Therapeutischer Anspruch und ökonomischer Leistungszwang Werkstätten für Behinderte | APuZ 22/1983 | bpb.de

I. Einleitung

Bilanzierend muß man feststellen, daß das Jahr der Behinderten die soziale Isolierung und gesellschaftliche Diskriminierung insbesondere jener Behinderten, die nur begrenzt in das Erwerbsleben integrierbar sind, mit großer Deutlichkeit offenbart hat. Nach wie vor leben und erleben sie ihr Dasein als soziale Randgruppe in relativer Distanz zur übrigen Gesellschaft. Dies deshalb, weil die individuelle Fähigkeit zu produktiver Arbeitsleistung nach wie vor eines der wichtigsten Selektionskriterien gesellschaftlicher Differenzierung bildet. Mehr oder weniger zwangsläufig konzentrieren sich öffentliche Hilfs-und Fördermaßnahmen eher auf die leistungsfähigeren und langfristig Erwerbstätigen als auf die besonders hilfsbedürftigen Personengruppen.

Auch individuell wird das den Behinderten gegenüber empfundene menschliche Mitleid meist durch gelegentliche humanitär-karitative Zuwendungen befriedigt, ohne daß damit allerdings Vorurteile und Informationsdefizite abgebaut oder die gesellschaftliche Auseinandersetzung mit dieser Personengruppe forciert werden könnte: Immer noch kann z. B. etwa die Hälfte der Bevölkerung im Dasein geistig behinderter Kinder kaum Positives erkennen, da von ihnen kein eigenständiger Beitrag zur Sicherung ihres Lebensunterhalts erwartet wird

Vor diesem Hintergrund kann es nicht verwundern, daß die Gründung behindertengerechter Arbeits-und Beschäftigungsmöglichkeiten zunächst ausschließlich durch die Eigeninitiative betroffener Eltern(-verbände) er-folgte. Erst sehr zögernd setzte sich die Auffassung durch, dieses sozialpolitische Handlungsfeld zur staatlichen Aufgabe zu erklären. Folglich verlief die Entwicklung der Werkstätten anfangs relativ uneinheitlich, bis im Jahre 1974 mit dem Schwerbehindertengesetz (SchwbG) neue Impulse für die staatliche Rehabilitationspolitik geliefert und das erforderliche Steuerungsinstrumentarium kontinuierlich erweitert wurde Ziel dieser gesetzli-eben Regelungen war die Vereinheitlichung der Rehabilitationseinrichtungen, um dem Gesetzgeber wie auch den Rehabilitationsträgern erhebliche Einflußmöglichkeiten auf die organisatorische wie inhaltliche und therapeutische Ausgestaltung der Einrichtungen zu garantieren — gewissermaßen als Voraussetzung einer verstärkten staatlichen Subventionsgarantie

Mit der Kostenübernahme durch die öffentliche Hand wurde die Werkstätte für Behinderte (WfB) zugleich einer staatlichen Reglementierung unterworfen, die eingeordnet war in eine konzeptionelle Neugestaltung sowie den Ausbau des gesamten Rehabilitationssystems. Innerhalb des abgestuften Systems der beruflichen Rehabilitation — dem eigentlichen Schwerpunkt staatlicher Reha-Aktivitäten — kommt der WfB insbesondere die Aufgabe zu, leistungsbeeinträchtigten Personen Beschäftigungs-und Qualifizierungsmöglichkeiten zu eröffnen, die weder in Berufsbildungs-/Berufsförderungswerken eine ausreichende Förderung erhalten noch in den allgemeinen Arbeitsmarkt integriert werden können. Im Unterschied zu diesen vorgelagerten (Aus-) Bildungsstätten, die schwerpunktmäßig die formalisierte Erstausbildung behinderter Jugendlicher bzw. die Umschulung erwachsener Behinderter übernehmen, finden in der WfB, dem letzten Glied der beruflichen Rehabilitation, die besonders benachteiligten — aber immer noch leistungsfähigen — Behinderten Aufnahme. Hier soll ihnen nach einer Anlernzeit ein Dauerarbeitsplatz geboten werden.

