I. Begriffliche Vorbemerkungen
Als öffentliche Unternehmen sind hier diejenigen Unternehmen (Betriebe) zu verstehen, deren Träger (Eigentümer) ganz oder zum überwiegenden Teil die öffentliche Hand ist. Denn „öffentlich“ könnte auch meinen, daß das Unternehmen, unabhängig von der Trägerschaft, öffentlich zugänglich ist Für das Unternehmen besteht ein „Kontrahierungszwang“; das heißt, es ist verpflichtet, die angebotene Leistung jedem Nachfrager zu gewähren. „Öffentlich" könnte ebenso bedeuten, daß das Unternehmen, wiederum unabhängig von der Trägerschaft, eine allgemeine Versorgungsfunktion im Rahmen einer „öffentlichen Bindung“ erfüllt.
Nun würden die beiden letzten Begriffsbestimmungen auch solche Unternehmen mit-einschließen, deren Unternehmensziel (weiterhin) ausschließlich in der Erzielung eines maximalen Gewinns besteht. Die Erfüllung einer „öffentlichen Aufgabe" ist nicht ihr unmittelbares Unternehmensziel, sondern stellt sich vielmehr als eine ihnen auferlegte Einengung ihres Erwerbsstrebens dar. Die „öffentliche Bindung“ durch „Pflichtenkataloge" ist eine zuvörderst dem Konsumentenschutz dienende Form der „öffentlichen Kontrolle“ über die schienen-und leistungsgebundenen (Netz-) Monopole. Beispiele für „Pflichtenkataloge" sind die Anschluß-und Versorgungspflicht in der Versorgungswirtschaft oder die Betriebs-, Beförderungs-und Fahrplanpflicht der Nahverkehrsunternehmen.
Das Kennzeichen der Mehrzahl der „öffentlichen" Unternehmen im Sinne der Ausgangs-definition ist dagegen da Primat der Leistungskonzeption gegenüber der -Gewinnkon zeption. Unter Leistungskonzeption werden Leistungsprogramm, -umfang, -qualität, -preis verstanden. Bei der Gewinnkonzeption, häufig auch als Finanzierungskonzeption bezeichnet, kann es gehen um maximale, limitierte oder im Zeitablauf variierende Gewinnerzielung, um Kostendeckung, Teilkostendekkung oder um den bewußten Verzicht auf Einnahmen überhaupt (Nulltarifierung). Entscheidend ist, daß das finanzwirtschaftliche Ziel in die Rolle einer Nebenbedingung gedrängt ist.'Das unmittelbare Ziel der Unternehmen liegt in der „optimalen Deckung vorhandener Bedarfe“.
Wir haben uns für die Ausgangsdefinition im besonderen deswegen entschieden, weil sie einen Unternehmenstyp beschreibt, der aus wirtschaftsordnungspolitischer Sicht umstritten ist Wer in einer prinzipiell marktwirtschaftlich-privatwirtschaftlichen Ordnung die Existenz staatlicher und kommunaler Unternehmen Einsatz (Betriebe) bejaht ihren fordert, ist beweispflichtig -Er hat nachzuweisen, daß der privatwirtschaftlich organisierte Markt die Bereitstellung bestimmter gesellschaftswirtschaftlich notwendiger oder gesellschaftspolitisch erwünschter Güter tatsächlich nicht leistet oder auch gar nicht leisten kann und daß öffentliches Wirtschaften anderen Lösungen des Versorgungsproblems überlegen ist Sicherlich bietet auch die „öffentliche Trägerschaft" letzthin kein vollkommen eindeutiges Definitionsmerkmal: Abgrenzungsschwierigkeiten ergeben sich zum einen bei den soge-nannten gemischtwirtschaftlichen Unternehmen. Dies sind Unternehmen in privatrechtlichen Rechtsformen, bei denen öffentliche und private Anteilseigner Zusammenwirken. Es ist strittig, ob sie hinsichtlich ihrer Aufgabe, der Unternehmenspolitik oder aufgrund von Besonderheiten ihrer Betriebsprozesse als „öffentlich" zu bezeichnen sind oder ob die Mehrheitsbeteiligung, die Stimmenmehrheit (beispielsweise aufgrund von Mehrstimmrechtsaktien) oder die 25prozentige Sperrminorität der öffentlichen Hand die Kennzeichnung „öffentlich" rechtfertigt. Abgrenzungsschwierigkeiten ergeben sich zum anderen gegenüber dem Bereich „Verwaltung". Die Grenze zwischen „Hoheitsverwaltung" und „Wirtschaftsverwaltung“ bzw. zwischen „Ordnungsverwaltung" und „Leistungsverwaltung“ ist fließend. Auf alle Fälle sollen hier diejeni-* gen organisatorischen Einheiten in die Überlegungen miteinbezogen werden, die zwar über eine genau benannte Zielsetzung, spezialisierte Mitarbeiter, eine größere technische Apparatur verfügen, die aber noch vielfältig mit der öffentlichen Verwaltung verbunden sind. Auch sie, gemeint sind in erster Linie die reinen und verselbständigten Regiebetriebe sowie die nicht-rechtsfähigen Anstalten, bedürfen der unternehmerischen Entscheidungsfreiheit und Flexibilität öffentliche Unternehmen sind nach der hier vertretenen und im folgenden noch näher zu entfaltenden These Instrumente staatlicher oder kommunaler Wirtschafts-und Sozialpolitik Instrumente des staatlichen Verwaltungshandelns im weiteren Sinne Sie schaffen als „Infrastrukturunternehmen“ erst die Voraussetzungen, die Rahmenbedingungen für die Funktionsfähigkeit des marktwirtschaftlichen-privatwirtschaftlichen Systems, öffentliche Unternehmen haben eine „Lükkenbüßerfunktion". Die Marktwirtschaft ist „kein geschlossenes System, sondern ein offenes, das der Ergänzung bedarf" öffentliche Unternehmen sind zugleich „Korrekturfaktoren" dieses Systems, die als „Gegenmacht" eingesetzt werden, um etwaigen, bei sich selbst überlassenen marktwirtschaftlichen Mechanismen entstehenden, einkommens-und vermögenspolitischen Fehlentwicklungen von vornherein entgegenzusteuern.
Hinsichtlich der öffentlichen Trägerschaft bei primär erwerbswirtschaftlichen Unternehmen könnte zum einen argumentiert werden, daß die Gewinne dieser sogenannten fiskalischen Unternehmen den öffentlichen Haushalt alimentieren und auf diese Weise „öffentlichen , Interessen" dienen. Zum anderen wird auf die „besonderen Verpflichtungen“ auch dieser Unternehmen hingewiesen. Sie sollen, was „Umweltschutz, was Innovation, was Mitbestimmung usw. betrifft, Modellbetriebe sein“.
Sie sollen helfen, . Arbeitsplätze zu sichern oder wirtschaftlichen Schaden von struktur-schwachen Gebieten abzuwenden" In der Regel handelt es sich um industrielle Bundes-und Landesbeteiligungen.
