Arbeit und Umwelt in der Kommunalpolitik | APuZ 46-47/1986 | bpb.de

I. Arbeit und Umwelt: Zum Stand der Debatte

Lange Jahre hatte die Umweltpolitik mit dem Vorwurf zu leben, sie vernichte Arbeitsplätze. Die Umweltpolitik galt als „Job-Killer“, d. h., Umweltschutz und Vollbeschäftigung erschienen als unvereinbare politische Zielgrößen. Aufgrund der bisherigen Erfahrungen muß diese Annahme über einen Zusammenhang zwischen Umweltschutz und Beschäftigungslage relativiert bzw. in ihr Gegenteil verkehrt werden. Nicht nur, daß früher die negativen arbeitsmarktpolitischen Auswirkungen umweltschutzinduzierter Staatsintervention z. T. maßlos überschätzt wurden, zudem wurde auch nicht erkannt oder nicht entsprechend gewürdigt, daß Umweltpolitik selbst Nachfrageimpulse auf dem Arbeitsmarkt auslöst, die etwaig auftretende negative Effekte mehr als nur kompensieren Systematisch lassen sich vor allem drei Zusammenhänge unterscheiden:

— Zwar verschlechtern strengere Umweltschutz-normen die Absatzchancen einzelner Firmen und Branchen, auf der anderen Seite jedoch können andere Anbieter von der freigewordenen Nachfrage profitieren.

— Langfristig verringert effektiver Umweltschutz Produktionskosten, da er Umweltschädigungen vermindert, die ansonsten — wenigstens teilweise — auf betrieblicher oder auch auf regiona-

Die Autoren danken dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales in NR W für eine finanzielle Förderung der diesem Beitrag zugrundeliegenden Arbeiten. ler Ebene als kostenverursachende Faktoren auftreten würden

— Die durch Umweltschutz induzierten Ausgaben für Umwelttechnik und -dienstleistungen führen zu einem Wachstum derjenigen Wirtschaftszweige, die solche Angebote bereithalten.

In jüngster Zeit werden aus dieser Erkenntnis Konsequenzen gezogen. In Wissenschaft und Politik kursieren Vorschläge, die auf eine Integration von Beschäftigungs-und Umweltpolitik hinauslaufen. Je nach Schwerpunktsetzung handelt es sich dabei um Konzepte einer beschäftigungswirksamen Umweltpolitik oder um umweltorientierte Beschäftigungsprogramme. Drei bekannte Beispiele seien hier kurz erwähnt:

— In den vom Hessischen Minister für Landes-entwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten (1983) herausgegebenen „Grundlinien für ein ökologisch orientiertes Wirtschaftsund Arbeitsprogramm“ wird ein über 15 bis 20 Jahre laufendes Umweltinvestitionsprogramm mit einem jährlichen Investitionsvolumen von ca. 40 Mrd. DM vorgeschlagen. Bis zu 50% davon soll die öffentliche Hand tragen. Der prognostizierte Beschäftigungseffekt beläuft sich auf ca. 760 000 erhaltene und neu geschaffene Arbeitsplätze.

— Die SPD (1984) verspricht sich von einem Sondervermögen „Arbeit und Umwelt“, durch das Umweltinvestitionen in Höhe von jährlich 18 Mrd. DM finanziert werden sollen, einen Beschäftigungseffekt von 200 000 Arbeitsplätzen. Weitere 200 000 Arbeitsplätze sollen durch eine strikte Anwendung des Verursacherprinzips (Verbote, Gebote, Abgaben) realisiert werden können Einen von der Anlage her vergleichbaren Vorschlag unterbreitete der DGB-Bundesvorstand Anfang 1985 mit seinem Konzept „Umweltschutz und qualitatives Wachstum“

— Durch Umsetzung des von Ralf-Dieter Bru-nowsky und Lutz Wicke vorgelegten „Öko-Planes“ der ein zehnjähriges Umweltförderungsprogramm mit einem öffentlichen Mittelvolumen von ca. 66 Mrd. DM vorsieht, sollen nach Schätzung der Autoren 500 000 ausgelastete Arbeitsplätze geschaffen und gesichert werden können. Damit scheint ein Punkt erreicht, wo Schluß gemacht wird mit der Frontstellung zwischen Be-schäftigungsund Umweltzielen. Inzwischen besteht weitgehender Konsens darüber, daß sich die Ziele der Wirtschaftspolitik — also auch Vollbeschäftigung — langfristig ohne hinreichende Rücksichtnahme auf die natürlichen Lebens-und Produktionsgrundlagen nicht realisieren lassen; unterlassener Umweltschutz kommt uns — auch in ökonomischer Hinsicht — teuer zu stehen. Ebenso unumstritten dürfte heute die Erkenntnis sein, daß die Umweltpolitik die arbeitsmarktpolitischen Konsequenzen nicht ignorieren darf, will sie nicht Gefahr laufen, wegen vermeintlich auftretender, sozial unverträglicher Nebenfolgen zurückgeschraubt zu werden. Allerdings braucht sie ihre arbeitsmarktpolitischen Konsequenzen auch nicht in den Schatten zu stellen, denn die bisherige Bilanz spricht eindeutig zu ihren Gunsten.

Die aktuellen Reformvorschläge, die eine Integration von Beschäftigungs-und Umweltpolitik anstreben, gehen noch einen Schritt über die Erkenntnis, daß diese Politikbereiche entgegen weit-verbreiteter Fehlannahmen nicht in Widerspruch stehen, hinaus und stellen durch eine Abstimmung beider Politikfelder eine wechselseitige Entlastung in Aussicht.

Besondere Faszinationskraft gewinnen dabei die „großen Reformvorhaben“ die den Produktionsfaktor Umwelt durch Ressourcensteuern und/oder Emissionsabgaben drastisch verteuern wollen, um mit den dadurch gewonnenen Finanz-mitteln die bislang vorwiegend über Beiträge finanzierten sozialen Sicherungssysteme zu subventionieren. Dadurch soll eine Senkung der Lohn-(neben) kosten erreicht und damit die Ware Arbeitskraft verbilligt werden. Die Protagonisten einer solchen „großen“ Lösung erwarten, daß erhöhte Kosten für Umweltressourcen und gesenkte Kosten für den Faktor Arbeit zu einer Umgestaltung der Wirtschaftsstruktur führen, die mehr Arbeitskräfte und dafür weniger Umweltbelastungen erfordert. Weitgehend offen sind aber bislang die konkrete operative Ausgestaltung und die Durchsetzungschancen eines solchen Konzepts, das in durchaus komplexe und gefestigte Organisationsstrukturen einzugreifen hätte.

Offenkundig aber ist, daß solche „großen“ Reformmodelle nur auf Bundes-, allenfalls partiell auf Landesebene realisiert werden könnten. Aber auch bei den „einfacheren“ Vorschlägen für eine integrierte Beschäftigungs-und Umweltpolitik, die im wesentlichen auf eine „selektive Wachstumspolitik“ hinauslaufen, fällt auf, daß sich die vorgelegten Konzepte überwiegend auf die zentralstaatliche Gestaltungsebene beziehen und die kommunale Ebene nicht oder nicht gesondert thematisieren. Wir hingegen interessieren uns in diesem Beitrag ausschließlich für Ansatzpunkte einer integrierten Beschäftigungsund Umweltpolitik auf kommunaler Ebene.

