringert wird. Die Zahl der dem Arbeitsmarkt hierdurch entzogenen Arbeitskräfte ist wiederum der sogenannte Entlastungseffekt.

Für die Einführung des 10. Schuljahres und des Berufsgrundbildungsjahres beziffert das IAB die Entlastungswirkungen auf 150 000 bis 160 000 Zu berücksichtigen ist allerdings daß nach dem Bildungsgesamtplan eine Ver längerung der Schulzeit auf zehn Jahre ohne hin bis 1985 vorgesehen ist. Die im ersten Ab schnitt erwähnten Vorausberechnungen dei Entwicklung des inländischen Erwerbspoten tials bis 1990 durch das IAB hat diesen Entla stungseffekt ab 1985 und die Entlastungswir kungen durch die schrittweise Einführung des 10. Schuljahres bis 1985 bereits berücksichtigt Der genannte Entlastungseffekt käme dahei nur bei einer früheren allgemeinen Einführung des 10. Schuljahres zum Tragen unc würde das Arbeitspotential im Vergleich zu den Rechnungen des IAB um so weniger verringern, je näher man dem Jahr 1985 kommt Eine Einführung des 10. Schuljahres änderte allerdings prinzipiell nichts an der Tatsache daß bis 1990 das inländische Erwerbspotentia] um eine Million zunimmt.

Der Entlastungseffekt einer Herabsetzung dei flexiblen Altersgrenze hängt vor allem davor ab, in welchem Umfang die das Rentenalter erreichenden männlichen Erwerbstätigen vor der Möglichkeit eines vorgezogenen Altersruhegeldes Gebrauch machen. Nach derzeitiger Schätzungen nehmen etwa 75 v. H. die Möglichkeit, vor Vollendung des 65. Lebensjahres Altersrente zu beziehen, in Anspruch. Vor diesem Grad der Inanspruchnahme ausgehend, berechnet das IAB einen Entlastungseffekt von 100 000. Wenn also die flexible Altersgrenze von 63 auf 62 Jahre herabgesetzt würde und 75 v. H.der 62jährigen in diesem Alter in Pension gingen, würde sich das inländische Erwerbspotential um 100 000 verringern. Steuerung der Ausländerbeschäftigung Das Angebot an Arbeitskräften auf dem inländischen Arbeitsmarkt hängt wesentlich auch von der Zahl der ausländischen Arbeitnehmer ab, die in der Bundesrepublik Deutschland einen Arbeitsplatz suchen. Bei allen Instrumenten, die zur Steuerung der Ausländerbeschäftigung eingesetzt werden können, ist allerdings: von zwei Fakten auszugehen

1. Die Beschäftigung ausländischer Arbeitneh mer hat in der Bundesrepublik Deutschland zu einer Spaltung des Arbeitsmarktes geführt: Ausländer übernehmen überwiegend physisch und nervlich belastende Arbeitertätigkeiten, inländische Arbeitskräfte wurden in Facharbeitertätigkeiten und Angestellten-und Beamtenberufe . umgesetzt'. Beide Arbeitsplätze ergänzen sich jedoch, d. h.: die qualifizierten Arbeitsplätze der Inländer hängen davon ab, daß die Arbeitsplätze, die jetzt die Ausländer innehaben, auch tatsächlich besetzt sind. Bei einer Rückwanderung einer größeren Zahl ausländischer Arbeitnehmer wären auch die Arbeitsplätze vieler Inländer gefährdet, wenn die Arbeitsplätze nicht anderweitig besetzt oder durch Rationalisierung eingespart werden könnten.

2. Innerhalb der EG-Länder besteht völlige Freizügigkeit auf dem Arbeitsmarkt. Deshalb kann sich eine Lenkung der Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer nur auf diejenigen erstrecken, die aus Nicht-EG-Ländern stammen.