Gleichwohl muß angemerkt werden, daß der Staat zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, zur Erfüllung eines ihm durch politische Instanzen übertragenen „Sicherstellungsauftrags" für bestimmte Güter — in bestimmten Qualitäten, Quantitäten und zu bestimmten Preisen — sich nicht unbedingt eigener Unternehmen bedienen muß. Ebenso muß er nicht Finanzierungsträger — durch die Gewährung von Steuervorteilen, Subventionen oder Prämien — sein.
t Denkbar wären Formen eines öffentlichen Konkurrenzaufrufs, beispielsweise eine öffentliche Ausschreibung. Dadurch ließen sich die Unternehmen feststellen, die die gewünschten Leistungen ohne oder mit den geringsten Zuschußzahlungen zu erbringen bereit wären
Der Staat kann einzelne Wirtschaftszweige einer spezifischen, dauernden und intensiven Fachaufsicht unterwerfen. Die Regulierung erfolgt entweder durch Gewinnbegrenzung oder, in Deutschland vorherrschend, durch die Bindung bestimmter Betriebsprozesse, vor allem der Angebotspolitik (zumal der Preispolitik), der Investitionspolitik, bestimmter Bereiche der betrieblichen Finanzwirtschaft. Typische Beispiele für „öffentlich gebundene“ Wirtschaftszweige sind die Verkehrs-und Energiewirtschaft sowie das Banken-, Bausparkassen-und Versicherungswesen. Für die Versorgung mit Gesundheitsgütern ist, im besonderen zum Zwecke der Qualitätssicherung, neben der staatlichen Regulierung eine „Selbstkontrolle durch ständische Selbstbindung“ der Ärzte und Apotheker kennzeichnend. Aus der Dogmengeschichte ist die Kontroverse zwischen Adolph Wagner (1835— 1917) und Emil Sax (1845— 1927) über die Zweckmäßigkeit öffentlicher oder privater Eisenbahnunternehmen bekannt. Hatte Wagner für ein Staatsbahnensystem plädiert, so hatte Sax dem entgegengehalten, daß auch private Unternehmen, vor allem Aktiengesellschaften, durch entsprechende Regulierung öffentlichen Aufgaben dienen könnten. Regulierung würde in diesem Fall u. a. bedeuten: Vor-schritten über Anlage und Betrieb, die Leistungspflicht sowie eine Preisbestimmung nach den besonderen Prinzipien einer im öffentlichen Interesse gebotenen Preispolitik. Der Staat kann auch bewußt diejenigen Gruppen fördern, die bestimmte Güter und Leistungen in solidarischer Selbsthilfe herstellen und anbieten, sei es, weil der „Markt“ diese Güter und Dienste nicht bereitstellt oder aber nicht in der für ihre Zwecke angemessenen Form, Qualität oder Menge oder nicht zu dem von ihnen tragbaren Preis. Dabei handelt es sich häufig um Güter, die, würden sie nicht von Selbsthilfegebilden bereitgestellt werden, von gemeinnützig disponierenden Dritten, beispielsweise Wohlfahrtsverbänden und Kirchen, oder eben vom Staat zur Verfügung gestellt werden müßten. Gemeint sind im besonderen Selbsthilfegruppen im Gesundheitswesen, Jugend-, Frauen-und Altengruppen, Sportvereine. Ob diese Gruppen die staatliche Förderung aber überhaupt wollen, ist im Einzelfall fraglich. Denn wer subventioniert interveniert oder verlangt zumindest den Nachweis der ordnungsgemäßen Verwendung der Mittel. Bereits das letzte würde aus der Sicht vieler dieser Gruppen eine nicht hinnehmbare Anpassung an finanzwirtschaftlich-bürokratische Verhaltensweisen bedeuten. Zu prüfen wäre ferner, ob, zumal auf der kommunalen Ebene, öffentliche Unternehmen substituierbar sind durch hilfs-(förderungs-) wirtschaftliche Kooperationen der Konsumenten. Ohnehin verpflichten die Verfassungen der meisten Bundesländer die Regierungen zu einer Förderung der „genossenschaftlichen Selbsthilfe" (vgl. z. B. Art. 28 Satz 2 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen). Des weiteren muß angemerkt werden, daß auch öffentliche Unternehmen der „Kontrolle" bedürfen. Öffentliche Trägerschaft allein sichert nicht die Erfüllung des öffentlichen Auftrags. Kontrolle meint:
— die Kontrolle der Ziele öffentlicher Unternehmen; — die Kontrolle des Ziel-und Aufgabenwandels; — die Kontrolle des Zielerreichungsgrades (die Effektivität);
— die Kontrolle der Wirtschaftlichkeit des Produktionsvollzugs (die Effizienz)
Wir werden uns weiter unten, nach der Behandlung von Besonderheiten der Betriebs-prozesse öffentlicher Unternehmen, einzelnen Aspekten der institutioneilen und personellen Durchführung einer solchen Kontrolle zuwenden.
Die Crux dürfte darin liegen, daß die Aufgaben bzw. Ziel, Zweck oder der „Sinn" öffentlicher Unternehmen zumeist nicht hinreichend konkretisiert, sondern nur leerformelhaft vorgegeben sind. Dieses könnte das Ergebnis einer Konfliktvermeidungsstrategie sein: über Formulierungen wie dem „Gemeinwohl", den „Bedürfnissen des allgemeinen Wohls", den „Interessen der deutschen Volkswirtschaft dienen", werden sich wohl alle am politischen bargaining-Prozeß beteiligten Gruppen schnell einig sein, nicht aber, wenn es um deren Umsetzung in konkrete betriebliche Unterziele und Handlungsanweisungen geht. Zudem würde eine Konkretisierung der Leistungskonzeption zugleich Aussagen über deren Finanzierbarkeit verlangen. Man könnte andererseits aber auch der Auffassung zuneigen, daß gesetzlich, satzungsmäßig oder vertraglich eindeutig geregelte Zielvorgaben den erforderlichen Aufgabenwandel, die Anpassung an geänderte gesellschaftswirtschaftliche Daten behindern überdies könnte es in diesem Fall schwerfallen, geeignete Unternehmensleiter zu finden. Ihnen könnte der sie „motivierende Gestaltungsspielraum" fehlen. Manuel Saitzew hat schon vor mehr als einem halben Jahrhundert bemerkt, daß „geborene" Unternehmer nicht gerne zu öffentlichen Unternehmen gehen
II. Dogmengeschichtliche Hinweise zur „Lückenbüßer" -Funktion
Instrumentalthese wie Lückenbüßerthese haben in der Ideengeschichte der Volkswirtschaftslehre eine lange Tradition. Bereits der von Wilhelm Roscher noch dem „theologischhumanistischen Zeitalter der deutschen Nationalökonomik" zugeordnete Maximilian Faust (1641) wollte staatliche Unternehmen lediglich unter der Bedingung erlauben, daß sie zum einen „dem Wohlstand des Volkes" dienten und daß sie sich zum anderen auf die Gebiete beschränkten, in die private Unternehmen noch nicht vorgestoßen seien Karl Heinrich Pölitz (1772— 1838) wollte dem Staat nur solche Unternehmen zugestehen, „die wegen ihrer Wichtigkeit für die gesamte Sicherheit, Ordnung und Wohlfahrt der Privatwirtschaft nicht überlassen werden dürfen“ -
Auch für die später von Adam Smith getroffene Unterscheidung zwischen privatem und gesellschaftswirtschaftlichem „Gewinn" finden sich schon Ansätze bei den deutschen und österreichischen Kameralisten des 17. und 18. Jahrhunderts. Der Staat soll einerseits solche Unternehmen errichten, die wegen ihrer lenkenden Aufgabe nur von ihm geführt werden können, und andererseits solche, die mangels bestehender Gewinnaussichten von Privaten nicht gehalten werden, für die aber eine gesellschaftswirtschaftliche Notwendigkeit besteht: „Aus diesem Grunde müssen diese der obersten Gewalt überlassen bleiben, damit sie nach Maßgabe des gemeinschaftlichen Besten genutzet werden.“
Zweifelsohne dürften auch fiskalpolitische Erwägungen bei der Errichtung staatlicher Manufakturen eine Rolle gespielt haben — wurden doch auf diese Weise diejenigen Einnahmen vermehrt, über die ohne Befragung der Stände verfügt werden konnte. Entscheidend aber ist, daß ihr „Hauptzweck" in der Entwicklung der Produktivkräfte gesehen wurde. Die Erzielung von Einnahmen sollte weitgehend nur „Nebenzweck" sein.