II. Die Kommune zwischen Umwelt-und Beschäftigungsmisere: Kommunale Interessen und Handlungsbedingungen

1. Hintergründe der Neuthematisierung der Kommunen in der Arbeitsund Umweltpolitik Sowohl in der praktischen Politik wie in der wissenschaftlichen Literatur über die Rolle der Kom-munen in unserer Gesellschaft läßt sich mit Beginn der achtziger Jahre ein Paradigmenwechsel ausmachen. Vor allem mit Blick auf die Umwelt-, Arbeitsmarkt-und Beschäftigungspolitik sowie auf die Sozialpolitik galten Städte und Gemeinden ehedem vor allem als Hemmnisse zentral-staatlich verabschiedeter Programme. Empirische Analysen zur Implementation solcher Reformpolitiken arbeiteten diejenigen binnenstrukturellen, administrativen und politischen Faktoren heraus, die auf kommunaler Ebene und durch die Politik-verflechtung eine Verzerrung der in den Programmen anvisierten Ziele bewirkten Mittlerweile jedoch wird die Literatur von Arbeiten beherrscht, die gerade die dezentrale Ebene — und hier insbesondere die Kommunen — für ein Test-und Mobilisierungsfeld einer innovativen Sozial-, Wirtschafts-und Umweltpolitik halten. Das gilt in besonderem Maße für Autoren, die über neokeynesianistische, ökologische oder sozialökologische Alternativen zur herrschenden Wettbewerbs-, Weltmarktkonkurrenz-und Modernisierungslogik nachdenken Aber auch in eher dem klassischen Entwicklungsmodell zugeneigten Veröffentlichungen liest man immer häufiger, nur dezentrale Initiativen seien hinreichend problem-und adressatennah, um eine effektive und effiziente Wirtschaftsförderung betreiben zu können

Die Ursachen für diesen Wechsel in der Sichtweise der Rolle der Kommunen sind äußerst vielfältig. Hervorgehoben werden sollen hier wissenschaftsimmanente, politische und strukturelle Faktoren: — Die Ergebnisse der Implementationsforschung zeigten die Grenzen zentralstaatlich-etatistischer Steuerung auf. Die Folge war eine Hin-wendung zu nicht-staatlichen, subsidiär-verbandlichen und dezentralen Steuerungsund Selbststeuerungspotentialen. Begleitet wurde diese Entwicklung durch eine — zumindest in den Sozial-und Politikwissenschaften — verstärkt zu beobachtende Relativierung von funktions-und strukturtheoretischen Konzepten bei gleichzeitiger Hinwendung zu stärker handlungsorientierten Theorien In diesen kommt den Interessen individueller und kollektiver Akteure wieder eine zentrale Bedeutung für die Gestaltung der gesellschaftlichen Verhältnisse zu, was insbesondere am Beispiel kleiner und überschaubarer gesellschaftlicher Einheiten — mithin auch bei den Kommunen — gut studiert werden kann

— Nach dem Verlust der Regierungsmacht besinnt sich die Sozialdemokratische Partei Deutschlands wieder auf eines ihrer vormals wichtigsten Aktionsfelder: die Kommune. Parallel zur Entwicklung in Großbritannien unter der Labour-Regierung vernachlässigte die SPD, als sie in der Regierungsverantwortung war, die Arbeit in den Städten und Gemeinden. Als Oppositionspartei versucht sie nunmehr — übrigens wiederum vergleichbar mit der Labour Party —, verlorenes Terrain gut zu machen Im Zusammengehen mit der Partei DIE GRÜNEN bieten sich in Städten und Gemeinden hierfür gerade beim Umweltschutz vielfältige Anknüpfungspunkte. Insbesondere auf der kommunalen Ebene hat die Veränderung der Parteienlandschaft durch DIE GRÜNEN neue Koalitions-und Kooperationsmöglichkeiten gebracht. Solche neuen parteipolitischen Kräftekonstellationen provozieren alternative Politikkonzepte und leiten damit vor allem auf der dezentralen Ebene eine Neuorientierungs-und Experimentierphase ein. — Die nachgerade von allen politischen Kräften geforderte ökologische Modernisierung kommt als bundesweites Reformprojekt nur langsam voran. Die Ursachen liegen zum einen in der vielfach noch defizitären konzeptionellen Ausgestaltung der jeweiligen Programme. Zum anderen bereitet die Umsetzung Schwierigkeiten. Selbst dann, wenn , unter dem Strich sowohl unter ökologischen als auch unter ökonomischen Gesichtspunkten Vorteile zu erwarten sind, löst der ökologische Umbau Verteilungskonflikte aus, die kurzfristig zu politischen Turbulenzen führen könnten, denen die Parteien und die großen Interessenorganisationen lieber ausweichen wollen Die dezentrale Ebene eröffnet in dieser Situation die Chance, beschränkte Gestaltungsspielräume und Interessenidentitäten wahrzunehmen, um so wenigstens schrittweise weiterzukommen.

Die Protagonisten eines „lokalen Staates“, des „municipal socialism" oder des „lokalen Wohlfahrtsstaates“ sind ihren eigenen Ideen und Konzepten gegenüber z. T. zurückhaltend. Unterschwellig befürchten sie, durch verstärkte kommunale Aktivitäten würde der Zentralstaat aus seiner Verantwortung entlassen. Andererseits jedoch müßten eigenständige kommunale Initiativen gewagt werden, weil sonst Chancen ungenutzt bleiben. Doch ungeachtet dieser Skepsis, die wissenschaftliche und politische Debatte über kommunale Gestaltungsmöglichkeiten weckt Hoffnungen für neue Akzente auch in der Arbeits-und Umweltpolitik. Ob sie für eine positive Umorientierung eingelöst werden können, hängt von den kommunalen Problemlagen genauso ab wie von den kommunalen Gestaltungsspielräumen. 2. Kommunale Problemlagen Gerade auf kommunaler Ebene ist mit einer besonderen Aufgeschlossenheit für die Formulierung, die politische Durchsetzung und den Vollzug der Verknüpfung von Arbeit und Umwelt zu rechnen. Bei Städten und Gemeinden schlagen sich die Folgen der Umweltund Beschäftigungskrise besonders gravierend nieder. So werden Umweltskandale vornehmlich auf kommunaler Ebene zum Sprengstoff für Politiker und Beamte; zugleich klagen diese darüber, daß zunehmende Arbeitslosigkeit in Form erhöhter Sozialhilfeausgaben die letzten finanziellen Spielräume der Gemeinden zu erschöpfen droht.

Die bestehenden Beschäftigungsprobleme sind nicht nur konjunkturbedingt und durch geburtenstarke Jahrgänge verursacht oder auf die Substitution menschlicher Arbeitskraft durch Technik zurückzuführen. Gleichzeitig findet auch ein wirtschaftlicher Umstrukturierungsprozeß von „alten“ zu „neuen“ Industrien statt, der regionale Disparitäten zur Folge hat. So äußert sich beispielsweise die Krise der Stahlindustrie vor allem als eine Krise der klassischen Standorte im Ruhrgebiet, und der Niedergang der Werften ist gleichbedeutend mit dem Ende der alten „Hanse-Herrlichkeit“. Arbeitslosigkeit scheint vor diesem Hintergrund nicht so sehr eine Schicksalsfrage der Nation, denn ein Kampf von Regionen und Kommunen um neue Industrien und alternative wirtschaftliche Entwicklungsmöglichkeiten zu sein.