Trotz dieser Einschränkungen gibt es jedoch Möglichkeiten, arbeitsmarktpolitisch steuernd Einfluß zu nehmen. So läßt sich beispielsweise verhindern, daß ausländische Arbeitskräfte in Gebiete abwandern, die schon eine hohe Arbeitslosenquote aufweisen. Außerdem lassen sich Regelungen vorsehen, die es ausländischen Arbeitnehmern erleichtern, nach einer gewissen Zeit wieder in ihr Heimatland zurückzukehren. Dazu gehört die Erhaltung der erworbenen Ansprüche auf Leistungen aus dem sozialen Sicherungssystem ebenso wie die Unterstützung bei der Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt des Heimatlandes. Arbeitsvermittlung Die Vermittlung von Arbeitsplätzen an Arbeitssuchende oder, wie es im Gesetz heißt, . Arbeitssuchende mit Arbeitgebern zur Begründung von Arbeitsverhältnissen zusammen zu bringen", ist eine Hauptaufgabe der Bundesanstalt für Arbeit. Diese Vermittlungstätigkeit kann insofern als Instrument zur Beeinflussung des Angebots an Arbeitskräften aufgefaßt werden, als sie einer Lenkung der verfügbaren Arbeitskräfte nach Quantität und Qualität in die offenen Stellen gleichkommt. Neben der allgemeinen Beratung der Arbeitnehmer hat die Bundesanstalt hierbei die Möglichkeit, Hilfen zur Förderung der regionalenMobilität der Arbeitnehmer zu gewähren, insbesondere Zuschüsse zu den Bewerbungskosten, Reise-und Umzugskosten, sowie Arbeitsausrüstungs-, Trennungs-und Überbrückungsbeihilfen. Für schwervermittelbare und ältere Arbeitnehmer sind Lohnkostenzuschüsse sowie die finanzielle Förderung der Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen als Eingliederungsbeihilfen vorgesehen.

Berufsberatung/Berufliche Weiterbildung Die Berufsberatung — ebenfalls eine der Hauptaufgaben der Bundesanstalt für Arbeit — ist ein klassisches Instrument zur Beeinflussung des Arbeitsangebots. Mit ihr wird versucht, Angebot und Nachfrage nach Arbeitskräften in qualitativer Hinsicht zum Ausgleich zu bringen, indem man durch entsprechende Beratung bei Berufswahl und Stellenwechsel auf die Struktur des Arbeitsangebots einwirkt.

Noch etwas weiter als bloße Beratung gehen die Maßnahmen zur beruflichen Weiterbildung. Die Bundesanstalt für Arbeit bietet hier folgende individuelle Förderleistungen an:

— Gewährung eines Unterhaltsgeldes in Höhe von 80 v. H.des bisherigen Nettoeinkommens bei Teilnahme an ganztägigem oder berufsbegleitendem Unterricht;

— volle oder teilweise Übernahme der Kosten, die mit dem Besuch der Lehrgänge verbunden sind;

— Zahlung von Einarbeitungszuschüssen an Arbeitgeber für die Beschäftigung von Arbeitnehmern, die eine volle Leistung am Arbeitsplatz erst nach einer Einarbeitungszeit erreichen können. Dieser Einarbeitungszuschuß soll 60 v. H.des tariflichen Arbeitsentgelts nicht übersteigen und bis zu maximal einem Jahr geleistet werden.

Die Zahl der Arbeitnehmer, die zwischen 1973 und 1978 an Vollzeitmaßnahmen zur beruflichen Weiterbildung teilgenommen haben, schwankte zwischen 69 000 und 130 000 pro Jahr

III. Nachfrage-oder angebotsorientierte Arbeitsmarktpolitik?

Lange Zeit war die Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik Deutschland nur reaktiv, d. h., sie beschränkte sich darauf, bei Arbeitslosigkeit Unterstützungszahlungen zu leisten und über die Arbeitsverwaltung berufsberatend und stellenvermittelnd tätig zu werden. Die Schilderung der einzelnen Möglichkeiten, sowohl auf das Angebot als auch auf die Nachfrage nach Arbeitskräften einzuwirken, hat jedoch verdeutlicht, welch vielfältige Steuerungsinstrumente der Arbeitsmarktpolitik heute zur Verfügung stehen. Die Schaffung dieser Instrumente gründet auf der Erkenntnis, daß Wettbewerb allein keinen sozial befriedigenden Ausgleich auf dem Arbeitsmarkt garantiert Vielmehr bedarf es gezielter Maßnahmen, um in einer Wirtschaft mit schnellem technischen Fortschritt und ständigem Strukturwandel ein hohes Beschäftigungsniveau zu sichern.