Den staatlichen Manufakturen wurden arbeitsmarktpolitische und berufspädagogische Aufgaben zugewiesen. Deutlich herausgearbeitet wurde die Infrastrukturfunktion der Post: „Es muß die Bequemlichkeit des Publici und die Beförderung der Commercien und Gewerbe wohl ohne Zweifel die Hauptgrund-regel bei allen Einrichtungen und Maasregeln des Postwesens seyn. Daher ist es wider die Natur der Posteinrichtung, wenn man ein allzu hohes und unmässiges Porto setzt."
Gerade die Funktion des Staates bei der Vorhaltung der infrastrukturellen Leistungen wurde auch von Adam Smith (1776) anerkannt. Der wirtschaftliche Fortschritt, die Steigerung der Produktivität war für ihn das Ergebnis der organisierten Arbeitsteilung. Als Antithese gegen staatliche Hemmnisse und zünftische Zwänge formulierte er die Forderung nach Verwirklichung der „natürlichen" (das heißt durch das Naturrecht gestatteten) Freiheiten im Wirtschaftsleben: Arbeits-(Gewerbe-) freiheit, Niederlassungsfreiheit, Handelsfreiheit Die Gesellschaftswirtschaft soll sich durch wettbewerblich verfaßte Märkte selbst steuern. Indem jeder einzelne bei der Teilnahme am Wettbewerb private Eigeninteressen verfolgt, fördert er zugleich — wie von einer „unsichtbaren" Hand (Gottes) geleitet — nachhaltig das Gesellschaftsinteresse. Neben der Sorge für die äußere Sicherheit und der Schaffung einer zuverlässigen Rechtsordnung im Innern sollte der Staat diejenigen „öffentlichen Anstalten und Einrichtungen gründen und unterhalten, die ein einzelner oder eine kleine Gruppe aus eigenem Interesse nicht betreiben kann, weil der Gewinn ihre Kosten niemals decken könnte, obwohl er häufig höher sein mag als die Kosten für das ganze Gemeinwesen“ Gemeint waren , im besonderen Straßen, Brücken, schiffbare Kanäle, Häfen. Wegezölle sollten niemals als eine Einnahmequelle betrachtet werden, mit deren Hilfe unentbehrliche Staatsausgaben bestreitbar seien. Dies habe unweigerlich ihre Heraufsetzung und damit die Verteuerung der Handelswaren zur Folge. Grundsätzlich sollte jeder (nur) die Kosten tragen, die durch seine Nachfrage entstanden sind. Allerdings sei (in heutiger Terminologie) die horizontale Preisdifferenzierung zur Abschöpfung von Konsumentenrenten erlaubt, um die Frachtkosten für die ärmeren Bevölkerungsteile zu senken
Gerade der bekannteste Vertreter der „SmithSchule" in Deutschland, Friedrich B. W. von Hermann, betonte in seinen „Staatswirtschaftlichen Untersuchungen" von 1832 daß er „der Behauptung der meisten Wirtschaftslehrer seit Adam Smith, daß der aus dem Eigen-10) nutz entspringende Verkehr.der Einzelnen von selbst allen Anforderungen an die Volkswirtschaft genüge, nicht beistimmen“ könne. Es seien „der Fälle nicht wenige, wo der Einzelne selbst bei der rechtlichen Verfolgung seines Interesses Andern oder dem Ganzen Schaden bringe". Grundbedingung der wirtschaftlichen Entwicklung eines Volkes sei auch der „Gemeinsinn“, „da man nur ihm die gemeinnützigen Anstalten und Anordnungen zuschreiben kann, welche der Erwerb der Einzelnen voraussetzt, die aber Eigennutz der nicht herzustellen vermag“. Hermann formulierte als ordnungspolitische Regel, daß ein Eingreifen des Staates nachrangig sei gegenüber der Eigeninitiative und Selbsthilfe der Bürger mit „Gemeinsinn". Auch für Albert Schäffle (1867) sollte „der Staat keine wirtschaftliche Funktion übernehmen, welche entweder von niedrigeren Organen des Gemeinwesens (Korporationen, Gemeinden, Vereinen) oder von Privatunternehmungen für das Ganze wohlfeiler und wirksamer, weil mit unmittelbarerer Kenntnis und unmittelbarerem Interesse, vollzogen werden (können)"
Der derart bekundete („Lückenbüßer" -) Grundsatz ist Bestandteil des heutigen Haushalts-und Gemeindewirtschaftsrechts. Entsprechend § 65 Abs. 1 der Bundeshaushaltsordnung soll sich „der Bund... an der Gründung eines Unternehmens ... oder an einem bestehenden Unternehmen ... nur beteiligen, wenn ein wichtiges Interesse des Bundes vorliegt und sich der vom Bund angestrebte Zweck nicht besser und wirtschaftlicher auf andere Weise (gemeint sind vor allem private Unternehmen, U. H.) erreichen läßt". Analog dazu heißt es in § 88 Abs. 1 der Gemeindeordnung von Nordrhein-Westfalen: „Die Gemeinde darf wirtschaftliche Unternehmen errichten, übernehmen oder wesentlich erweitern, wenn ein dringender öffentlicher Zweck das Unternehmen erfordert und dieser Zweck durch andere Unternehmen nicht besser und wirtschaftlicher erfüllt werden kann....