II. Rehabilitationsauftrag

1. Werkstattbedürftiger Personenkreis und Aufgabenstellung der WfB In der Bundesrepublik gibt es gegenwärtig über 300 Werkstätten für Behinderte, in denen rd. 60 000 behinderte Personen Aufnahme finden. Damit sind 1 v. T.der Gesamtbevölkerung bzw. 2, 5 v. T.der Erwerbstätigen in diesen Werkstätten tätig. Die Beschäftigungsmöglichkeiten sind auf den besonderen Arbeitsmarkt derjenigen Personen ausgerichtet, denen sonstige Erwerbs-bzw. Eingliederungsmöglichkeiten versagt sind (Obergrenze), die aber dennoch zu produktiver Tätigkeit geeignet erscheinen (Untergrenze). Innerhalb dieser Bandbreite steht die WfB grundsätzlich allen Behinderten offen, unabhängig von der Art und Schwere der gesundheitlichen Beeinträchtigung. Aufnahme finden sowohl psychisch geistig Behin körperlich wie und -derte, wobei allerdings letzteren eine dominierende Stellung zukommt: Sie besetzen ca. 80 v. H.der gesamten Werkstattplätze. Der Anteil der Körperbehinderten beträgt ca.

10 v. H.; weitere 6— 7 v. H.der Arbeitsplätze werden — bei steigender Tendenz — von psychisch Kranken besetzt .

Die Mehrzahl dieser werkstattbedürftigen Personen findet unmittelbar mit Beendigung der Sonderschule Aufnahme in den Werkstätten . Demzufolge dominieren auch die jüngeren Rehabilitanden, wie das Durchschnittsalter von knapp 35 Jahren belegt.

Keine Aufnahme in den Werkstätten finden hingegen Schwerstbehinderte, die die Aufnahmevoraussetzungen eines Mindestmaßes an wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung nicht erfüllen; sie werden durch den Rückzug in die Familie (Privatisierung) oder die Unterbringung in Anstalten und Heimen aus dem beruflichen Rehabilitationssystem ausgegliedert.

Demnach wird der Adressatenkreis einerseits durch die Förderungsmöglichkeiten der vorgelagerten Rehabilitationseinrichtungen sowie die Schwere der Behinderung und damit meist gleichbedeutend das Leistungsvermögen der Rehabilitanden andererseits eingegrenzt. Primär erfüllen die Werkstätten die Funktion der beruflichen Ein-bzw. Wiedereingliederung; diese besteht entweder in der Vorbereitung auf und der Bereitstellung eines wettbewerbsgeschützten Arbeitsplatzes oder aber in der Qualifizierung für einen Arbeitsplatz auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt. Vorrangig sollen die Rehabilitanden mit der Arbeit vertraut gemacht und ihnen die Kenntnisse und Fähigkeiten vermittelt werden, die Voraussetzung für eine möglichst dauerhafte Teilhabe am beruflichen und gesellschaftlichen Geschehen sind. Erfüllt werden kann dieser Anspruch nur durch die Befähigung des behinderten Menschen zu einer möglichst dauerhaften Betätigung. Entscheidende Bedeutung im Rehabilitationsprozeß erlangen damit Inhalt und Form der Beschäftigung; produktive Erwerbsmöglichkeiten sind generell Voraussetzung zur individuellen Lebensstandard-sicherung wie auch produktive Tätigkeit begrenztes, aber wichtiges Element der Selbstentfaltung ist. Mit beiden Momenten untrennbar verbunden ist die soziale Integrationsfunktion der Arbeit sowie die Instrumentalisierung der Arbeitsvollzüge als heilpädagogisches Element. Mit der erfolgreichen Arbeitsbewältigung werden für den Behinderten Erfolgserlebnisse erfahrbar, die positiv auf Selbständigkeit und Verantwortungsgefühl zurückwirken-, Kontakt-und Gemeinschaftsfähigkeit können ebenso wie das gesundheitliche Befinden stabilisiert werden. Der Rehabilitationsauftrag darf aus den genannten Gründen nicht auf eine Arbeitsvorbereitung und Eingliederung in den Arbeitsprozeß als Produktionsprozeß reduziert werden, zu berücksichtigen ist ebenso die soziale und persönlichkeitsbildende Komponente. 2. Konzeptionelle Ausrichtung der WfB Indem der Rehabilitationsauftrag der Werkstatt darauf abzielt, den Leistungsschwachen, aber immer noch Leistungsfähigen aus der Konkurrenz des allgemeinen Arbeitsmarktes herauszunehmen und ihm behindertengerechte Beschäftigungsmöglichkeiten anzubieten sowie eine adäquate Förderung zukommen zu lassen, erhält sie den Charakter einer . beschützenden Einrichtung.