Arbeitslosigkeit tritt zudem vor allem bei den konfliktschwachen Problemgruppen des Arbeitsmarktes auf. Hierbei handelt es sich in zunehmendem Maße um solche Teile der Bevölkerung, die erst gar nicht in der Lage waren, Ansprüche an die Bundesanstalt für Arbeit aufzubauen oder infolge einer Dauerarbeitslosigkeit aus dem Leistungsanspruch an das Arbeitsamt herausfallen. Wenn sie dann über die Sozialhilfe abgesichert werden müssen, strapaziert dies die Kassen von Städten und Gemeinden. So stiegen beispielsweise die Ausgaben der Stadt Dortmund für Sozialhilfe an Arbeitslose von fast 7 Mio. DM 1981 auf ca. 30 Mio. DM im Jahre 1985

Umweltbelastungen treffen ebenfalls vor allem die Gemeinden. Infolge der Ballung von Industrie und Wohnbevölkerung hat die Mehrzahl der Umweltprobleme ihre Ursache in der Stadt. Vieles tritt hier wesentlich konzentrierter auf als auf dem Lande: Verkehrs-und Gewerbelärmbelastungen, Luftverunreinigungen durch Industrie, Hausbrand und Verkehr sowie steigende Abfallberge aus Produktion und Konsum

Unterlassener Umweltschutz schlägt sich für die Gemeinden finanziell negativ nieder. Neben den Bodenpreisen ist die Umweltqualität einer Gemeinde ausschlaggebende Größe für Bau-und Ansiedlungsentscheidungen privater Haushalte. In Großstädten war in den letzten Jahren eine regelrechte „Stadtflucht“ insbesondere bei den einkommensstarken Mittelschichten zu verzeich-nen. Gearbeitet wird in der Stadt, gelebt im Grünen. Liegt der Wohnort in einer Umlandgemeinde und der Arbeitsplatz in den alten urbanen Zentren, hat die Großstadt zwar neue Kosten — etwa durch den steigenden Pendlerverkehr — zu tragen; der kommunale Anteil an den Einkommens-zahlungen der Pendler aber wird nunmehr an die Landgemeinde überwiesen Umweltprobleme lösen „Stadtflucht“ und „Pendlerströme“ aus, erzeugen so neue Umweltbelastungen, die ihrerseits mit den zurückgehenden Steuereinnahmen immer weniger in den Griff zu bekommen sind. Hier wird zwar mit den zweckgebundenen Investitionszuweisungen in und außerhalb des Steuerverbundes von Bund, Ländern und Gemeinden sowie über den interkommunalen Finanzausgleich nicht ganz erfolglos gegengesteuert, doch hat dies bislang die grundlegende Problematik nicht ändern können 3. Möglichkeiten und Grenzen für die kommunale Integration von Arbeit und Umwelt Die Städte und Gemeinden sind im Vergleich mit Bund und Ländern die Hauptbetroffenen der Krisen der Umwelt und des Arbeitsmarktes. Sie werden damit für viele auch zum wichtigsten Hoffnungsträger für eine aktive Politik der Krisenbekämpfung und der effektiven Integration der Umwelt-mit der Beschäftigungspolitik Allerdings stehen einer solchen „Wende“ auf kommunaler Ebene gewaltige politische und institutionelle Hindernisse im Wege. Sie lassen sich mit den Schlagworten „kein Geld, kein Einfluß, wenig Kompetenzen“ kurz charakterisieren.

Städte und Gemeinden nehmen als Organisationsebene für politisches Handeln und Entscheiden eine Art „Zwitterstellung“ ein Einerseits garantiert ihnen Artikel 28 Abs. 2 GG die kommunale Selbstverwaltung, andererseits wird dieses Recht auf Autonomie häufig im Sinne einer selbstbestimmten Durchführung der den Kommunen vom Bund und den Ländern übertragenen Aufträge verstanden und praktiziert. Dementsprechend sind die verschiedenen Hoheitsrechte der Gemeinden (Satzungshoheit, Planungshoheit, Personalhoheit etc.) durch Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften zum Teil bis zur Unkenntlichkeit verstümmelt.

Im Mittelpunkt der theoretischen wie praktischen Kritiken an den Restriktionen für die Kommunen stehen eindeutig die Gemeindefinanzen Beklagt wird vor allem, daß Bund und Länder über hinreichende Steuerungsmöglichkeiten verfügen, um sich bei Bedarf auf Kosten der Kommunen zu sanieren oder um das Finanzgebaren der Städte und Gemeinden im Sinne der von den höheren Ebenen praktizierten Politiken vorzuprägen. Beides wird seitens der zentralstaatlichen Ebene auch kräftig wahrgenommen. Zwar blieb der Anteil der Kommunen am Gesamtsteueraufkommen mit ca. 12 bis 13% seit 1977 relativ gleich, doch sagt dies nichts über ihre materiellen Handlungsmöglichkeiten aus. Denn im selben Zeitraum sind trotz gleichbleibender Ressourcen Ausgaben und Aufgaben ausgeweitet worden, insbesondere in den Bereichen Infrastruktur, Sozialausgaben, Rehabilitation und Resozialisation. Faktisch muß deshalb ein Auseinanderlaufen von kommunalem Handlungsbedarf und der zentralstaatlich bestimmten finanziellen Ausstattung der Gemeinden konstatiert werden.

Aus den geschilderten Restriktionen für die kommunalen Handlungsspielräume jedoch zurückzuschließen, es sei völlig ausgeschlossen, von hier Impulse für die Integration von Arbeit und Umwelt zu entwickeln, wäre verfehlt. Unmöglich ist lediglich eine sofortige und grundlegende „Wende“ in den kommunalen Beschäftigungs-und Umweltschutzanstrengungen; statt dessen wird man sich darauf beschränken müssen, im Rahmen der begrenzten Spielräume eine partielle Neuorientierung zu versuchen. Dies könnte zum einen bedeuten, die noch vorhandenen kommunalen Gestaltungsspielräume so weit wie möglich auszuschöpfen; hier ist an die Selbst-und Mitbestimmungsrechte bei kommunalen und überkom-munalen Planungen, an Gebührenfestlegungsund Satzungsrechte, an die eigene Auftragsvergabe, an die Leistungserstellung durch die Regie-und Eigenbetriebe, aber auch an die gemischtwirtschaftlichen und interkommunalen Gesellschaften sowie an die Zweckverbände zu denken.

Zum anderen verspricht gerade die Verbindung von Arbeit und Umwelt besonders gute Begründungsmöglichkeiten für den Rückgriff auf bestimmte Förderprogramme des Bundes und in den Ländern. Als Stichwort mag hier genügen, daß Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen bei der Arbeitsverwaltung auch und gerade im Hinblick auf den Umweltschutz eine Renaissance erleben Motive für entsprechende Anstrengungen sollten auf kommunaler Ebene wegen der skizzierten Problemlagen ausreichend vorhanden sein. Hinzu kommt noch, daß sich die Integration von Arbeit und Umwelt langfristig auch dazu eignet, die Handlungsspielräume der Städte und Gemeinden gegenüber Bund und Land auszubauen. Dies zum einen, weil Umweltschutz Arbeitsplätze schaffen kann und langfristig dafür sorgt, daß in vielen Bereichen Kosten gesenkt werden. Zum anderen eröffnet eine Politik der Beschäftigungssteigerung durch Umweltschutz die Chance, die ansonsten völlig unproduktiv angelegten Gelder aus den Sozialhilfeetats sinnvoll zu investieren. Gleichzeitig bietet sich dadurch für die betroffenen arbeitslosen Sozialhilfeempfänger ein Weg, Ansprüche an die Arbeitslosenversicherung aufzubauen, was dann seinerseits wieder die Haushalte der Kommunen entlastet.

III. Ansatzpunkte für beschäftigungswirksame Umweltschutzmaßnahmen auf kommunaler Ebene

Viele Vorschläge für eine Verbindung von Arbeit und Umwelt auf kommunaler Ebene sind nur dann realisierbar, wenn es im Vorfeld zu grundlegenden Reformen der Gemeindefinanzen und Gemeindekompetenzen kommt. Dies gilt z. B. für die unlängst vorgelegten „Alternativen für das Ruhrgebiet“ der Arbeitsgruppe „Alternative Wirtschaftspolitik“ oder auch für das Diskussionspapier „Arbeit und Umwelt in der Küstenregion“ Bei den gegenwärtigen politischen Kräftekonstellationen ist jedoch mit solchen Veränderungen kurz-bis mittelfristig nicht zu rechnen. Selbst wenn die Mehrheit des Deutschen Bundestages signalisieren sollte, kommunale Anstrengungen für eine beschäftigungswirksame Umweltpolitik stärker zu unterstützen, würde das dafür notwendige Reformwerk sicherlich noch einige Jahre bis zu seiner Umsetzung benötigen.