Diese Vorschriften sind nicht weiter konkretisiert Die 1978 in einer Neufassung veröffentlichten „Hinweise für die Verwaltung von Bundesbeteiligungen" enthalten nur wenige (negative) Abgrenzungen. In Tz. 9 heißt es u. a.: „An dieser Voraussetzung (des wichtigen Bundesinteresses, U. H.) fehlt es z. B... „ wenn lediglich Einnahmen durch Geldanlage erzielt werden sollen.“ Die Entstehung ökonomischen wie politischen Streits ist folglich leicht vorhersagbar: Zum einen, wenn bei der vom Gesetzgeber intendierten regelmäßigen Über-prüfung der bisherigen Beteiligungspolitik das öffentliche Interesse an der Beteiligung in Frage gestellt wird, zum anderen, wenn die Wendung „besser und wirtschaftlicher“ operationalisiert werden soll. In einem Urteil aus dem Jahre 1972 hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, daß es der Gemeinde überlassen bleiben müsse, wie sie ihren Auftrag, das „gemeinsame Wohl ihrer Einwohnerschaft“ zu fördern, erfülle: „Die Beurteilung des öffentlichen Zwecks für die Errichtung und Fortführung eines Gemeindeunternehmens ist...der Beurteilung durch den Richter weitgehend entzogen. Im Grunde handelt es sich um eine Frage sachgerechter Kommunalpolitik ...“
III. öffentliche Unternehmen als Instrumente der Wirtschafts-und Sozialpolitik
Aus Platzgründen können hier im Hinblick auf die Instrumentalfunktion nur die klassischen Zweige wirtschaftspolitischer Intervention (die Raumordnungs-und Strukturpolitik, Wettbewerbspolitik [Monopolkontrolle], Konjunkturpolitik und Sozialpolitik) — und diese auch nur in Ansätzen — analysiert werden. Wegen der tagespolitischen Aktualität könnten Analysen des Einsatzes öffentlicher Unternehmen als Instrumente einer Technolo-gie-und Forschungsförderungspolitik bzw. ihres Beitrags zu einer Politik des „qualitativen Wachstums“ beachtenswerte Perspektiven eröffnen. In der älteren Literatur wurde der Grundsatz der „einheitlichen Tarifierung im Raum" bzw. innerhalb eines Versorgungsgebietes geradezu als „Eckpfeiler der Gemeinwirtschaftlichkeit“ bezeichnet. (Gemeinwirtschaftliches Handeln bedeutet ein „Handeln im öffentlichen Interesse".) Das Ziel der „Entballung" wird über einen raumordnungspolitischen Lastenausgleich 21) zugunsten von Randgebieten angestrebt In der Eisenbahntarifpolitik gilt der Grundsatz, daß für die gleiche tonnenkilometrische Leistung ein einheitlicher Preis berechnet wird — unabhängig von den Kosten der Trassierung und den effektiven Betriebskosten (beispielsweise Traktionskosten) sowie unabhängig von den Kostenunterschieden infolge unterschiedlicher Auslastung der Strekken. Von raumordnungspolitischer Bedeutung sind in der Eisenbahntarifpolitik ferner die Entfernungsstaffel und die Wertstaffel. Unter Entfernungsstaffel versteht man das Fallen des Preises je Tonnenkilometer mit wachsender Transportweite; unter Wertstaffel versteht man die relativ stärkere Belastung der hochwertigen und die relativ geringere Belastung der Rohstoffe und Massengüter mit Frachtkosten. In der Energiewirtschaft bedeutet der Grundsatz der „einheitlichen Tarifierung im Raum“, daß, obgleich die Kosten je Einheit angebotener Energie mit der Abgabedichte je Einheit Netzlänge sinken und die Versorgung eines abgelegenen Abnehmers folglich (u. a. aufgrund von Netzverlusten) relativ kostenungünstiger ist, die Abgabe zu einem einheitlichen Tarif erfolgt Bei der Post gilt die einheitliche Tarifierung im Raum für Briefe, Postkarten, Drucksachen und Päckchen. Für sie gibt es eine Gewichtsklasse, aber keine Entfernungsstaffel. Allerdings stehen hier wohl mehr betriebstechnische Aspekte im Vordergrund; aufgrund der massenhaften Vertragsabschlüsse ist eine Standardisierung aus Kostengriinden vermutlich unerläßlich, überdies kann die Post von der Preis-in die Qualitätspolitik ausweichen (beispielsweise eine Zustellung in größeren Zeitabständen, der Verzicht auf eine Zustellung überhaupt, eine Beschränkung der Betriebszeiten). , Hinsichtlich raumordnungspolitischer Aspekte der Kreditwirtschaft ist vor allem das Regional- bzw. Lokalprinzip der Sparkassen zu erwähnen: Entsprechend den Sparkassengesetzen und Mustersatzungen sind sie gehalten, Kredite vornehmlich nur solchen Personen zu gewähren, die ihren Wohnsitz oder eine gewerbliche Niederlassung im Bezirk ihres Gewährträgers haben. Gewährträger sind Gemeinden, Gemeindeverbände oder Kreise. Hinzu kommt aufgrund von Regelungen, die die Höhe von Einzelkrediten betreffen, ihre Konzentration auf den mittelständischen Kredit. Des weiteren erfüllen zahlreiche öffentliche Spezialkreditinstitute raumordnungspolitische Aufgaben. Im Sinne einer Politik zur . Angleichung der Lebenschancen in allen Teilräumen" vergeben sie gezielt Kredithilfen zwecks einer „Strukturdifferenzierung durch den Aufbau von Ergänzungsindustrien“. Zum Teil leiten sie auch „durchlaufende" Kredite im Rahmen von Förderungsprogrammen weiter. Als Beispiele sind etwa die Kreditanstalt für Wiederaufbau und die Lastenausgleichsbank zu nennen. Im besonderen der Verbesserung der Eigenkapital-Fremdkapital-Relation bei mittelständischen Unternehmen dient die Übernahme von Beteiligungen durch öffentliche Beteiligungsgesellschaften mit Förderungscharakter. Die unternehmerische Einflußnahme ist dabei bewußt begrenzt: Die Beteiligungen bleiben in der Regel unter der Majorität. Typisch sind die „stillen" Beteiligungen. Sie sjnd zumeist, zumindest der Absicht nach, von vornherein zeitlich befristet Die geförderten Unternehmen können die Beteiligung ganz oder teilweise vorzeitig kündigen.
Die öffentliche Trägerschaft ist eine Form des Verbraucherschutzes bei technisch bedingten Netzmonopolen in der Verkehrswirtschaft, im Nachrichtenwesen und in der Versorgungswirtschaft. Es ist technisch zumeist nicht möglich, mehrere Schienen-, Kabel-und Rohrleitungsnetze parallel zueinander zu verlegen. Somit kann ein bestimmtes Gebiet nur von einem Unternehmen bedient werden, öffentliche Unternehmen sollen sich in diesem Fall so verhalten, „als ob" Konkurrenz bestünde. Hierbei entstehen allerdings Schwierigkeiten in der Findung eines geeigneten Maßstabes. Gefordert werden Kosten-bzw. Grenzkostenpreise Der Grenzkostenpreiseffekt ist jedoch nicht in jedem Fall akzeptabel, würde doch beispielsweise in der Wasserversorgung die Anlastung der Fixkosten in einer Grundgebühr und die Belastung der faktischen Inanspruchnahme mit einem Arbeitspreis entsprechend den Grenzkosten eine sicherlich nicht gewollte Absatzförderung zur Folge haben. Umstritten ist, ob öffentliche Unternehmen die ihnen theoretisch zugeschriebene „Wächter-“ oder „Hecht-im-Karpfenteich-RolIe“ auch tatsächlich ausfüllen können. Gemeint ist damit die Rolle eines automatischen Stabilisators, durch den die Oligopolrenten in einem vertretbaren Rahmen gehalten werden. Der Gedanke selbst