Die Fülle der aufgezeigten arbeitsmarktpolitischen Instrumente darf allerdings nicht zu dem Schluß verleiten, daß die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit überhaupt kein Problem sei. Im Gegenteil: Jedes der genannten Instrumente kann nur begrenzte Erfolge aufweisen. Der folgende Unterabschnitt befaßt sich mit den Grenzen der Wirksamkeit der arbeitsmarktpolitischen Instrumente. 1. Grenzen der Wirksamkeit des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums Konjunkturpolitik Alle Instrumente der Konjunkturpolitik, die nicht unmittelbar nachfragewirksam sind, haben den entscheidenden Nachteil, daß ihr Erfolg vom Verhalten der Wirtschaftssubjekte abhängt. Dies wurde von einem früheren Wirtschaftsminister bildhaft wie folgt ausgedrückt: „Man kann die Pferde nur an die Tränke führen, aber saufen müssen sie von selbst." Mit anderen Worten: Niedrigzinspolitik, Steuererleichterungen, Investitionszulagen haben nur dann den gewünschten expansiven Effekt auf die volkswirtschaftliche Gesamtnachfrage, wenn Verbraucher und Unternehmer tatsächlich die für sie geschaffenen günstigen Rahmenbedingungen nutzen und mehr verbrauchen und investieren.

Das Verhalten der Wirtschaftssubjekte hängt indessen — wie man seit langem weiß — nichl nur von objektiven Daten ab, sondern auch sehr wesentlich von den subjektiven Zukunftserwartungen des einzelnen So wird jemand, der befürchtet, aufgrund der schlechten Wirtschaftslage seinen Arbeitsplatz zu verlieren, kaum geneigt sein, einen größerer Teil seines Einkommens zu verausgaben selbst wenn ihm dies wegen einer Steuersenkung möglich wäre. Auch dürften noch sc niedrige Zinsen ihn nicht dazu verleiten, einen Kredit aufzunehmen, um sich ein Auto anzuschaffen oder ein Haus zu bauen. Ebenso richten sich Unternehmer in ihrem Investitionsverhalten weniger nach den Kreditkonditionen und nach steuerlicher Belastung bzw. Entlastung, sondern sehr viel mehr nach den zukünftigen Absatz-und Gewinnerwartungen Diese sind jedoch ausgesprochen schlecht wenn die Wachstumsrate niedrig und der Nachfrageanstieg gering sind, der Kostendruck hingegen zunimmt.

Auch eine Investitionszulage bietet in einer derartigen Situation wenig Anreiz. Unternehmen, die nicht damit rechnen, daß der Absatz ihrer Produkte in absehbarer Zeit steigt, sind trotz verbilligter Investitionskosten nicht geneigt zu investieren, ihre Kapazitäten zu erweitern und zusätzliche Arbeitsplätze zu schaffen, weil sie befürchten, das Mehr an Produkten, das sie mit den neuen Maschinen und zusätzlichen Arbeitskräften herzustellen in der Lage sind, nicht verkaufen zu können. Unternehmen hingegen, deren Manager optimistisch in die Zukunft blicken und die im Rahmen ihrer langfristigen Strategie ohnehin eine Investition geplant haben, werden investieren bzw. die erst für später geplante Investition zeitlich vorziehen, um in den Genuß der Zulage zu kommen; sie werden sich über die unerwartete staatliche Prämie freuen. Man spricht in diesem Fall vom sogenannten Mitnehmereffekt der Investitionszulage Wegen der Unsicherheit indirekt auf die Nachfrage wirkender konjunkturpolitischer Maßnahmen befürworten viele statt dessen eine Expansion staatlicher Investitionen, also eine unmittelbare Erhöhung der volkswirtschaftlichen Gesamtnachfrage. Die positiven Beschäftigungseffekte derartiger Maßnahmen sind seit Keynes unumstritten. Dennoch stellen sich bei Anwendung keynesianischer Rezepte folgende Probleme:

— Staatliche Gelder für Investitionen fließen zum überwiegenden Teil in die Bauwirtschaft und haben hauptsächlich dort ihre Beschäftigungswirkungen. Zwar ziehen diese positiven Effekte auch Beschäftigungswirkungen in anderen Wirtschaftsbereichen nach sich. Es bleibt indessen eine gewisse Einseitigkeit der Beschäftigungswirkungen staatlicher Investitionen bestehen.

— Es ist zu fragen, ob es über viele Jahre hinweg genügend sinnvolle öffentliche Investitionsprojekte gibt, die ausreichen, um die Lücke in der volkswirtschaftlichen Gesamt-nachfrage zu schließen. Im Augenblick lassen sich zwar immer noch Defizite in der Versorgung mit öffentlichen Gütern nennen doch ist anzunehmen, daß man auch hier eines Tages, ähnlich wie in anderen Wirtschaftsbereichen, an Sättigungsgrenzen stößt.

— Eine Grenze ist öffentlichen Investitionen auch dadurch daß Finanzierungsmöglichkeiten die über öffentliche Verschuldung nicht unerschöpflich sind. Zwar kann im Augenblick die öffentliche Verschuldung in der Bundesrepublik noch nicht als zu hoch bezeichnet werden. Denn die absolute Obergrenze der Schuldaufnahme wäre für die öffentliche Hand erst dann erreicht, wenn der Zinsendienst so groß würde, daß andere, sehr wichtige und dringliche öffentliche Ausgaben gekürzt werden müßten

Bei einem Anteil der Zinsen von 5 v. H. (1978) an den öffentlichen Ausgaben ist ein solcher Zeitpunkt in der Bundesrepublik (zum Vergleich: USA 14, 2 v. H., Großbritannien 11, 4 v. H.) aber noch lange nicht erreicht. Dessen-ungeachtet bleibt zu bedenken: Obwohl sich die Wirtschaft der Bundesrepublik in den Jahren 1978 und 1979 im Aufschwung befand, ist die öffentliche Verschuldung nicht zurückgegangen, sondern hat zugenommen. Bei strenger Befolgung keynesianischer Regeln hätte man den Aufschwung jedoch zur Tilgung zumindest eines Teiles der Schulden, die in der vergangenen Rezession zu ihrer Bekämpfung aufgenommen worden sind, nutzen müssen. Dies ist unterblieben — mit Rücksicht auf die auch im Aufschwung andauernde schlechte Arbeitsmarktlage. Zu befürchten ist daher, daß die Verschuldung von Zyklus zu Zyklus mit dem Ziel, die Arbeitslosigkeit in Grenzen zu halten, immer höher getrieben wird, bis die vorhin genannte Obergrenze eines Tages erreicht ist. Von da ab wäre dann zusätzliches deficitspending(= Ausgeben geliehenen Geldes) nicht mehr möglich; das klassische keyne-sianische Instrument der Arbeitsmarktpolitik wäre ausgereizt.

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen Auch die Effizienz der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen darf nicht überschätzt werden. Hier ist oft der sogenannte Mitnehmereffekt nicht auszuschließen: Es werden häufig Lohnkostenzuschüsse für Projekte gewährt, die auch ohne diese Maßnahme durchgeführt worden wären. Außerdem stellen Unternehmen — so hat man festgestellt — oft -Arbeits lose ein, um in den Genuß der Lohnkostensubventionen zu kommen, entlassen dafür aber andere Arbeitnehmer, so daß der gesamtwirtschaftliche Beschäftigungseffekt gleich Null ist. Probleme entstehen ferner, wenn die langfristige Finanzierung von im Zuge von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen eingeleiteten Projekten nicht gesichert ist; dann ist es fraglich, was mit den Arbeitskräften geschieht, sobald die öffentliche finanzielle Förderung des entsprechenden Projektes ausläuft