Die folgende Synopse der Maßnahmen, die gegenwärtig im Kontext Arbeit und Umwelt auf der kommunalen Ebene diskutiert werden, konzentriert sich deshalb auf solche Projekte, die u. E. zur Zeit auch ohne bundesstaatliche oder länder-spezifische Komplementärfinanzierungen und ohne eine Reform der föderativen Kompetenzzu-Ordnungin Angriff zu nehmen wären. Um hierfür geeignete Schritte anzugeben, haben wir die Spalten „Finanzierungswege“ und „rechtliche Möglichkeiten“ angefügt. Zusätzlich sollen durch die Spalte „Entlastungseffekte für die Kommune“ die langfristigen Vorteile skizziert werden, die die Gemeinden voraussichtlich zu erwarten hätten, wenn sie betreffende Vorschläge aufgriffen. Damit sollen die Gesichtspunkte angeschnitten werden, unter denen die Verwaltung und die politischen Entscheidungsträger Interesse an Initiativen für entsprechende Maßnahmen entwickeln könnten.

Unsere Übersicht beschränkt sich auf solche Maßnahmen, die sowohl für den Umweltschutz als auch beschäftigungspolitisch relevant sind. Zudem haben wir auch all solche Aktivitäten nicht näher berücksichtigt, deren Aufgreifen zu zeitlich befristeten Jobs mit äußerst „miesen“ Arbeitsbedingungen und ohne jedwede Qualifikations-möglichkeiten für die zukünftige berufliche Karriere der Betroffenen führen würde. Abschrek-kende Beispiele sind hier etwa Sozialhilfeempfänger, die zu Waldsäuberungsaktionen und Straßenkehrarbeiten herangezogen werden, oder das manuelle Trennen der verschiedenen Müllkomponenten in Müllsortieranlagen. 1. Zwei Illustrationen a) Rekommunalisierung der Energieversorgung Angesichts der nach wie vor nicht auszuschließenden Risiken und der langfristig nicht zuverlässig kalkulierbaren Kosten der Kernenergie sowie angesichts der Umweltschäden bei der Umwandlung fossiler Energieträger in Strom und Wärme wird die rationelle Energieerzeugung und die intelli19 gente Energienutzung zum vielleicht wichtigsten Schlüssel für eine erfolgreiche Umweltpolitik. Neben Energiesparen und „sanften Energien“ (Wind, Sonne, Wasser) sind hier die Kraft-Wärme-Koppelung (KWK) sowie die Nutzung von Energie, die in anderen Prozessen als Emission freigesetzt wird (von der Industrieabwärme bis zur Gülle der Landwirtschaft), die wichtigsten Stichworte

Energiesparen heißt nicht nur Wärmedämmung, Abbau von Energieverschwendung und Schaffung von Sparanreizen durch gerechte Kostenverteilung (vor allem in Mietwohnungen), sondern auch Verorten von Ursachen und Quellen unnötiger Wärmeverluste, Objekt-und problembezogene Auswahl des geeignetsten Heizungssystems sowie bedarfsgerechte (elektronische) Steuerung. Der größte Teil der für diese Maßnahmen notwendigen Investitionen wird vom Gewerbe und den privaten Haushalten zu tätigen sein. Zu den Hauptauftragnehmern werden zweifelsohne Handwerksbetriebe und/oder örtliche Ingenieurbüros, Baustoffhändler etc. gehören. Allerdings kann nach allen Erfahrungen nicht erwartet werden, daß die Welle von Energiesparanstrengungen von selbst in Gang kommt. Kommunen können hier zunächst mit ihren eigenen Gebäuden eine Vorreiterrolle übernehmen. Darüber hinaus dürfte durch die Tarifgestaltung — soweit wie rechtlich möglich durch lineare, verbrauchsmengenabhängige Tarife — auf die Energiesparbereitschaft eingewirkt werden können. Unerläßlich sind aber auch von der Gemeinde durchgeführte oder initiierte Informations-und Beratungsaktivitäten. Sie sollen zum einen „vor Ort“, d. h. bei den privaten Haushalten, in Industrie und Handwerk, in Mietshäusern, auf konkrete Sparmöglichkeiten aufmerksam machen. Zum anderen gilt es, über den volkswirtschaftlichen Nutzen und ggf. die (betriebswirtschaftliche) Rentabilität der ins Auge gefaßten Maßnahmen aufzuklären.

Die Stadtwerke Saarbrücken haben sich beispielsweise dieser Aufgabe durch den Aufbau einer Energieberatung angenommen. Sie besteht aus einem Informationszentrum, einem Informationsbus, kostenlosen und einzelfallbezogenen Analysen und Beratungen („Energie-Spar-Check“);

gleichzeitig bietet man Verbrauchsmessungen und -berechnungen zur gerechteren Verteilung von

Heizkosten in Mehrparteienwohnungen an, die die Genauigkeit von sonst üblichen Verdunstungsmessungen deutlich übertreffen. Derartige Energieberatungen können i. d. R. nicht mit dem vorhandenen Personal der Gemeinden bzw.der gemeindeeigenen Unternehmen durchgeführt werden. Finanziert werden müssen Neueinstellungen vor allem von den Gemeinde-bzw. Stadt-werken oder aus den kommunalen Haushalten selbst. Die langfristigen Energieeinsparungen, die bei Verwaltungsgebäuden, Schulen, Hallenbädern etc. möglich sind, eröffnen hierfür die nötigen Finanzspielräume.

Rationelle, ressourcenschonende Energieerzeugung heißt heute in erster Linie, die bei den dominierenden zentralen Energieversorgungssystemen (über Verbundunternehmen) unvermeidlichen Energieverluste zu reduzieren. Ein Stück weit gelingt dies über Strom und Fernwärme aus zentralen Heizkraftwerken. Am besten aber eignen sich zur Kraft-Wärme-Koppelung dezentrale Blockheizkraftwerke (BHKW), da mit diesen im Vergleich zu konventionellen Kraftwerken der höchste Primärenergieausnutzungsgrad erreicht wird Für die dezentrale Strom-und Wärmeversorgung spricht des weiteren, daß sie vergleichsweise problemlos in solche Versorgungssysteme eingebunden werden kann, die — in Abhängigkeit von den jeweiligen natürlichen, klimatischen und wirtschaftlich-industriellen Verhältnissen am Ort — „sanfte Energien“ und/oder Emissionen aus Industrie, Haushalten und Landwirtschaft zur Kraft-Wärme-Produktion nutzen Derartige dezentrale und integrierte Energie-und Wärmequerverbünde stellen eine grundlegende Umkehr in der Energiepolitik dar. Sinn machen solche Schritte zu einer energiepolitischen Wende aber nur, wenn sie auf kommunaler Ebene im Rahmen eines längerfristigen und umfassenden Energiekonzepts vollzogen werden. Erst dann kann abgeschätzt werden, unter welchen Voraussetzungen kommunale Anstrengungen für eine rationelle und umweltverträgliche Energieerzeugung im Vergleich zu den Angeboten der großen Verbundunternehmen auch unter preislichen Gesichtspunkten attraktiv werden. Langfristig je-doch scheinen die Aussichten eher positiv. Die unklare (Kosten-) Situation der Kernkraft sowie die hohen Energieverluste einer zentralisierten Krafterzeugung lassen langfristig eine Verteuerung der Angebote der Verbundunternehmen befürchten. Demgegenüber werden autonome kommunale Querverbundunternehmen dank der Kraft-Wärme-Koppelung sowie infolge der Integration der unterschiedlichen Energiequellen und Energieträger vergleichsweise gut dastehen