ist nicht neu: So kaufte das Deutsche Kaiserreich beim Aufbau seiner Kriegsflotte auch eine große Kohlenzeche. Für die Zeit der Weimarer Republik kommt Winkler jedoch zu dem Ergebnis, daß „die Existenz der preußischen Staatsunternehmen (im Kohle-und Kalisyndikat, U. H.) nicht grundsätzlich korrigierend gewirkt hat“ Ebenso faßt Heimann seine Erfahrungen dahin gehend zusammen, „daß die Leiter der öffentlichen Unternehmen die Verbandspolitik durch dick und dünn mitmachen und sich in ihr noch durch besondere Energie auszeichnen, als ob sie sich vor ihren privatkapitalistischen Kollegen als vollbürtige Unternehmer legitimieren wollten" Auch für die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg kommt von Natzmer zu dem Ergebnis, daß sich ein „Einsatz öffentlicher Betriebe zur Marktpreisregulierung und -Stabilisierung“, bei dem „die öffentliche Wirtschaft im Grunde die gleiche Funktion (hat), welche bei vollständiger Konkurrenz vom Preismechanismus erfüllt wird, ... in Deutschland nicht beobachten“ läßt Der Hinweis auf den offenbar zwangsläufig gegebenen „Konvergenz-Eifer“ des Managements öffentlicher Unternehmen bedeutet daß von ihnen weder die Preise auf die Kosten herunterkonkurriert werden noch daß der Wettbewerb sich nicht auf diejenigen Gebiete verlagert, die als volkswirtschaftlich wenig sinnvoll erachtet werden (gemeint ist im besonderen das Gebiet der Werbung). Darüber hinaus ist ein weiterer Einwand von Bedeutung, der die Marktführerschaft öffentlicher Unternehmen als unabdingbare Voraussetzung für eine wesentliche Beeinflussung der oligopolistischen Wettbewerber und die damit verbundenen finanzwirtschaftlichen Fragen thematisiert
Das Stabilitätsgesetz von 1967 hat in § 13 sowohl die Deutsche Bundesbahn und die Bundespost als auch das ERP-Sondervermögen und die bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen in den Bereich der konjunkturpolitischen Maßnahmen eingebunden und die Geschäftspolitik auf die Ziele des „magischen Vierecks" verpflichtet Im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung soll gleichzeitig eine Stabilität des Preisniveaus, ein hoher Beschäftigungsgrad und ein außen-wirtschaftliches Gleichgewicht bei einem stetigen und angemessenen Wirtschaftswachstum angestrebt werden. § 14 bindet die Länder, § 16 die Gemeinden und Gemeindeverbände. Gleichwohl fehlt es bei den Ländern und Gemeinden zumeist an der unmittelbaren politischen Motivation, zu einem befriedigenden Konjunkturverlauf beizutragen. Die politische Verantwortung für einen stabilen Konjunkturverlauf liegt in den Augen der Wähler beim „Bund", das heißt bei der jeweiligen Bundesregierung und der sie tragenden Parteien. Hinzu kommen im Finanzrecht begründete Schwierigkeiten. So müssen sich die Kommunen die jährliche Kreditaufnahme von den kommunalen Aufsichtsbehörden der Innenministerien der Länder genehmigen lassen. In Art 72 Abs. 2 der Gemeindeordnung von Nordrhein-Westfalen heißt es: „Der Gesamtbetrag der im Vermögenshaushalt vorgesehenen Kreditaufnahmen bedarf im Rahmen der Haushaltssatzung der Genehmigung der Aufsichtsbehörde (Gesamtgenehmigung). Die Genehmigung soll unter dem Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft erteilt oder versagt werden: sie kann unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden. Sie ist in der Regel zu versagen, wenn die Kreditverpflichtungen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht im Einklang stehen."
Münch u. a. haben darauf hingewiesen, daß die konsequente Durchführung des antizyklischen Prinzips zu einem das Wachstum der übrigen Wirtschaft hemmenden Rückstand der öffentlichen Infrastrukturinvestitionen führen muß: Da in der tatsächlichen Entwicklung der Wirtschaft in der Bundesrepublik die Perioden der aufsteigenden Konjunktur und der Hochkonjunktur die Dauer der Rezessionsperioden erheblich übertroffen hätten, hätte eine „antizyklische" Investitionspolitik tatsächlich zu einer mehr oder weniger permanenten Drosselung des Volumens der öffentlichen Investitionen geführt. Hinzu kommt, daß bei Verkehrs-und Versorgungsunternehmen ein Zurückstellen von Erweiterungsinvestitionen unter konjunkturpolitischem Aspekt nicht vereinbar wäre mit ihrer generellen Leistungspflicht: Die Kapazität muß auf die Leistungsspitze abgestellt sein; sie muß sowohl auf die konjunkturelle Entwicklung der Nachfrage als auf den langfristigen Wachstumstrend ausgerichtet sein. Empfohlen wird eine „überkonjunkturelle Investitionspolitik", die sich an einem langfristigen Investitionsplan orientiert Dabei stehen die gleichmäßige Beschäftigung und die Möglichkeit einer stetigen Expansion der Lieferindustrien und deren Zulieferer im Vordergrund. Dies gilt zumal für die öffentlichen Monopolisten Bahn und Post.
In einem neueren Beitrag hat Leetz darauf aufmerksam gemacht, daß, während in der Bundesrepublik die Bruttoanlageinvestitionen (preisbereinigt) von 1979 bis 1982 insgesamt um 6, 4% und die aller Unternehmen um 4, 9% zurückgingen, sich die Bruttoanlageinvestitionen der öffentlichen Unternehmen in diesem Zeitraum um mehr als 15% erhöhten. Unter Sozialpolitik soll hier „die Gesamtheit derjenigen Maßnahmen, Ordnungen und sozialen Gebilde (verstanden werden), die bestimmten Mengen von Menschen in absolut und relativ besonders ungünstiger Lebenslage oder mit besonders ungünstiger Lebenserwartung gewidmet werden" (Gerhard Weisser). Verteilt werden nicht nur „Geldeinkommen“, sondern — vermittelt über die jeweilige Stellung des einzelnen im gesellschaftlichen Produktionsprozeß — zugleich auch „Lebenslagen“. Die soziale Frage ist „nicht bloß eine Lohnfrage" Trotz hinreichender materieller Sicherung müssen Bevölkerungsschichten als „sozial schwach" bezeichnet werden, wenn sie ihre immateriellen Interessen nur unbefriedigend verwirklicht sehen. Sozialpolitische Zwecke können durch sämtliche Betriebsprozesse öffentlicher Unternehmen gefördert werden: Auf der Beschaffungsseite durch Lieferantenselektion und beschäftigungspolitische Maßnahmen, auf der Seite der Angebots-politik u. a. durch die Förderung eines bestimmten Kundenkreises, durch eine tarifliche Gleichbehandlung der Kunden trotz unterschiedlicher Kosten der gewährten Leistungen, durch eine Preisdifferenzierung unter dem Gesichtspunkt der Leistungsfähigkeit der Kunden oder nach Art der Verwendung sowie durch eine geplant defizitäre Betriebs-führung
Durch Tarifvergünstigungen für Alte, Arbeitslose, Sozialhilfeempfänger und die Bezieher von Erwerbs-und Berufsunfähigkeitsrenten kann allerdings im Einzelfall auch primär das Ziel der Auslastung vorhandener Kapazitäten verfolgt werden. Hinzuweisen ist etwa auf die „Seniorenkarten" der Bundesbahn. Tarifvergünstigungen für Schüler, Studenten und Auszubildende können sozialpolitisch wie bildungspolitisch motiviert sein.