Strukturpolitik Der Mitnehmereffekt, der bei der zeitlich befristeten Investitionszulage im Rahmen expansiver konjunkturpolitischer Maßnahmen als auch bei den Lohnkostenzuschüssen im Rahmen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen als unerwünschte Begleiterscheinung auftrat, beeinträchtigt nicht minder die Effizienz der Strukturpolitik. Da hier ebenfalls überwiegend mit Investitionszuschüssen gearbeitet wird, liegt die begrenzte Wirksamkeit dieses Instruments auf der Hand. Hinzu kommt die in vielen Fällen beobachtete Investitionspraxis der Unternehmen: In strukturschwachen Gebieten werden fast nur Zweigbetriebe errichtet; die Hauptwerke und ihre Verwaltungszentralen bleiben hingegen mit ihrem Sitz in den Ballungsgebieten. Das hat zur Folge, daß in den strukturschwachen Gebieten überwiegend Arbeitsplätze geschaffen werden, die nur geringere Qualifikationen erfordern und die besonders krisenanfällig sind, weil bei Auftragsmangel die Unternehmen als erstes die Produktion in ihren Zweigwerken einschränken

Arbeitszeitverkürzung Besonders fragwürdig sind positive Beschäftigungseffekte bei Arbeitszeitverkürzungen. Ob tatsächlich durch eine Verringerung der wöchentlichen Arbeitszeit oder durch eine Verlängerung des Jahresurlaubs zusätzliche Arbeitsplätze geschaffen werden, hängt von einer Fülle von Faktoren ab und dürfte von Betrieb zu Betrieb unterschiedlich sein. Von folgenden Überlegungen ist bei einer Abschätzung der Folgen einer Arbeitszeitverkürzung auszugehen: — Sind die Arbeitskräfte eines Betriebes vor der Arbeitszeitverkürzung voll ausgelastet oder besteht Leerlauf, weil die Produktion aufgrund zu geringen Absatzes bereits zurückgefahrenworden ist? Im letzteren Fall dürften Arbeitszeitverkürzungen nicht zu neuen Einstellungen, sondern nur wieder zu einer besseren Auslastung der Arbeitskräfte führen (Arbeitsintensivierung). — Können zusätzlich eingestellte Arbeitskräfte den durch die Arbeitszeitverkürzung bedingten Produktionsausfall ausgleichen?

Diese Frage kann man nur von Fall zu Fall beantworten. Zum einen spielt hier die Größe des Betriebes und seiner einzelnen Abteilungen eine Rolle. Sind zum Beispiel in einer Abteilung eines Betriebes 19 Arbeitskräfte 40 Stunden pro Woche beschäftigt (= insgesamt geleistete Arbeitsstunden: 760) und wird die Wochenarbeitszeit auf 38 Stunden verkürzt, so bleibt das Arbeitsvolumen (= 760 Arbeitsstunden) konstant, wenn eine zwanzigste Ar-24) beitkraft eingestellt wird. Dies setzt allerdings voraus, daß die 19 Arbeitskräfte eine Arbeit zu verrichten haben, die nur einebestimmte Qualifikation erfordert (also zum Beispiel 19 Dreher, 19 Schlosser oder 19 Buchhalter), so daß der zwanzigste, zusätzlich Eingestellte kein Allroundman zu sein braucht, der in 38 Wochenstunden 19 verschiedene Berufe ausüben muß, sondern eben die Qualifikation der übrigen 19 hat. Was aber, wenn in der entsprechenden Abteilung nur zehn Arbeitskräfte beschäftigt sind? Der Arbeitsvolumensausfall bei Verkürzung der Wochenarbeitszeit auf 38 Stunden betrüge dann nur 10 x 2 = 20 Stunden. Eine elfte Arbeitskraft würde aber 38 Stunden arbeiten und könnte deshalb nicht voll ausgelastet werden, so daß es für das Unternehmen wahrscheinlich günstiger ist zu versuchen, die Arbeitsmenge doch von den bisher Beschäftigten, eventuell durch einige Überstunden, verrichten zu lassen.