Um den Grundsatz der . einheitlichen Werkstatt'verwirklichen und damit alle Behinderten unabhängig von Art und Schwere ihrer Behinderung in dieser Einrichtung zusammenfassen zu können, hat die WfB für ein differenziertes Angebot an behindertengerechten Beschäftigungsmöglichkeiten zu sorgen, die dem einzelnen eine seinem Leistungsvermögen und seiner Entwicklungsmöglichkeit entsprechende Wahlmöglichkeit eröffnet. Voraussetzung für den Rehabilitationserfolg sind dabei sowohl berufsfördernde und ergänzende, der Vorbereitung auf die Arbeit dienende Leistungen wie auch produktive Tätigkeiten an wettbewerbsgeschützten Arbeitsplätzen, die hinsichtlich ihres Anforderungsprofils auf die spezifische Eignung und Neigung der Rehabilitanden ausgerichtet sind.

Dieser Zielsetzung folgend gliedert sich die WfB in folgende Teilbereiche, wobei die Durchlässigkeit und Flexibilität zwischen den Stufen garantiert ist: a) Eingangsverfahren und Arbeitstrainingsbereich Da Behinderte nicht unmittelbar im Produktionsbereich der Werkstatt zum Einsatz gelangen sollen, hat die WfB in ständiger Einrichtung Förderplätze im Arbeitstrainingsbereich bereitgestellt. Primäre Aufgabe dieses Teilbereiches ist es, durch berufsfördernde Maßnahmen die Fertigkeiten und Kenntnisse der „Behinderten soweit wie möglich zu fördern, ihre Fähigkeiten zu wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung optimal zu entwickeln und zu erhöhen 8). Die durchzuführenden Einzel-und Gruppenmaßnahmen sollen den Behinderten quasi eine berufs-und arbeitsplatzbezogene Bildung ermöglichen und ihre Fähigkeiten in lebenspraktischen und produktionsbezogenen Bereichen stabilisieren und ergänzen.

Unter Berücksichtigung des Einzelfalles werden diese Förderungsprogramme bis zu zwei Jahren durchgeführt mit dem vorrangigen Ziel, die leistungsbeeinträchtigten Menschen zur Arbeit in der WfB zu befähigen und ihre Chance zur Eingliederung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt zu verbessern. Durchzufüh-ren sind diese arbeitsplatzbezogenen Qualifizierungsmaßnahmen in verschiedenen Produktionsfeldern, um grundlegende Fertigkeiten und spezifische Arbeitshaltungen und -Zusammenhänge zu vermitteln. Insgesamt ist dieser Teilbereich weniger an produktionsbestimmten Kriterien ausgerichtet als vielmehr an therapeutischen, arbeits-und sozialpädagogischen Zielen.

Kann die Befähigung zur Aufnahme in den Arbeitstrainingsbereich bzw. die Werkstatt im Zweifelsfall nicht eindeutig geklärt werden, so soll im Eingangs-(Aufnahme-) Verfahren die Zweckmäßigkeit bzw. Eignung der WfB als durchführende Rehabilitationseinrichtung geprüft werden. Innerhalb eines Zeitraumes von vier bis maximal 13 Wochen ist festzustellen, ob und inwieweit die spezifischen Förderungsmaßnahmen der Werkstatt dem Schwerbehinderten voraussichtlich eine berufliche und gesellschaftliche Eingliederung ermöglichen können b) Arbeitsbereich Theoretisch soll den Rehabilitanden nach Durchlaufen des Eingangs-und Arbeitstrainingsbereiches ein überwechseln auf den allgemeinen Arbeitsmarkt ermöglicht werden; faktisch jedoch bietet die produktive Arbeit in der WfB die einzige Erwerbsmöglichkeit für die rd. 10 000 Behinderten, die den Eingangs-und Arbeitstrainingsbereich jährlich verlassen Zwischenzeitlich finden im Arbeitsbereich der Werkstätten ca. 40 000 Menschen Beschäftigung.