Nicht gerechtfertigt dürfte es sein, Sozialhilfeleistungen durch Tarifverbilligungen zu ersetzen. Die jüngst von Zeiß getroffene Feststellung, daß „der öffentliche Zweck von den gemeindlichen Unternehmen auch eine vorbildliche soziale Betreuung ihrer Betriebsangehörigen erfordert", ist eine alte Überlegung. Bereits Adolph Wagner ging im Zusammenhang mit dem Bergbau auf die Vorstellung des öffentlichen Betriebes „als Muster für Privat-Arbeitsherrn“ ein. Tatsächlich sind die Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Beziehungen in öffentlichen Unternehmen wohl nicht weniger konfliktgeladen als in privaten erwerbswirtschaftlichen Unternehmen. Die Auffassung, daß infolge der öffentlichen Trägerschaft neben dem öffentlichen Interesse auch das Arbeitnehmer-interesse gewahrt ist, wird heute nicht mehr vertreten. Es ist allerdings der Grundsatz for-muliert worden, „daß die Möglichkeit der Mitbestimmung der Arbeitnehmer bei öffentlichen Unternehmen dort endet, wo die Inter-essen der Allgemeinheit an einwandfreien Leistungen und Diensten dieser Unternehmen berührt werden"
IV. Besonderheiten der Betriebsprozesse öffentlicher Unternehmen
Besonderheiten der Planung ergeben sich vor allem aus dem „Ungewißheitsproblem" in typischen Tätigkeitsbereichen öffentlicher Unternehmen. Unsicherheiten der Weltrohstoffmärkte sowie Fehlprognosen der Bedarfsentwicklung (zumal hinsichtlich des Energie-und Wasserverbrauchs, des Müllaufkommens und sonstigen Entsorgungsbedarfs) kreuzen sich mit stark unterschiedlichen Prognosen über Folge-und Nebenkosten (beispielsweise der Kernenergiewirtschaft) sowie politischen Kontroversen infolge des geschärften 'Umweltbewußtseins und des technischen Fortschritts (vgl. die Diskussion um die „Neuen Medien“ im Post-und Telekommunikationsbereich)
Entsprechend dem Gemeindewirtschafts-und Eigenbetriebsrecht haben Betriebe in öffentlich-rechtlicher Rechtsform einen Wirtschaftsplan aufzustellen. Dieser besteht aus dem Erfolgsplan (eine Übersicht über die voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben), dem Vermögensplan (ein Plan der Vermögensänderungen, insbesondere aber der Investitionsmaßnahmen und ihrer Finanzierung) und einer Stellenübersicht. Ferner sind sie nach dem Stabilitätsgesetz in die fünfjährige (roulierende")
„mittelfristige" Finanzplanung eingebunden. Die Investitionsplanung als der Ausgangspunkt sämtlicher Planungsprozesse bedarf der Hinterfragung insofern, als in ihr zugleich auch Prestigedenken, die Freude an technischer Perfektion, auch die bloße Absicht der Wählerstimmenmaximierung vergegenständlicht werden. Die Hinterfragung ist im besonderen dann angezeigt, wenn das Eigenkapital nicht verzinst werden braucht oder wenn gar auf öffentliche Finanzzuschüsse zurückgegriffen werden kann
Bei der Beurteilung von Planungshilfen gilt es, Augenmaß zu wahren. Trotz aller Kritik an den in den Haushaltsordnungen von Bund und Ländern festgeschriebenen Nutzen-Kosten-Analysen (vgl. beispielsweise § 7 Abs. 2 BHO) ist der von ihnen ausgehende Zwang, in Alternativen zu denken und auch soziale Folgekosten ins Kalkül miteinzubeziehen, von größter Bedeutung. Als Planungshilfe könnte auch die der „Planungszelle“ nachgebildete „Verbraucherzelle“ bezeichnet werden: Sie ist im besonderen ein Instrument zur Ermittlung nicht artikulierter, im Sinne von politisch nicht organisierter Bedürfnisse. Sie ist „eine Gruppe von Kunden, die nach dem Zufallsverfahren ausgewählt und für begrenzte Zeit von ihren arbeitstäglichen Verpflichtungen vergütet freigestellt sind“. In ihr sollen die Kunden selbst gestalterisch, planerisch und problemlösend tätig werden und über die Innovationsrichtung mitentscheiden.
Unter Beschaffung im engsten Sinn wird nach Sundhoff „der Erwerb von Roh-, Hilfs-und Betriebsstoffen, bezugsmäßig mit ihnen verwandten anderen Sachgütern sowie mit den Sachgütern gekoppelten Dienstleistungen" verstanden.
• Eine wichtige Vorfrage der Beschaffungspolitik ist die Entscheidung darüber, ob Eigenproduktion oder Fremdbezug zweckmäßig ist. Das gleiche gilt für Reparaturleistungen. Kostenüberlegungen, vor allem aber mittelstandspolitische Überlegungen, spielen hierbei eine Rolle. Beschäftigungspolitische Ziele können durch Gütersubstitution (beispielsweise durch den Ersatz von öl durch Steinkohle) sowie durch Lieferantenselektion verfolgt werden. Bei letzterem spielen zusätzlich auch noch regionalpolitische Aspekte eine, Rolle (beispielsweise bei der bevorzugten Vergabe von Aufträgen an Betriebe in Randgebieten oder an ortsansässige Betriebe durch kommunale Unternehmen).
Zu erwähnen sind die besonderen Marktbeziehungen zwischen der Post und den soge-nannten Amtsbaufirmen.
Unter Finanzierung soll „die Beschaffung von liquiden Mitteln zur Sicherung der laufenden Betriebsprozesse und einzelner betrieblicher Maßnahmen“ verstanden werden.
Finanzierung kann meinen: die Finanzierung über den Preis (Gebühr, Tarif), die Finanzierung über einen oder mehrere öffentliche Haushalte, die Finanzierung durch Beiträge Dritter (z. B. Anliegerbeiträge oder „Dienstgeberabgaben" in der Form einmaliger Kapital-zuschüsse oder laufender Betriebszuschüsse zur Finanzierung des öffentlichen Personen-nahverkehrs), Finanzierung durch privates Kapital (zum einen in der Form der Fremdfinanzierung, zum anderen in der Form der Beteiligungsfinanzierung mit Privatisierungseffekt). Die den öffentlichen Unternehmen zur Verfügung stehenden Finanzierungsmöglichkeiten werden durch die Wahl ihrer Rechtsform eingeengt oder erweitert: So sind etwa Eigengesellschaften, also öffentliche Unternehmen in der Rechtsform einer Kapitalgesellschaft, nicht mehr den strengen gemeindehaushaltsrechtlichen Vorschriften unterworfen und haben größere Möglichkeiten bei der Zwischen-finanzierung zur Überbrückung zeitlich befristeter Liquiditätsengpässe. Die einzelnen Finanzierungstechniken sind zum einen im Hinblick auf ihre verteilungspolitischen Wirkungen, zum anderen im Hinblick auf ihre Konsequenzen für die Geschäftspolitik zu analysieren. So bedeutet jede Aufnahme privaten Kapitals, auch wenn die Mitwirkungsrechte gering sind, eine Einschränkung der Instrumentalfunktion.