Allerdings wird den Kommunen die Neuorientierung in Richtung auf eine dezentrale Energieversorgung sicher nicht leicht fallen. Zum einen lok-ken die Verbundunternehmen jene Kommunen, die sich selbständig machen wollen, zur Zeit noch mit Angeboten, die gezielt knapp unter dem liegen, was auf dezentraler Basis denkbar wäre; zum anderen müssen kommunale Energieversorgungsunternehmen das kalkulatorische Risiko selber tragen — hohe Investitionen und letztlich doch keine Gewißheit, daß diese sich amortisieren werden. Ein weiterer Bremsfaktor für eine „Rekom-munalisierung" sind die langfristig zwischen vielen Gemeinden und den großen Verbundunternehmen abgeschlossenen Verträge mit ihren Aus-schließlichkeitsund Verzichtsklauseln. Hinzu kommt noch der finanzielle Reiz, den die Konzessionsabgaben der Elektrizitätsversorgungsunternehmen an die Gemeinden für deren Kämmerer darstellen.

Rechtliche Risiken und finanzielle Unwägbarkeiten mögen kommunale Entscheidungsträger bislang von einer neuen Energiepolitik abgehalten haben; ihre Beschäftigungseffekte aber sind ein weiterer Anreiz für die Kommunen, in die Rekommunalisierung der Energie einzusteigen. Auf der Basis von Daten des Hessischen Ministers für Landesentwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten rechnet Hucke beispielsweise bei angenommenen Investitionen von 80 Milliarden DM in den Ausbau der Fernwärme und in die Umrüstung von Kraftwerken auf Kraft-Wärme-Koppelung mit ca. 200 000 Arbeitsplätzen. Hoch-rechnungen in einer Untersuchung des Fraunhofer-Instituts für Systemtechnik und Innovationsforschung auf Basis von sechs ausgewählten Energiespartechnologien (Kraft-Wärme-Koppelung, Isolierung von Wohngebäuden, Wärmetauscher zur Wärmerückgewinnung, große gasbetriebene Wärmepumpen, Solarheizwassersysteme für Wohngebäude, Biogasanlagen in der Landwirtschäft) in vier Ländern der EG (Dänemark, Frankreich, Vereinigtes Königreich, Bundesrepublik Deutschland) ergaben, daß eine Energieeinsparungspolitik bis zum Jahre 2000 in der EG zu etwa 530 000 zusätzlichen Arbeitsplätzen führen kann. In einer anderen Berechnung dieses Institutes über das Beschäftigungspotential einer verstärkten Wärmedämmung bei Gebäuden und des forcierten Einsatzes von Anlagen zur Kraft-Wärme-Koppelung in der Bundesrepublik wird damit gerechnet, daß der Beitrag dieser Technologien zur Reduzierung der Arbeitslosigkeit zwischen 1983 und 1995 in der Größenordnung von 2 bis 3% des nicht beschäftigten Arbeitskräftepotentials (inklusive der sogenannten „stillen Reserve“) liegen kann

Darüber, wie sich die gesamtwirtschaftlich prognostizierten Beschäftigungseffekte auf kommunaler Ebene niederschlagen können, liegen nur wenige gesonderte Studien vor Generell erfordert die „Rekommunalisierung“ jedoch nicht nur den Rückgriff auf Know-how und Geräte aus dem Maschinen-und Anlagenbau, sondern auch (und möglicherweise sogar vor allem) eine breite Palette von Bau-, Handwerks-und Ingenieurarbeiten, die von lokalen oder regionalen Unternehmen erbracht werden können. Damit dürften die Beschäftigungseffekte einer solchen Neuorientierung nicht nur gesamtwirtschaftlich positiv sein, sondern vor allem bei jenen Gemeinden zu Buche schlagen, die entsprechende Initiativen ergreifen. Dies vor allem deshalb, weil rationelle Energie-nutzung und Energieeinsparung eine banale, aber äußerst verästelte und mühsame Aufgabe ist:

— banal, weil häufig nur einfache und konventionelle Techniken benötigt werden; — verästelt, weil sich die technischen Lösungen von einem Anwendungsfall zum anderen wesentlich unterscheiden und großes Fachwissen erfordern; — mühsam, weil die Arbeit in unpopuläre und unzählige Einzelanalysen von Gebäuden, Wohnungen und Betrieben ausufert und Erfolg oder Mißerfolg von vielen kleinen Einzelentscheidungen von Energieverbrauchern abhängt

b) Umweltberatung durch kommunale Umweltzentren

Systematisiert man die Probleme, vor denen die Kommunen bei der Verbesserung des Umweltschutzes stehen, so zeichnen sich vier Bereiche ab: 1. Der kompetenzielle Handlungsspielraum ist zu gering.

2. Die kommunalen Entscheidungsträger lassen es (noch) an politischem Willen fehlen, den Umweltschutz als eine ureigene kommunale Angelegenheit zu begrüßen.

3. Die einzelnen Verwaltungseinheiten sind zuallererst auf ihre ursprünglichen Aufgabenstellungen programmiert, und es fehlt in der Verwaltungsstruktur eine angemessene organisatorische Lösung, um die Querschnittsaufgabe Umweltschutz in den Griff zu bekommen.

4. Für die Durchführung einzelner Vorhaben — z. B. Beratung über Energiesparen und Wärmedämmung — mangelt es an hinreichend qualifiziertem Personal

In den letzten Jahren haben sich die meisten Städte und Gemeinden bei der Lösung dieser Aufgaben langsam vorgetastet und insgesamt eine breite Palette von organisatorischen Antworten auf die genannten Herausforderungen erarbeitet Auf breiter Front haben sich beispielsweise Umweltausschüsse der Stadt-und Gemeinderäte durchgesetzt, und auf der Verwaltungsebene wurden Stellen für Umweltbeauftragte, Umweltämter oder — in Bielefeld — sogar ein Umweltdezernat eingerichtet. Generell wird in der Literatur jedoch davor gewarnt, die Wirkung solcher zentraler Umweltschutzstellen zu überschätzen. Oftmals sind sie schon damit überfordert, die Bürgerbeschwerden zufriedenstellend abzuarbeiten und kommen wegen fehlender kompetenzieller, finanzieller und personeller Ressourcen kaum dazu, die Fachplanungen in den übrigen Verwaltungseinheiten zu beeinflussen.

Am zaghaftesten operierten die Städte und Gemeinden bislang bei der Umweltberatung. Dieser kommt aber nicht nur unter dem Gesichtspunkt einer verstärkten Mobilisierung der Öffentlichkeit für den Umweltschutz, sondern vor allem auch im Hinblick auf Beschäftigungseffekte eine vielfach unterschätzte Bedeutung zu. Die Synopse der denkbaren kommunalen Gestaltungsmöglichkeiten für eine beschäftigungswirksame kommunale Umweltpolitik verdeutlicht, daß ohne das Mitwirken von privaten Betrieben und ohne die Kooperationsbereitschaft der Bevölkerung viele der angesprochenen Maßnahmen nicht durchführbar sind.