Zum anderen hängt die Möglichkeit, Produktionsausfall durch Einstellung zusätzlicher Arbeitskräfte aufzufangen, von technischen Gegebenheiten ab. In aller Regel gehört zu einem Arbeitsplatz außer der menschlichen Arbeitskraft ein Produktionsmittel, d. h. technisches Gerät oder eine Maschine: zum Bauarbeiter der Preßluftbohrer, zum Fließbandarbeiter der entsprechende Fließbandplatz, zur Sekretärin die Schreibmaschine, zum Buchhalter die Rechenmaschine usw. Für die im Zuge der Arbeitszeitverkürzung neu eingestellten Arbeitskräfte müssen diese Produktionsmittel auch zusätzlich beschafft werden, d. h., das Unternehmen müßte investieren. Abgesehen von den damit verbundenen Kosten lösen Neuinvestitionen aber meist Umorganisationen und Rationalisierungen im Betrieb aus, so daß als Folge der Arbeitszeitverkürzung Arbeitsplätze verloren zu gehen drohen anstatt geschaffen zu werden.

— In Kleinbetrieben, in denen jede Arbeitsfunktion mit nur ein oder zwei Personen besetzt ist, wirft Arbeitszeitverkürzung besonders schwierige Probleme auf. So kann etwa ein Betrieb mit 19 Beschäftigten (Direktor, Sekretärin, Buchhalter, Fahrer, Lagerarbeiter, Einkäufer, Verkaufsleiter usw.) eine Arbeitszeitverkürzung auf 38 Stunden nicht dadurch auffangen, daß eine zusätzliche Arbeitskraft eingestellt wird. Denn diese Arbeitskraft müßte in der Woche zwei Stunden lang die Arbeit des Buchhalters, dann zwei Stunden lang die des Fahrers, dann die der Sekretärin usw. übernehmen, d. h., er müßte allseitig qualifiziert sein. Da dies nicht durchführbar ist, wird ein Kleinbetrieb, um seine Produktion aufrechtzuerhalten, wahrscheinlich versuchen, über erhöhtes Arbeitstempo oder Überstunden sein Produktionsniveau zu halten.

_ Wird die Arbeitszeit bei vollem Lohnausgleich verkürzt, bedeutet jede Neueinstellung von Arbeitnehmern für die Unternehmen eine Lohnkostenerhöhung. Diese Kostenmehrbelastung werden die Unternehmen wieder von sich abzuwälzen versuchen. Gelingt das nicht über eine Preiserhöhung, was in Zeiten der Unterbeschäftigung und bei Stagnation von Nachfrage und Absatz zu erwarten ist, werden sich die Unternehmen bemühen, den teurer gewordenen Produktionsfaktor Arbeit einzusparen und ihn durch Kapital zu ersetzen. Mit anderen Worten: Die Unternehmen werden versuchen, arbeitssparenden technischen Fortschritt zu realisieren und Rationalisierungsinvestitionen vornehmen Die langfristige Folge von Arbeitszeitverkürzungen wäre dann also nicht Schaffung, sondern Vernichtung von Arbeitsplätzen.

Alle diese Einwände zeigen sehr deutlich, mit welchen Vorbehalten die vorhin erwähnten, rein rechnerischen Beschäftigungseffekte (eine Stunde Arbeitszeitverkürzung pro Woche entspricht einem Bedarf an Arbeitskräften von 650 000) zu versehen sind.