Um die Behinderten sowohl vor einer Über-wie Unterforderung zu schützen, ist der Ablauf im Arbeitsbereich so auszugestalten, daß — technische Arbeitshilfen und geeignete Werkzeuge zur Verfügung stehen, — heilpädagogische, ergonomische und medizinische Gesichtspunkte Berücksichtigung finden, — Arbeitsumfang und Arbeitstempo auf die Schwere der Behinderung abgestimmt sind, , — arbeitsbegleitende Maßnahmen während der Arbeitszeit durchgeführt werden können, um die Leistungsfähigkeit und die im Arbeitstrainingsbereich erworbene Qualifikation zumindest zu erhalten und die persönliche und soziale Situation des Behinderten zu stabilisieren. Diesem Anspruch auf umfassende Rehabilitation können die Werkstätten jedoch nur im Rahmen ihrer ökonomischen Handlungsmöglichkeiten nachkommen: Der Gesetzgeber verpflichtet die WfB im Arbeitsbereich nicht nur zur therapeutischen, sondern auch zur ökonomischen Sichtweise; sie hat aus dem Produktionserlös zumindest ein minimales Arbeitsentgelt an die Behinderten zu zahlen Dies ist ein weiteres Selektionskriterium; Aufnahme in der WfB finden lediglich diejenigen gesundheitsgeschädigten Personen, die spätestens nach Durchlaufen des Arbeitstrainingsbereiches — gemeinschaftsfähig sind; dies setzt ein Sozialverhalten voraus, das eine Eingliederung in die Werkstattgemeinschaft ermöglicht, — von Pflege am Arbeitsplatz weitgehend unabhängig sind und — ein Mindestmaß an wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistung erbringen können. Voraussetzung ist also, daß der Behinderte im Arbeitsbereich einen positiven Beitrag zur Erstellung des Arbeitsergebnisses der Werkstatt leisten kann.

Um den Rehabilitationsauftrag und die damit verbundenen vielfältigen Teilaufgaben erfüllen zu können, muß die WfB über die behindertengerechte Ausgestaltung der Tätigkeitsbereiche hinaus über eine ausreichende Zahl qualifizierter Fachkräfte verfügen. Von ihnen sind sowohl arbeitsanleitende und -überwachende wie auch pädagogische, soziale und ärztliche Maßnahmen durchzuführen, die sich sowohl unmittelbar auf die Arbeit wie auf soziale und Freizeitaktivitäten beziehen können. Zur adäquaten Wahrnehmung dieser Förderungsaufgaben hat der Gesetzgeber — der finanziellen Förderung zugrundegelegte — (Mindest-) Richtwerte für die Personalausstattung der WfB erlassen

III. Die finanzielle Förderung der Werkstätten

Die Möglichkeiten zur Erfüllung des Rehabilitationsauftrags der WfB werden entscheidend geprägt durch das finanzielle Förderungsvolumen der öffentlichen Hand. Dieses gliedert sich der Form nach in institutionelle und individuelle Förderung. Die institutioneile Förderung bezieht sich dabei auf Mittel für Investitionsvorhaben zur Schaffung und Erweiterung der Werkstätten. Demgegenüber gliedert sich die individuelle Förderung in zwei voneinander zu unterscheidende Bereiche: Zum einen umfaßt sie finanzielle Leistungen, die direkt an die Behinderten ausgezahlt werden, um deren Lebensunterhalt zu sichern, zum anderen werden jedoch auch variable Produktionsvorleistungen wie z. B. Zuschüsse zu Personalkosten, Mittel zur Substanzerhaltung, Lernmittel, Arbeitskleidung usw. unter individueller Förderung zusammengefaßt, da sie von der Zahl der jeweils in Betracht kommenden Behinderten abhängig ist. 1. Institutionelle Förderung Institutioneile Förderungsmittel fließen der WfB hauptsächlich von den folgenden Trägern zu: der Bundesanstalt für Arbeit (BfA), den Bundesländern, den Hauptfürsorgestellen sowie dem Ausgleichsfonds beim Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung (BMAS). Auf keine dieser von verschiedener Seite fließenden Mittel besteht jedoch ein Rechtsanspruch; ihre Gewährung unterliegt letztendlich politischen Entscheidungen, die allerdings in einem koordinierenden 'Netz-plan an Bedarfsziffern orientiert sind. Das institutioneile Förderungsvolumen dieser Träger in den vergangenen Jahren zeigt Tabelle 1.