Die Finanzierung über den Preis umfaßt die monopolistische Überschußerzielung (ein besteuerungsähnlicher Vorgang ohne die Kontrolle des Parlaments), sogenannte angemessene Gewinne, die Kostendeckung, die Nulltarifierung sowie auch den „negativen Preis" (beispielsweise in der Form einer „Prämie" für die politisch erwünschte Inanspruchnahme einer Leistung). Ähnlich breit sind auch die Möglichkeiten der Finanzierung über einen oder mehrere öffentliche Haushalte. Dabei ist es unerheblich, ob man von Subventionen, Abgeltungen oder Zuschüssen spricht. Es kommt darauf an, welcher Haushalt subventioniert. Es ist danach zu fragen, wer letztendlich die Finanzierungslast trägt und ob dies so erwünscht ist Hinsichtlich der internen Subventionierung beim kommunalen Querverbund im weiteren Sinne ist neben dem verteilungspolitischen noch ein produktionspolitischer Aspekt von Bedeutung. Interne Subventionierung meint hier die Subventionierung des Nahverkehrs-bereichs durch den Versorgungsbereich. Die verteilungspolitische Problematik liegt in der Tatsache, daß sich die interne Subventionierung — wie die Selbstfinanzierung (das heißt die Finanzierung von Investitionen aus nicht ausgeschütteten Gewinnen) — als ein besteuerungsähnlicher Vorgang beschreiben läßt: Die Nachfrager auf den Teilmärkten mit finanziellen Überschüssen werden zu einer zusätzlichen Leistung herangezogen und die erwirtschafteten Mittel zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe verwendet Die interne Subventionierung verlegt den Subventionsvorgang, der wirtschaftlich und politisch in den Entscheidungsbereich der gesetzgebenden Körperschaft fallen sollte, in den Entscheidungsbereich des Unternehmensmanagements. Dieser Vorgang bedarf um so mehr der Erörterung, wenn darüber hinaus auch noch die Versorgungsgebiete des Versorgungs-und des ÖPNV-(Offentlicher Personennahverkehr) Betriebes nicht zusammenfallen. Die produktionspolitische Problematik ist darin zu sehen, daß die Verwendung der Gewinne zur internen Subventionierung die Eigenkapitalbasis des Versorgungsbetriebes schmälert. Das kann für die künftige Versorgung (Kapazitätsanpassung sowie im Hinblick auf die Realisierung des technischen Fortschritts) insofern bedenklich sein, als der Träger nicht willens oder nicht in der Lage ist, dem Versorgungsunternehmen das erforderliche Eigenkapital zur Verfügung zu stellen.
Die Preisgestaltung öffentlicher Unternehmen ist ferner daraufhin zu überprüfen, ob sie den mit ihr verfolgten Lenkungseffekt auch tatsächlich bewirkt. Beispielsweise hat die Bundesbahn jüngst erwogen, die Fahrpreisgestaltung im Personenverkehr künftig sowohl an den gefahrenen Kilometern als auch an den „Verkehrszeiten" — „starke" oder „schwache" Reisetage im Jahr — auszurichten.
Die Anwendung allgemeiner, einheitlicher Preisregeln wie der Gewinnverzichtsregel, der Eigenwirtschaftlichkeitsregel oder der Kostenpreisregeln (das heißt eine Tarifierung entsprechend den durchschnittlichen Stück-kosten oder den Grenzkosten) kann „bei beB stimmten Unternehmen, bei bestimmten Aufgaben, in bestimmten konkreten Situationen zieladäquat sein, für diese Regeln darf aber keine Allgemeingültigkeit beansprucht werden"
Von vornherein sollte keine Möglichkeit der Preisgestaltung ausgeschlossen werden. Der Vielgestaltigkeit der Aufgaben der öffentlichen Unternehmen und der Vielgestaltigkeit der Bedingungen, unter denen sie tätig werden, entspricht eine Vielfalt der Preistechniken. Für viele ältere Autoren galt der Verzicht auf Gewinn als Kern einer öffentliche Interessen verfolgenden Unternehmenspolitik: Der Staat soll sich nicht an der . Ausbeutung“ der Kunden beteiligen oder sich Einnahmen verschaffen, die nicht durch den Beschluß einer gesetzgebenden Körperschaft legitimiert sind. Heute überwiegt die Auffassung, daß es vielmehr auf die Verwendung des Gewinns ankommt (beispielsweise die Verwendung im Rahmen einer internen Subventionierung).
Sicherlich spricht für ein Befolgen der Eigenwirtschaftlichkeitsregel die Stärkung der Unabhängigkeit der Unternehmen: Wer ohne Defizite arbeitet, ist nicht auf die „Gnade" anderer angewiesen und braucht sich von diesen auch keine Vorschriften machen zu lassen. Allerdings ist damit eine Rationalität des Mitteleinsatzes noch nicht zwingend gegeben: Die Deckung der Gesamtkosten schließt nicht unbedingt Schlamperei aus. Zu klären ist, ob neben den einzelwirtschaftlichen Kosten auch volkswirtschaftliche Kosten, das heißt die Dritten entstehenden Kosten oder ökologische Folgekosten, gedeckt werden sollen. Hinzu kommt die Frage, welche „Eigenwirtschaftlichkeit" jeweils gemeint ist: der Ausgleich von Kosten und Leistung, von Aufwand und Ertrag oder von Auszahlungen und Einzahlungen.
Einige Autoren beziehen in die „Eigenwirtschaftlichkeit“ auch solche Beträge mit ein, die die Träger der Unternehmen ihren eigenen Unternehmen dafür erstatten, daß sie bestimmte „betriebstypische“ öffentliche Aufgaben oder „betriebsfremde" Auflagen erfüllen. »Betriebstypische" Aufgaben können tatsächliche oder hypothetische Entgeltausfälle infolge sozialpolitisch motivierter Preisnachlässe bzw. finanzielle Folgen der „Pflichtenkataloge" sein. Beispiele für „betriebsfremde" Auflagen sind Kriegs-und Rentenlasten bzw. die Beibehaltung eines Personalüberhangs aus arbeitsmarktpolitischen Gründen. Gemeint ist die sogenannte . Abgeltung einer gemeinwirtschaftlichen (d. h. einer im öffentlichen Interesse) erbrachten Last". Die Autoren sprechen von einer „gemeinwirtschaftlichen Eigenwirtschaftlichkeit". Nun ist einsichtig, da das Wort Abgeltung" nicht den — zumeist irrigen — Geruch der Unwirtschaftlichkeit hat, der von dem Wort „Subvention" ausgeht, daß Parlamente Abgeltungen wohl leichter bewilligen werden als Subventionen und damit auch weniger in das Unternehmen „hineinregieren“ werden. Auch dem Untemehmensmanagement ist damit gedient, denn welcher Unternehmer wird sich gerne nachsagen lassen, er sei für Defizite verantwortlich. Der Streit wird aber immer dann entstehen, wenn die Höhe der Abgeltungen nicht eindeutig ermittelbar ist, beispielsweise wenn global von Abgeltungen als Ausgleichszahlungen für den „gesellschaftlichen Nutzen“ die Rede ist
Der Forderung nach einer Tarifierung entsprechend den Stückkosten, das heißt „jeder soll die Kosten tragen, die durch seine Nachfrage entstanden sind", steht u. a. entgegen, daß in vielen Fällen wegen der Massenhaftigkeit der Vertragsabschlüsse eine genaue Anlastung der Kosten des Einzelfalls unmöglich ist. Auch kann ein großer Teil der Kosten von vornherein nicht verursachungsgerecht angelastet werden.
Noch entscheidender ist allerdings, daß eine Bindung der Preise an Kostengrößen und der Einsatz der Preispolitik als Instrument einer Bedarfsdeckungs-und Bedarfslenkungspolitik sich gegenseitig ausschließen.
Die Preispolitik ist nur ein, wenn auch zentraler Teilbereich der Angebotspolitik öffentlicher Unternehmen.