Herabsetzung der flexiblen Altersgrenze Zweifellos günstigere positive Beschäftigungswirkungen hätte die Herabsetzung der flexiblen Altersgrenze. Denn hierbei würden von denjenigen, die von der vorzeitigen Pensionierungsmöglichkeit Gebrauch machten, Arbeitsplätze geräumt, die in der Mehrzahl der Fälle von neuen Arbeitskräften besetzt werden müßten. Allerdings ist diese Maßnahme, die zu Beginn der Beschäftigungskrise 1974/75 noch sehr häufig diskutiert wurde, inzwischen wieder stark in den Hintergrund getreten. Man weiß, daß sie in Anbetracht der finanziellen Probleme, vor denen die Rentenversicherung ohnehin in den nächsten Jahren stehen wird, im Augenblick nicht zu finanzieren ist 2. Die Standpunkte der Sozialpartner Angesichts der großen Palette arbeitsmarkt-politischer Instrumente und der Problematik jeder dieser Maßnahmen überrascht es nicht, wenn die beiden Sozialpartner die einzelnen Wege der Arbeitsmarktpolitik und ihren Erfolg unterschiedlich einschätzen. Dabei sind ihre in der Öffentlichkeit vorgetragenen Standpunkte von dem Versuch geprägt, wirtschaftswissenschaftliche Erkenntnisse mit den jeweils von ihnen zu vertretenden Interessen in Einklang zu bringen.

Die Arbeitgeber-und Unternehmerverbände befürworten eine nachfrageorientierte Arbeitsmarktpolitik, also Maßnahmen, die die Nachfrage nach Arbeitskräften steigern sollen, und lehnen eine Reduzierung des Arbeitsvolumens — sei es über eine Verkürzung der Arbeitszeit, sei es über eine Verringerung der Erwerbstätigenzahl — strikt ab. Im Rahmen nachfrageorientierter Arbeitsmarktpolitik treten sie für eine Forcierung des wirtschaftlichen Wachstums ein. Infolgedessen plädieren sie für eine Förderung der privaten Investitionstätigkeit, d. h. für Investitionszulagen, steuerliche Erleichterungen, Verbesserung der Abschreibungsmöglichkeiten und nicht zuletzt für eine zurückhaltende, also ausreichende Unternehmenserträge sichernde Lohnpolitik. Als flankierende Maßnahmen schlagen sie Umschulung, Berufsförderung und Arbeitsbeschaffung vor

Die Gewerkschaften treten demgegenüber sowohl für nachfrageorientierte als auch für angebotsorientierte Arbeitsmarktpolitik ein. In ihrem Vollbeschäftigungsprogramm vom Juli 1977 plädieren sie für eine Kombination von Maßnahmen zur Förderung des qualitativen Wachstums, zur sozialen Beherrschung des Produktivitätsfortschritts und zur Reduzierung des Arbeitsvolumens. Dabei setzen sie bei den Maßnahmen, die die Nachfrage nach Arbeitskräften erhöhen soll, gänzlich andere Schwerpunkte als die Arbeitgeber. Die Einführung weiterer Zulagen für private Investitionen und vermehrte Steuer-und Abschreibungserleichterungen für die privaten Unternehmen lehnen sie ab. Statt dessen befürworten sie das klassische keynesianische Rezept: eine beschäftigungssichernde Finanzpolitik durch Ausweitung der öffentlichen Investitionen, aber auch durch unmittelbare Schaffung von Arbeitsplätzen im öffentlichen Dienst. Auch die Reduzierung des Arbeitsvolumens — sei es in Form von Verkürzung der wöchentlichen Arbeitszeit oder Verlängerung des Urlaubs, sei es in Form der Herabsetzung der flexiblen Altersgrenze —werten sie als einen Beitrag zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit.

Die Argumente für und wider den Einsatz der einzelnen Instrumente sind keineswegs neu: Beide Seiten haben bereits während der Weltwirtschaftskrise zu Beginn der dreißiger Jahre ähnliche Positionen eingenommen wie heute Hervorstechendes Merkmal auf beiden Seiten sind die macht-und verteilungspolitischen Interessen, die hinter den arbeitsmarkt-politischen Konzepten stehen.