Die Förderungsvoraussetzungen und -formen der einzelnen Leistungsträger sind durchaus unterschiedlich. So gewährt das Land Nordrhein-Westfalen Mittel zum überwiegenden Teil in Darlehensform. Bei den Mitteln der BfA richtet sich die Vergabe von Darlehen oder Zuschüssen nach ihrer Stellung im Bereich der individuellen Förderung Voraussetzung für die Gewährung von Finanzmitteln ist desweiteren durchgängig die Eigenbeteiligung des Werkstättenträgers an den zu fördernden Maßnahmen.

Mittel aus der Ausgleichsabgabe nach dem SchwbG, die sowohl über die Hauptfürsorgestellen als auch den Ausgleichsfonds beim BMAS den Werkstätten zufließen, werden normalerweise als Zuschüsse gewährt. 2. Individuelle Förderung Im Unterschied zur institutionellen Förderung der Werkstätten ist die Zuständigkeit für die individuelle Förderung der Behinderten weniger stark aufgesplittert. Sie teilt sich i. d. R. auf in die BfA und die Sozialhilfe; hierbei ist die BfA für den Eingangs-und Arbeitstrainingsbereich, die Sozialhilfe für den Arbeitsbereich der WfB zuständig. Tabelle 2 zeigt das Volumen der sogenannten variablen Produktionsvorleistungen in den Jahren 1978 bis 1980. Diese Leistungen umfassen u. a.: Lehrgangsgebühren, Ausbildungskosten wie Sach-und Personalaufwand, Arbeitskleidung, Unterkunft, Verpflegung, Sozialversicherungsbeiträge, Mittel zur Substanzerhaltung/Miete, Transportkosten u. a. m. Das überaus starke Ausgabenwachstum der BfA ist u. a. Folge der Neuregelung der Zuständigkeit der Bundesanstalt für Arbeit im Zuge der 5. AFG-Novelle von 1979.

Die direkten Leistungen an Behinderte in WfB können vom Volumen her nicht eindeutig eingegrenzt werden. Für die Sozialhilfe (. Hilfe zum Lebensunterhalt) richten sich die Sätze entsprechend dem jeweiligen Einzelfall nach §§ 11 ff. Bundessozialhilfegesetz (BSHG). Die BfA gewährt den Behinderten im Eingangs-und Arbeitstrainingsbereich der Werkstatt Übergangsgeld bzw. Ausbildungsgeld. Übergangsgeld wird nur in den Fällen gezahlt, in denen ein Behinderter vor der Maßnahme bereits beruflich tätig gewesen ist; dies ist jedoch nur eine Minderheit. Das Übergangsgeld beträgt zur Zeit noch 80 v. H.des Regellohns

Der übergroße Teil der Behinderten in WfB erhält dagegen von der BfA ein Ausbildungsgeld Dies beträgt im ersten Jahr der Maßnahme 65 DM und im zweiten Jahr 85 DM pro Monat. Auch hier sind jedoch im Zuge der restriktiven Sparpolitik einschneidende Veränderungen geplant; so soll die Förderungsdauer durch die BfA von bisher 24 auf zukünftig 12 Monate begrenzt werden. Ausnahmen wird es nur in den Fällen geben, in denen zu erwarten ist, daß der Behinderte nach Abschluß der Maßnahme dem allgemeinen Arbeitsmarkt zur Verfügung steht; dies trifft aber nur auf eine verschwindend geringe Zahl der Behinderten zu.