Ein Überblick über aktuelle Ansätze zur Umwelt-beratung zeigt, daß bereits in zehn Städten Umweltberatungsstellen in kommunaler Trägerschaft eingerichtet worden sind. Ihr Hauptaufgabengebiet liegt bei der Beratung von Haushalten; dabei beschränkt man sich weitgehend auf dort auftretende Umweltprobleme und deren Lösung (z. B. durch umweltfreundliche Putz-und Reinigungsmittel, umweltfreundliche Abfallentsorgung). Vergleichbare Initiativen wären aber auch für die Planung, Organisation und Werbung für umweltschutzinduzierte und gleichzeitig beschäftigungswirksame Maßnahmen möglich. Die konkrete Aufgabenstellung eines solchen „Umweltzentrums“ (oder wie immer man es nennen mag) wäre dann nicht nur die Werbung für umweltgerechtes Verhalten, sondern auch die gezielte Zuarbeit für kommunale Entscheidungsinstanzen sowie die Überzeugungsund Organisationsarbeit bei verschiedenen Gruppen, Vereinen und Verbänden, um so ökologisch begrüßenswerte und beschäftigungswirksame Ideen und Projekte zu entwickeln und zu realisieren. Damit reicht diemögliche Aufgabenpalette solcher Einrichtungen von Hilfestellungen bei der Erarbeitung von Umweltschutzberichten, Umweltverträglichkeitsprüfungen und Umwelt-programmen über das Tätigwerden beim Erstellen von Umweltkatastern bis zur Mobilisierung von Unterstützung für Projekte, die in Selbsthilfe bzw. auf Genossenschaftsbasis durchgeführt werden.

Wer an Vereine und Verbände im Politikfeld Umweltschutz denkt, dem fallen zunächst Naturschützerinitiativen gegen das Waldsterben oder Öko-Institute von Biologen und Chemikern ein. Über solche ausschließlich umweltbezogenen Zusammenschlüsse hinaus könnten aber auch solche Initiativen durch ein „Umweltzentrum" gefördert werden, die für den Umweltschutz nur mittelbar relevant sind. Ein ausgezeichnetes Beispiel hierfür wäre etwa die Gründung und Unterstützung von Selbsthilfeinitiativen in der kommunalen Wohnungspolitik, insbesondere im Bereich der Stadt-sanierung

Umweltschutzrelevant ist dieses Politikfeld insofern, als es hier auch um innerstädtisches Grün, Wärmedämmung und Energiesparen, Verkehrsreduzierung (durch Stopp der „Stadtflucht“ dank besserer Wohnqualität), landschaftssparenden Flächenverbrauch usw. geht. Beschäftigungswirksamkeit ist vor allem deshalb gewährleistet, weil der Erhalt und die Sanierung wirtschaftlich wenig interessanter innerstädtischer Altbauquartiere vielfach nur noch dann gewährleistet scheint, wenn eine Bewohnerbeteiligung organisiert werden kann. Leitidee eines institutionell abgesicherten Mitwirkens der Nutzer könnte „die staatliche Anerkennung von Nachbarschaftsgruppen als gemeinwirtschaftliche Träger ihrer eigenen Wohnraumversorgung und ihre Förderung mit ähnlich hohen Subventionen wie bei der bisher geförderten Sanierung“ sein. Gelingt es auf diese Weise, das Engagement der Bewohner von Sanierungsgebieten zu mobilisieren, wird damit eine neue Ressource für Sanierungspolitik „angezapft“, was sich seinerseits wieder beschäftigungspolitisch niederschlagen wird. Solche Maßnahmen der „behutsamen Stadterneuerung“ erfordern vor allem handwerkliche, einzelfallbezogene und kreative Arbeiten. Große Bauunternehmen sind hier in der Regel überfordert, Hauptauftragnehmer wird das örtliche Baugewerbe sein; ein Großteil der Arbeiten kann auch von staatlich geförderten lokalen Beschäftigungsinitiativen durchgeführt werden, die dann u. U. sogar als Ausbildungsplatzanbieter tätig werden können.

Die Aufgabe eines kommunalen „Umweltzentrums“ wäre etwa der Entwurf von umweltschutz-orientierten und bewohnernahen Sanierungsmodellen für bestimmte Viertel, die Mobilisierung der Anwohner, das Ausarbeiten von Nutzerbeteiligungskonzepten, Hilfestellung bei der Gründung und Geschäftsführung von Genossenschaften und Selbsthilfegruppen, das Überzeugen von Verwaltung und Politik, ggf. sogar die Übernahme von Projektträgerschaften. Von der Rechtsform her kann es sich bei „Umweltzentren“ um eingetragene Vereine handeln. Um zu gewährleisten, daß nicht an ihrem Auftrag vorbeigearbeitet wird, ist an Beiräte oder Vorstände (Kontrollmöglichkeiten) zu denken, denen Vertreter der wichtigsten sozialen Gruppen und Verbände am Ort angehören sollten (also Gewerkschaften, Kammern, Arbeitgeberverbände, Kirchen, Selbsthilfegruppen usw.). Damit wird gleichzeitig dafür gesorgt, daß ein Optimum an Unterstützung für die einzelnen Vorhaben organisiert werden kann. Finanzieren ließe sich eine solche Einrichtung natürlich zunächst einmal aus dem kommunalen Haushalt. Nicht zuletzt aus Gründen der Mobilisierung von Unterstützung liegt es jedoch auf der Hand, eine Art Mischfinanzierung vorzusehen. Neben den Gemeinden kämen als Geldgeber u. a. das Arbeitsamt (ABM), die Gewerkschaften, Landesmittel aus der Gesundheits-und Verbraucher-aufklärung, die Kooperation mit Nachbargemeinden (u.

U. über Zweckverbände) in Frage. Auf keinen Fall sollte gerade unter dem Gesichtspunkt der Auftrags-und Beschäftigungsrelevanz der anzukurbelnden Projekte darauf verzichtet werden, auch eine finanzielle Unterstützung durch Handwerkskammern oder -Innungen einzuwerben. In Hamburg wird die Einarbeitung von Umweltschutzberatern sogar von einem privaten Wirtschaftsunternehmen finanziert.

Die Beschäftigungswirksamkeit solcher „Umweltzentren“ wird in entscheidendem Maße davon abhängen, ob und wie es ihnen gelingt, konkrete Maßnahmen in Verwaltung, Industrie, Handwerk und bei den privaten Haushalten einzuleiten. Hierüber kann genausowenig Zuverlässiges prognostiziert werden wie über die Beschäftigungswirksamkeit der anderen vorgeschlagenen Strategien zur Verknüpfung von Arbeit und Umwelt auf der kommunalen Ebene. Allerdings scheint uns das skizzierte Projekt „Umweltzentrum“ schon allein deshalb eines Versuches wert, weil — zumindest, wenn auf (ABM-) Mittel der Bundesanstalt für Arbeit zurückgegriffen wird — ein aus kommunaler Sicht kostengünstiger Weg zur Verfügung steht, nicht nur die Umweltberatungsprobleme, sondern auch einen Teil der anderen Schwierigkeiten der Kommunen bei der Verbesserung des Umweltschutzes (Stärkung des Umweltschutzinteresses bei den Politikern, Unterstützung der Verwaltung) anzugehen. 2. Finanzierungsmöglichkeiten Wir beschränken uns auf solche Finanzierungswege, die innerhalb der vorgegebenen Rahmen-konstellationen begehbar sind. Grundsätzlich können drei Finanzierungswege für eine integrierte Beschäftigungsund Umweltpolitik auf kommunaler Ebene unterschieden werden: — Umschichtungen im Kommunalhaushalt, — Neuverschuldung bzw. Steuererhöhung, — Verwendung von Finanzmitteln, die extern bereitgehalten werden.

Auf den ersten Blick am wenigsten problematisch erscheint die Finanzierung durch Umschichtung. Allerdings ist dabei einschränkend in Rechnung zu stellen, daß die Kommune nicht beliebig die zur Verfügung stehenden Geldmittel verteilen kann, weil die bislang vorgesehenen Ausgaben z. T. rechtlich vorgeschrieben sind oder weil entsprechende Kürzungen politisch nicht durchsetzbar sind.