Für die Unternehmersind Investitionszulagen und Abschreibungserleichterungen ein willkommenes staatliches Geschenk, das mitzunehmen sie aus verständlichen Gründen gerne bereit sind und dessen Notwendigkeit ihre Verbände geschickt mit arbeitsmarktpolitischen Notwendigkeiten verbrämen. Ihr Veto gegen die Verringerung des Arbeitsvolumens hat zweifellos machtpolitische Motive: Eine Verknappung des Produktionsfaktors Arbeit würde nämlich die Position der Arbeitgeber, verbände bei Tarifverhandlungen und die der Unternehmen auf dem Arbeitsmarkt erheblich schwächen und ihre Gewinnmargen verrin. gern. Negative Beschäftigungseffekte als Folge von Ertragseinbußen entsprechen je. doch nicht einem wirtschaftlichen Sachzwang, sondern sind Resultat unternehmerischen Bemühens, ihre Gewinnspannen zu erhöhen und die Einkommens-und Vermögensverteilung zu ihren Gunsten zu verändern

Demgegenüber sind die Gewerkschaften daran interessiert, das Entstehen einer „industriellen Reservearmee" auf dem Arbeitsmarkt zu verhindern und das Angebot an Arbeitskräften so knapp wie möglich zu halten. Denn das stärkt ihre Position bei Tarifverhandlungen und verbessert ihre Chancen zu verhindern, daß die Unternehmer ihren Anteil am Sozialprodukt vergrößern. Daß eine Einführung weiterer Investitionszulagen und Steuer-und Abschreibungserleichterungen nicht mit den verteilungspolitischen Zielen der Gewerkschaften vereinbar ist und deshalb von ihnen abgelehnt werden muß, versteht sich von selbst.

Arbeitsmarktpolitik und Verteilungskampf sind somit nicht zu trennen, sondern eng miteinander verwoben. Denn so wie alle wirt-schaftspolitischen Maßnahmen hat auch jedes Instrument der Arbeitsmarktpolitik, wenn es eingesetzt wird, Nebenwirkungen auf die Einkommens-und Vermögensverteilung. Es geht beiden Sozialpartnern also nicht allein um die Schaffung oder Sicherung von Arbeitsplätzen, sondern auch um die Wahrung ihrer verteilungspolitischen Interessen.

IV. Schlußfolgerungen — Aktive Arbeitsmarktpolitik für die achtziger Jahre

Das Vorstellen der vorhandenen Instrumente angebots-und nachfrageorientierter Arbeitsmarktpolitik und das Aufzeigen ihrer Erfolge und Schwächen hat zweierlei deutlich werden lassen:

1. Die Wirtschaftspolitik steht dem Phänomen Arbeitslosigkeit nicht hilflos gegenüber. Er-gebnisse einzelner Wirkungsanalysen zeigen vielmehr, daß durchaus Erfolge bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit erzielt werden konnten.

2. Andererseits darf die Wirksamkeit der arbeitsmarktpolitischen Instrumente nicht überschätzt werden. Könnten die Mittel nämlich Wunder wirken, wäre die Zahl von etwa einer Million Arbeitsloser inzwischen längst beseitigt. Dem ist aber nicht so, und deshalb wäre es angesichts der für die Zukunft zu erwartenden demographischen Entwicklungen bereits als Erfolg zu werten, wenn es gelänge, die Arbeitslosigkeit auf dem gegenwärtigen Stand zu halten und einen weiteren Anstieg zu verhindern.

Die Beherrschung der Arbeitsmarkt-und Beschäftigungsprobleme wird eine entscheidende Voraussetzung für das Weiterbestehen der Legitimität des politischen und wirtschaftlichen Systems in der Bundesrepublik Deutschland sein. Deshalb ist es dringend geboten, alle vorhandenen Steuerungsmöglichkeiten zu nutzen und sich nicht einseitig auf angebots-oder nachfrageorientierte arbeitsmarktpolitische Konzepte zu beschränken. Nur mit einer am Ziel der Vollbeschäftigung orientierten aktiven Arbeitsmarktpolitik, die gekennzeichnet ist durch eine Kombination nachfrage-und angebotsorientierter Maßnahmen und die die Personalplanung auf Unternehmensebene stärker beachten muß kann es gelingen, die drohenden Beschäftigungsschwierigkeiten im Griff zu behalten.