In diesem Vorhaben ist ein sehr einschneidender Abbau der Chancengleichheit Behinderter zu sehen, da es jedem Nichtbehinderten vom Grundsatz her möglich ist, eine dreijährige Berufsausbildung zu absolvieren. Diese restriktive Politik im Bereich der beruflichen Rehabilitation soll für die BfA allein aus dem Posten „WfB" ein Sparvolumen in Höhe von 120 Mio. DM erbringen 3. Verrechnung und Vergabe von Aufträgen über die direkte Förderung der Werkstätten hinaus hat der Gesetzgeber Anreize geschaffen, die geeignet erscheinen, den Werkstätten ein gewisses Maß an ökonomischer Eigenständigkeit zu erlauben und ihren laufenden Betrieb zu unterstützen. Arbeitgeber, die nach § 4 SchwbG der Pflicht unterliegen, Schwer-behinderten Arbeitsplätze zur Verfügung zu stellen, haben bei Zuwiderhandlung für jeden nicht besetzten Pflichtplatz eine Ausgleichs-abgabe von monatlich 100 DM zu zahlen. Vergeben diese Arbeitgeber jedoch Aufträge an Werkstätten, so können sie bis zu 30% des Rechnungsbetrages auf die zu zahlende Ausgleichsabgabe anrechnen. Andererseits sind Aufträge der öffentlichen Hand, die von WfB's ausgeführt werden können, diesen bevorzugt anzubieten, auch wenn sie das wirtschaftliche bzw. annehmbarste Angebot geringfügig überschreiten”). Diese Verpflichtung ist darauf ausgerichtet, die Wettbewerbssituation der Werkstätten zu verbessern und sie mit den Unternehmen der gewerblichen Wirtschaft konkurrenzfähig zu machen.

IV. Zielkonflikte zwischen Rehabilitation und Rentabilität

Da die WfB in ihrer Doppelfunktion als beschützende und geschützte Einrichtung sowohl soziale, arbeitspädagogische, beschäftigungspolitische wie betriebswirtschaftliche Aufgaben zu erfüllen hat, vollzieht sich ihre praktische Arbeit stets in einem Spannungsfeld von therapeutischem Anspruch und ökonomischen Erfordernissen. Dieser in der Konzeption der Werkstatt bereits angelegte Ziel-konflikt wird insbesondere determiniert durch — das finanzielle Förderungsvolumen der öffentlichen Hand, — die Arbeitsmarktsituation, die sowohl über den Bedarf an WfB-Plätzen wie auch die Fluktuation der Rehabilitanden und ihre Eingliederungschancen (mit-) entscheidet, — die Auftragslage der Werkstätten und damit die Beschäftigungsmöglichkeiten der auf Dauerarbeitsplätzen angewiesenen Behinderten sowie — die Struktur und Leistungsfähigkeit der Behinderten.

Die konkreten Handlungsmöglichkeiten der WfB und die (reale) Stellung der Behinderten werden somit entscheidend von gesellschaftlichen Rahmenbedingungen bestimmt. So entscheidet die Bundesanstalt für Arbeit nicht nur über die generelle Förderungswürdigkeit der WfB, sondern weitgehend autonom auch über die individuelle Förderungswürdigkeit und damit den aufzunehmenden Personenkreis Zugleich eröffnen die gesetzlich fixierten Auswahl-und Aufnahmekriterien vielfältige Interpretationsmöglichkeiten, die in der konkreten Situation mehr oder weniger ausgeprägt an die finanzielle Lage der Rehabilitationsträger angepaßt werden können. Insbesondere unter den Bedingungen von Massenarbeitslosigkeit besteht die Gefahr, daß der verstärkte Verdrängungswettbewerb auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt seine Fortsetzung in den Werkstätten findet und Schwerbehinderten Personen die ausreichende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit abgesprochen wird.

Konsequenz dieser sich abzeichnenden Entwicklung ist ein Anstieg der von der WfB zu tragenden Kosten und daraus resultierend steigenden Leistungsanforderungen an die Behinderten. Im Einzelfall entfallen die Förderungsvoraussetzungen, da nunmehr der von der WfB zu deckende Kostenanteil die individuelle Arbeitsleistung übersteigt.