Wesentlich umstrittener als die Umschichtung dürften Neuverschuldung und Steuererhöhungen als Finanzierungsinstrumente sein. Gegen beides wird vorgebracht, dadurch würden Spielräume für die Zukunft eingegrenzt und die Finanzkrise der Kommunen verschärft. Dem wird jedoch insbesondere von gewerkschaftlicher Seite entgegengehalten, daß auch die Neuverschuldung oder eine Erhöhung der kommunalen Steuern durchaus geeignete Finanzierungsinstrumente einer ökologisch sinnvollen und beschäftigungswirksamen Kommunalpolitik sein können, die nicht nur auf der Nachfrageseite ansetzen, sondern sogar angebotsverbessernde Wirkungen zeigen können. Umweltschutzinvestitionen bringen Entlastungseffekte für die öffentlichen Budgets mit sich. Eine integrierte Umwelt-und Beschäftigungspolitik finanziert sich mittelfristig überwiegend selbst. Sie trägt zu einer Reduzierung der Sach-(z. B. Energiekosten) und Sozialausgaben (Arbeitslosen-, Kranken-und Rentenversicherung, Sozialhilfe usw.) bei und erspart der öffentlichen Hand jene Ausgaben, die im Falle unterlassenen Umweltschutzes für die Regulierung und Kompensation der dann eintretenden Umweltschäden aufzubringen wären. Eine monetäre Gegenbilanzierung zu den Umweltschutzkosten, die erfaßt, was die Kommune lang-und mittelfristig spart, wenn sie für den Umweltschutz aktiv wird, hätte vermutlich gute Chancen nachzuweisen, daß sich Umweltschutz auch finanziell lohnt.

Die genannten Argumente für eine beschäftigungswirksame Umweltpolitik der Kommune, auch wenn damit zumindest kurzfristig eine höhere Verschuldung einhergeht, gewinnen zusätzliches Gewicht, wenn die kommunalen Investitionen extern gefördert werden. Neben direkt umweltschutzbezogenen Förderprogrammen von Bund und Ländern wie etwa dem der Kreditanstalt für Wiederaufbau mit zinsgünstigen Krediten für Umweltschutzinvestitionen kommt den Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen der Bundesanstalt für Arbeit (nach §§ 91 ff.des Arbeitsförderungsgesetzes) in diesem Kontext ein hoher Stellenwert zu. Hier steht dann im Rahmen einer lokalen Arbeitsmarktpolitik nicht mehr nur der quantitative Aspekt der vorübergehenden Arbeitsbeschaffung im Vordergrund, sondern es geht auch um eine Verknüpfung von Arbeitsbeschaffungs-mit Qualifizierungsmaßnahmen in einem konkreten gesellschaftlichen Bedarfsfeld. Zu berücksichtigen ist allerdings, daß Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen „zusätzliche“ Arbeiten sein sollen und damit ohne Förderung erst später oder gar nicht durchgeführt werden könnten. Um die „Zusätzlichkeit" hat es in den letzten Jahren eine ganze Reihe von Konflikten gegeben. Viele Maßnahmenträger, allen voran auch die Kommunen, haben versucht, zu Lasten der Bundesanstalt für Arbeit ohnehin vorgesehene Maßnahmen in Form von ABM durchzuführen. Inzwischen ist diese Praxis weitgehend eingeschränkt worden, zudem kann das Arbeitsamt die Personalvertretungen zu jeder Förderungsmaßnahme hören. Neben diesen „Mitnahmeeffekten“, die schon seit geraumer Zeit als Kritik an Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen — und in der Vergangenheit wohl auch großteils zu Recht — geäußert wurden, bezieht sich eine andere Kritik auf die inhaltliche Gestaltung der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Wenn auch viele Maßnahmen „zusätzlich“ sind, so besteht doch die Gefahr, daß eher überflüssige Arbeiten verrichtet werden (z. B. Laubfegen in den Grünanlagen), die dann leicht zur „Beschäftigungstherapie“ werden und die Vermittlungsaussichten für die so beschäftigten Arbeitnehmer begrenzen, da keine zusätzliche Qualifikation erfolgt.

Trotz dieser sicherlich großteils berechtigten Kritikpunkte ist die Ausweitung von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen aus kommunaler Sicht durchaus sinnvoll. Man sollte allerdings stärker als bisher die Maßnahmenträger kontrollieren, inwieweit aufbauend auf ABM Multiplikatoreffekte ausgelöst werden, in deren Folge mit zusätzlichen Dauerarbeitsplätzen gerechnet werden kann. Als konkrete Einsatzfelder bieten sich auf kommunaler Ebene sowohl der Umweltschutz, die Verbesserung des Wohnumfeldes als auch der Bereich der sozialen Dienste an. Unabhängig von diesen gesellschaftlichen Nützlichkeitserwägungen sind ABM gerade aus der Sicht der Kommunen schon deshalb attraktiv, weil Arbeitslose (die im wachsenden Maße auf Sozialhilfe angewiesen sind) nicht nur zunächst für mindestens ein Jahr in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen beschäftigt sind, sondern weil sie damit auch Ansprüche auf Arbeitslosengeld erwerben und somit auch längerfristig die kommunalen Haushalte entlasten.

Ein deutlicher Anstieg von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen — von ca. 30 000 1982 auf mehr als 90 000 1985 — konnte dadurch erreicht werden, daß einige Bundesländer (vor allem die Stadtstaaten) und Kommunen ABM-Sonderprogramme eingerichtet haben. Dabei entwickelte sich der Be-reich „Umweltschutz“ zu einem Schwerpunkt; in NRW sind z. B. 30% der Kräfte hier eingesetzt Es wurden zwar bereits in den siebziger Jahren entsprechende Maßnahmen durchgeführt und auch das Sonderprogramm von 1979 zielte in diese Richtung, in letzter Zeit ist aber eine deutliche Prioritätensetzung unverkennbar. Dies wird auch im neuen „Beschäftigungsförderungsgesetz“ deutlich, in dem nachdrücklich darauf hingewiesen wird, daß „Arbeiten, die der Erhaltung oder Verbesserung der Umwelt dienen“, bevorzugt als ABM zu fördern sind. Die Bundesanstalt für Arbeit erklärt in ihrem ABM-Bericht Nr. 6/1984, warum dieser Bereich ein so wichtiger Ansatzpunkt für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen ist:

1. Arbeiten im Natur-und Umweltschutz sind in der Regel arbeitsintensiv.

2. Ohne ABM würden diese Arbeiten oftmals nicht durchgeführt. Die „Zusätzlichkeit" ist hier offenkundig.

3. Über eine ABM-Vorförderung können neue Ressourcen erforscht und Perspektiven für neue Dauerarbeitsplätze eröffnet werden.

4. Solche ABM sind in hohem Maße konsensfähig.

Um einen kleinen Eindruck von den möglichen Einsatzfeldern für ABM zu gewinnen, seien einige Maßnahmen genannt

— Instandsetzen von Grünanlagen, Schulgärten, Friedhofsanlagen, Sportanlagen sowie Verschönerungsarbeiten an Wanderwegen und Grünanlagen; — Beseitigung wilder Müllkippen, Urbarmachung ehemaliger Müllkippen;

— Umweltberatung, Energieberatung;

— Stadtrandgestaltung und Eingrünung von Bauobjekten;

— getrennte Einsammlung von organischem und halborganischem Müll; Ablagerung und Renaturierung auf (ggf. verbrauchernahen, ökologischen) Deponien;

— Verkehrsberuhigung in Wohngebieten durch Einbau von Schwellen, bepflanzten Hindernissen usw. in den Straßen.