Als Gestaltungsparameter einer umfassenden Produkt-, Dienstleistungs-und Angebots„strategie" sind im besonderen zu nennen:
— Markt und Meinungsforschung sowie Nutzeranalysen: Es ist daran zu denken, daß für viele öffentliche Unternehmen Anschluß-und Benutzungszwänge chrakteristisch sind, folglich eine . Abstimmung mit den Füßen" nicht möglich ist. Um so dringender ist eine verbal vorgenommene Beurteilung der Hauptleistungen des Unternehmens sowie eine Befragung zwecks Ausrichtung der Nebenleistungen (in der Regel Auskünfte, Beratungen) an den Wünschen der Nachfrager. Wichtig ist auch die Analyse von „Barrieren der Inanspruchnahme“. Diese können durch technische Gegebenheiten bedingt sein, aber auch im psychischen Bereich liegen.
— Adäquate Distributionspolitik: Hierbei geht es um die Sicherstellung des Angebots öffentlicher Unternehmen durch mobile Einrichtungen bzw. um den Einsatz öffentlicher Unternehmen als „Zwischenhändler“. — Informative Werbung und Öffentlichkeitsarbeit: öffentliche Unternehmen sollen keine irreführende oder geschlechterdiskriminierende Werbung betreiben. Anzustreben ist die Vorlage von gesellschaftsbezogenen . Arbeitsberichten“ mit einer „Relativierung jeder gruppenspezifischen Betrachtung"
— Kundenfreundliche Geschäftsbedingungen (Versorgungsbedingungen, Beförderungsbedingungen usw.): Trotz Neufassung sind zumal die Haftungsregelungen bei Versorgungsstörungen noch immer nicht als ausreichend zu bezeichnen Allgemeine Geschäftsbedingungen sind nicht nur jedem Kunden kostenlos auszuhändigen, sondern auch sprachlich und gestalterisch so aufzubereiten, daß sie allgemeinverständlich sind
V. Kontrolle öffentlicher Unternehmen
Eine Kontrolle öffentlicher Unternehmen erfolgt einmal in der Form der „externen Aufsicht" (durch Bundesbank, Aufsichtsämter für das Kredit-und Versicherungswesen, Luftfahrtbundesamt, Kartellbehörden der Länder und des Bundes, Berichte der Monopolkommission, Wirtschaftsministerien als [Preis-jGenehmigungsbehörden, Kommunal-aufsichtsbehörden usw.).
Sie stellt sich ferner als eine „Wirtschaftlichkeits" kontrolle dar, die durch die interne Revision, durch Verwaltungs-und Aufsichtsräte, durch externe Abschlußprüfer, durch Rechnungshöfe und Gemeindeprüfungsämter vorgenommen wird.
Zumeist meint derjenige, der von einer Kontrolle öffentlicher Unternehmen spricht, aber die „Ziel-Ergebnis-Kontrolle", das heißt eine Kontrolle der Erfüllung der dem Unternehmen politisch gesetzten Aufgaben.
Unter den Begriff „Kontrolle" kann auch die „Lenkung" öffentlicher Unternehmen subsumiert werden. Die Lenkung erfolgt zum einen im Hinblick auf den „Wandel" der den Unternehmen einmal gestellten Aufgaben, zum anderen im Hinblick auf die Übernahme neuer, d. h. zusätzlicher Aufgaben. Bei letzterem wird es sich immer dann mehr um eine „Kontrolle" im eigentlichen Sinne handeln, wenn das Unternehmensmanagement die Übernahme neuer Aufgaben aus rein erwerbswirtschaftlichen Motiven betreibt.
Nun sind in den vergangenen Jahren die Kontrollsysteme durchaus erweitert worden. Hinzuweisen ist auf die jährlich veröffentlichten Beteiligungsberichte des Bundes sowie auf die 1974 vom Kabinett beschlossenen „Richtlinien für die Berufung von Persönlichkeiten in Aufsichtsräte ... sowie Vorstände/Geschäftsführungen von Bundesunternehmen" Im Haushaltsgrundsätzegesetz (§ 53) ist die durch externe Wirtschaftsprüfer vorzunehmende „Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsordnung" verankert worden. Gemeint ist damit eine Prüfung der Geschäftsorganisation, des Geschäftsführungsinstrumentariums und vor allem der Geschäftsführungstätigkeit, das heißt eine Prüfung der Frage, inwieweit die Geschäftsführung im Sinne der Unternehmensziele gearbeitet hat
Gefordert werden allerdings weiterhin eine Verstärkung der politischen Kontrolle durch Parlamente und kommunale Volksvertretungen sowie eine Präzisierung der den öffentlichen Unternehmen gesetzten Aufgaben: Erst ein genau bestimmtes Ziel ermögliche es einerseits der Unternehmensleitung, rational zu entscheiden, und andererseits, den „Erfolg“ (den Grad der Zielerreichung) zu ermitteln. Diskutiert wird u. a. die Einrichtung eines speziellen Parlamentsausschusses „öffentliche Unternehmen", der die Aufgabenstellung öffentlicher Unternehmen erörtern, die Einhaltung der speziell für diese Unternehmen geltenden Rechtsvorschriften überwachen und eine spezielle Kontroll-Kontrolle ausüben solL Bei letzterem soll die Exekutive daraufhin kontrolliert werden, inwieweit sie die von ihr entsandten oder berufenen Aufsichtspersonen zur Verantwortung anhält Parlamentarier sollen folglich nicht in die Aufsichtsräte öffentlicher Unternehmen berufen werden. Dieses würde eine . Auflösung der Gewaltenteilung“ bedeuten Ferner könnte dieser Ausschuß oder ein Unterausschuß des Haushaltsausschusses eine Auswertung der Bemerkungen und Anregungen der Rechnungshöfe vornehmen. Die Unternehmensträger könnten verpflichtet werden, innerhalb einer bestimmten Frist in einer Stellungnahme darzulegen, „wie sie die vom Bundes-rechnungshof (bzw. Landesrechnungshof. U. H.) gerügten Mängel zu beseitigen und in welcher Weise sie von seinen gutachterlichen Äußerungen Gebrauch zu machen gedenken“ Hervorzuheben ist der besondere Wert einer zusätzlichen Laienkontrolle. Fachleuten kann der Blick für einzel-wie für gesellschaftswirtschaftliche Alternativen versperrt sein: Der Erwerb von Sachkompetenz ist häufig mit der Internalisierung bestimmter Gruppennormen verbunden
Ob eine direkte Vertretung der Verbraucherschaft in den Aufsichtsorganen oder die Errichtung spezieller Verbraucherbeiräte anzustreben ist, soll hier dahingestellt bleiben. Die Frage nach Auswahl und Legitimation der Verbrauchervertreter ist bislang noch ungelöst
Vieles kann auch durch die Kritik der interessierten Öffentlichkeit bewirkt werden. Durch den Druck der „öffentlichen Meinung“ werden die politischen Instanzen zur Intervention gezwungen: bei Preiserhöhungen, bei Leistungseinschränkungen, -einstellungen und -mängeln
Gemeinwirtschaftliches Handeln, das heißt ein Handeln im öffentlichen Interesse, „ist nur bei dauernder wirksamer Kontrolle durch die Öffentlichkeit zu sichern. Gemeinwirtschaftlichkeit wird so zu einer Frage der öffentlichen Kontrolle, der demokratischen Mitwirkung, der Mitbestimmung des Staatsbürgers im weitesten Sinne“