Aktuell werden durch öffentliche Zuschüsse und Subventionen lediglich die in den Förderungsvoraussetzungen fixierten unproduktiven Tätigkeiten der WfB finanziell gefördert, quasi als gesellschaftliche Vorleistung für den unmittelbaren Arbeitsprozeß bzw. die durch die produktive Tätigkeit der Behinderten ermöglichte Kostenentlastung der öffentlichen Hand im Vergleich zur sonst notwendigen Förderung in Behindertenheimen und -anstalten. Allerdings sind die Förderungsbedingungen so restriktiv ausgestaltet, daß den Werkstätten nur begrenzte Handlungsspielräume verbleiben, um die therapeutischen und sozialen Rehabilitationsmaßnahmen im gewünschten Umfang durchführen zu können Für den Produktionsbereich wurde der Personal-schlüssel durch die Werkstattverordnung — im Vergleich zur bis dahin geltenden Praxis — sogar negativ geändert, so daß die Überlastung des Fachpersonals bzw. die unsachgemäße Förderung der Behinderten zu befürchten ist Darüber hinaus stehen die — dem Zwang zur Wirtschaftlichkeit unterliegenden — Werkstätten auch aus eigenem Antrieb stets in Gefahr, das Fachpersonal im Sinne der Leistungssteigerung der Behinderten zu instrumentalisieren

Die über den Stellenplan hinausgehenden Personalkosten müssen aus dem Betriebser-gebnis der WfB — und damit von den Behinderten aus dem erwirtschafteten Arbeitsergebnis — finanziert werden.

Ebenfalls von den Behinderten zu tragen sind die unproduktiven Arbeitszeiten, die durch Inanspruchnahme therapeutischer Maßnahmen oder eine schwankende Auftragslage zu Produktionsausfällen führen können.

Um diese Schwankungen auszugleichen, müssen die Werkstätten — einer bundeseinheitlichen Übereinkunft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe zufolge — eine Schwankungsrücklage von zehn Prozent des Betriebsergebnisses bilden. Weitere 40 Prozent sind arbeitsplatzbezogenen Investitionen vorbehalten; lediglich die Hälfte des erwirtschafteten Arbeitsergebnisses kann folglich direkt an die produktiv tätigen Rehabilitanden als Arbeitsentgelt ausgezahlt werden.

Bedingt durch diese ausschließlich betriebs-und ergebnisbezogene Lohngestaltung kann es nicht verwundern, wenn die leistungsfähigen aber beeinträchtigten Menschen für ihre Arbeitsleistung lediglich mit durchschnittlich ca. 150 DM pro Monat entlohnt werden. Zwangsläufig bleiben die Behinderten ungeachtet ihrer produktiven Arbeitstätigkeit auch weiterhin auf Sozialhilfe angewiesen, die ihnen über die spezifischen, auf die WfB ausgerichteten Förderungsmaßnahmen als Hilfe zum Lebensunterhalt gewährt wird.

über diese finanziellen Förderungsbedingungen hinaus können die realen Lohngestaltungsmöglichkeiten der WfB durch ihre ungünstige Wettbewerbsposition bzw.den Zwang der Auftragsbeschaffung weiter eingeschränkt werden. Bei der Sicherung von Arbeitsaufträgen muß auch die WfB den Markt-gesetzen von Angebot und Nachfrage und damit einer Preisbildung folgen, die vor allem von marktstärkeren Marktteilnehmern bestimmt wird. Meist befindet sich die WfB dabei in einer ungünstigen Wettbewerbsposition; zumindest lassen dies Aussagen vieler Werkstattleiter vermuten, wenn sie feststellen: „Wir müssen froh sein, überhaupt etwas zu bekommen. Wir dürfen keine Ansprüche stellen.“