Daß trotz der bereits geschilderten rechtlichen und finanziellen Restriktionen strukturschwacher Kommunen noch Handlungschancen für eine regionale und kommunale Arbeitsmarktpolitik bestehen, zeigen einzelne Beispiele (etwa in den Landkreisen Nordfriesland und Peine, in denen regionale beschäftigungspolitische Programme inzwischen beschlossen wurden). Im Kreis Peine wurde zum 1. Januar 1986 ein Sondervermögen unter dem Titel „Arbeit, Soziales und Umwelt“ eingerichtet (finanzielle Grundausstattung: ca. 2 Millionen DM), das vor allem in Verbindung mit dem Instrument der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (inklusive Qualifizierung) die Bereitstellung von mindestens 300 Arbeitsplätzen vorsieht. Als Maßnahmebereiche werden der Gewässerschutz, die Wasserversorgung, die Abfallwirtschaft, die Luftreinhaltung, rationelle und sparsame Energieverwendung, der Lärmschutz, der Natur-und Landschaftsschutz sowie Wohnumfeldverbesserungen genannt

In der Begründung für ein solches Beschäftigungsprogramm wird vor allem das Argument des Alternativkostenvergleichs zwischen der „Verwaltung“ der Arbeitslosigkeit und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen bemüht und an konkreten Rechenbeispielen aufgezeigt, daß die Kostendifferenzen (gerade wenn die Faktoren Sozialhilfe, Wohngeld, Steuerausfälle usw. mitberücksichtigt werden) nicht allzu hoch sind. Für die Frage der politischen Umsetzung eines Beschäftigungsprogramms ist neben dem zentralen Problem der Finanzierung der politische Wille der in den Kommunalparlamenten vertretenen Parteien von ausschlaggebender Bedeutung. In dem Falle, daß es zu einem parteiübergreifenden Konsens kommt (wie in den angeführten Beispielen), sind die Realisierungschancen relativ hoch. Aber auch wenn kein einstimmiger Beschluß in dieser Frage zu erwarten ist, könnten die durch das arbeitsmarktpolitische Instrumentarium bereitgestellten Möglichkeiten auf kommunaler und regionaler Ebene besser genutzt werden.

Sicherlich bleiben ABM immer nur die „zweitbeste“ Lösung. Unter der Voraussetzung allerdings, daß gerade in strukturschwachen Regionen fast gar keine Dauerarbeitsplätze mehr geschaffen werden, sind sie dort eine der wenigen Anknüpfungspunkte für eine regionale Arbeitsmarkt-und Beschäftigungspolitik.

IV. Resümee und Ausblick

Aus umweltpolitischen Gesichtspunkten wird die Dringlichkeit der Verknüpfung von Arbeit und Umwelt auf kommunaler Ebene kaum bestritten werden. Im Hinblick auf Beschäftigungswirkungen entsprechender Integrationspolitiken liegen für die gesamtwirtschaftliche Ebene einige Studien vor (vgl. Kap. I), die auch Zahlen über neu zu erwartende Arbeitsplätze nennen. Ihr Grundtenor ist optimistisch, für die gesamtwirtschaftliche Bedeutung des kommunalen Engagements muß jedoch vor solchen quantifizierenden Prognosen gewarnt werden. Dies aus folgenden Gründen:

— Es liegen nur wenige zuverlässige Daten über die arbeitsmarktpolitischen Auswirkungen bestimmter kommunaler oder regionaler Programme vor. Eine Ausnahme ist hier das „Beschäftigungsprogramm Küste“, das Investitionsbereiche anspricht, die umweltpolitisch von Bedeutung sind. Hier werden bei einem Gesamtinvestitionsvolumen von 4, 5 Milliarden DM ca. 83 500 neue Arbeitsplätze prognostiziert Dabei bleiben allerdings Substitutionsvorgänge, die zu einer insgesamt niedrigeren Nettobeschäftigung führen können, unberücksichtigt.

— Ein Großteil der diskutierten Maßnahmen hat nur vorübergehende Beschäftigungseffekte, die sich im wesentlichen auf die Investitionsphase beschränken. — Die Verknüpfung von Arbeit und Umwelt wird auf kommunaler Ebene keineswegs einheitlich versucht werden. Nicht überall sind die politischen Mehrheiten gegeben, nicht alle Regionen bringen die Voraussetzungen mit, um die notwendigen Leistungen durch Betriebe und Arbeitskräfte aus ihrer Region erbringen zu lassen. Und gerade dort, wo es umweitund beschäftigungspolitisch am schlechtesten steht, sind die Handlungsspielräume am geringsten — z. B. wegen Ausschöpfung des Kreditspielraums oder wegen geringer Gewerbesteuereinnahmen.

Während diese Argumente vor allzu großen Hoffnungen hinsichtlich der arbeitsmarktpolitischen Bedeutung von Umweltschutz auf der kommunalen Ebene warnen, scheint der Einwand, durch die vorgeschlagenen Maßnahmen würden Arbeit und Investitionen nur anders verteilt, aber nicht neu erzeugt, ungerechtfertigt. Dies zum einen, weil sie positive, angebotsorientierte Wachstums-impulse enthalten, da Umweltschutz auch die Rahmen-und Angebotsbedingungen verbessert.

Zum anderen eröffnen sie gerade für struktur-schwache Regionen die Chance, durch Ausnutzung von Bundes-und Ländermitteln Investitionskraft in ihren Einzugsbereich umzulenken.

Dieser Effekt wird um so größer sein, je mehr es gelingt, das Geld in solche Projekte zu lenken, die von Initiativen und Betrieben der jeweiligen Region mit Maschinen, Materialien und Dienstleistungen beliefert und bearbeitet werden können. Finanzielle Engpässe sind sicherlich die wichtigste Restriktion für eine kommunale Politik der Integration von Arbeit und Umwelt. Dennoch gibt es Gründe und Möglichkeiten, auf diese Karte zu setzen. Zwar haben sich die Gemeindefinanzen nach dem Gemeindefinanzbericht 1986 des Deutschen Städtetages in den letzten zwei Jahren entspannt doch:. „Immer noch und wohl auch noch für längere Zeit gibt es Städte, deren Haushalte defizitär sind oder nur mit größter Mühe ausgeglichen werden können.“ Unter solchen Voraussetzungen liegen natürlich bei den Gemeinden, die am dringlichsten auf beschäftigungswirksame Umweltprogramme angewiesen wären, die geringsten Handlungsspielräume. Soll sich dies ändern, muß nicht nur die Position der Gemeinden im föderativen Geflecht grundsätzlich gestärkt werden; darüber hinaus sind Maßnahmen zur Aufhebung der strukturellen Un-gleichgewichte unerläßlich. Sowohl im Finanz-ausgleich zwischen Bund und Ländern als auch zwischen Ländern und Gemeinden scheint hier das Konzept der „Investitionspauschalen“, das in NRW (im Verhältnis Land—Gemeinden) und bei der neuen „Saarhilfe“ bereits ansatzweise praktiziert wird, ausbaufähig

Die Handlungsspielräume für kommunale Strategien der Verbindung von Arbeit und Umwelt wären nach einer solchen Reform des vertikalen Finanzausgleichs sicherlich wesentlich größer. Dann nämlich stünden dort die Mittel bereit, wo Beschäftigungs-und Umweltprobleme am meisten drücken. Bis eine solche Finanzreform allerdings Wirklichkeit wird, ist von den Kommunen nicht mehr als Maßnahmen mit beschränkter Reichweite zu erwarten. Bei einem geschickten Ausnutzen aller vorhandenen Möglichkeiten, Projekte zu initiieren, private Gelder zu mobilisieren, Kosten (nach dem Verursacherprinzip) zu überwälzen, auf Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen oder vorhandene Förderprogramme zurückzugreifen, ist dies sicherlich mehr als nichts, aber auch deutlich weniger als der neue „Königsweg“ in der Umwelt-und Arbeitsmarktpolitik.