Die spezifischen Marktgesetze wirken mithin auch in den schutzbedürftigen Arbeitsbereich der WfB hinein, da der WfB eine Auslastung der Produktion nur dann gelingen kann, wenn das auftraggebende Unternehmen die Arbeiten kostengünstig aus dem eigenen Produktionsprozeß ausgliedern kann bzw. rationellere Produktionsverfahren nur begrenzt Anwendung finden können. Andererseits erfordert die behindertengerechte Ausgestaltung der Arbeitsplätze häufig zerlegbare Arbeitsschritte und damit Beschäftigungsstrukturen, die einer betrieblichen Rationalisierung prinzipiell zugänglich sind. Rationalisierungs-und Wettbewerbsprozesse wirken unmittelbar in den Arbeitsbereich der WfB ein und bestimmen auch hier das Tempo des Produktionswandels, es sei denn, für das auftraggebende Unternehmen erfüllt die Auftragsvergabe vorrangig die Funktion, sich von der gesetzlichen Verpflichtung zur Einstellung von Schwerbehinderten freistellen zu lassen. Weiterhin schlagen wirtschaftliche Krisenerscheinungen bzw.der wirtschaftliche Strukturwandel unmittelbar und ungebrochen auf die Beschäftigungs-und Entlohnungsmöglichkeiten der WfB durch. Bereits 1974, zu Beginn der wirtschaftlichen Krisenlage, blieb nur jede siebte WfB von der wirtschaftlichen Rezession verschont Zwischenzeitlich bemühen sich denn auch eine Vielzahl der Werkstätten um eine Veränderung der einseitigen, schwerpunktmäßig auf die industrielle Lohnfertigung ausgerichteten Produktionsstruktur. Insbesondere wird eine Ausweitung der Eigenfertigung angestrebt, zumal diese Arbeiten nicht nur als die ertragreicheren, sondern meist auch als die pädagogisch sinnvolleren Betätigungen gelten können. Gegenwärtig beschäftigen knapp zwei Drittel der Werkstätten Behinderte in der Eigenfertigung Allerdings entfällt auf diesen Teilbereich nur ein geringer Anteil der Gesamtproduktion, weil eine eigenständige Produktionsvermarktung bzw. die Erschließung adäquater und ertragreicher Vertriebs-und Absatzwege wesentlich höhere Anforderungen insbesondere an das betriebliche Management stellt.

Zusätzlich verstärkt wird die Krisenabhängigkeit auch der WfB und damit die Effizienz der Rehabilitationsmaßnahmen durch den Verdrängungswettbewerb des Arbeitsmarktes bzw. die verstärkte Selektion leistungsfähiger Arbeitskräfte. Denn vor dem Hintergrund sich verschärfender Arbeitsmarktprobleme wird eine zunehmende Zahl leistungs-und gesundheitlich beeinträchtigter Personen aus dem allgemeinen Beschäftigungssystem verdrängt bzw. ihnen die Integration versagt.

Für die WfB hat dies sowohl eine Zunahme des förderungsbedürftigen Personenkreises als auch sinkende Eingliederungschancen der bisherigen Rehabilitanden zur Folge. Aufnahme finden verstärkt auch Jugendliche, die wegen des unzureichenden Angebots an Ausbildungsstellen und des verschlossenen Arbeitsmarktes zu nur begrenzt integrierbaren Arbeitskräften erklärt werden. Die gesellschaftlichen und ökonomischen Selektionsmechanismen lassen die WfB zunehmend auch zum Auffangbecken derjenigen Jugendlichen werden, die unter günstigeren Arbeitsmarktbedingungen einen Arbeitnehmerstatus erwerben könnten. Gegenwärtig muß wegen des „verschlossenen" Arbeitsmarktes u. E. jedem siebten in einer Werkstatt tätigen Rehabilitanden die Förderungswürdigkeit für den allgemeinen Arbeitsmarkt zuerkannt werden

Andererseits sinken auch die Integrationschancen dieser Personengruppe nach dem Durchlaufen einer WfB, da die Vermittlungsmöglichkeiten, dem allgemeinen Trend folgend, zwischenzeitlich fast zum Stillstand gekommen sind Zwangsläufig steigt der Bedarf an schutzbedürftigen Arbeitsplätzen überdurchschnittlich an. Zu befürchten bleibt daher, daß sich der Verdrängungswettbewerb auch zwischen den Behinderten selbst fortsetzt und sich die Teilnehmerstruktur zuungunsten der Schwerbehinderten verschiebt, weil sich sowohl die finanzielle Förderung der WfB als auch die Eingliederungschancen der Behinderten vor dem Hintergrund der Massenarbeitslosigkeit ungünstig entwikkeln. Bedarf und konzeptionelle Ausrichtung der WfB werden mithin entscheidend durch die aktuelle Arbeitsmarktlage beeinflußt Vor dem Hintergrund der Massenarbeitslosigkeit steht die WfB trotz aller Förderungsbestrebungen damit vor dem Problem, die bereits vorgezeichnete Behindertenkarriere der Rehabilitanden nicht verändern zu können, sondern in Abhängigkeit von der Arbeitsmarktsituation tendenziell zu verstärken Primär fungiert die WfB aktuell eher als arbeitsorientierte Bewahranstalt für Behinderte denn als wirksame Rehabilitationsinstanz.