30 Jahre EG-Agrarmarktsystem Entstehungsgeschichte — Funktionsweise — Ergebnisse | APuZ 18/1987 | bpb.de

I. Agrarmarktpolitik: Stein des Anstoßes

Die Agrarpolitik der Europäischen Gemeinschaft hat sich kontinuierlich — seit der Einführung der Quotenregelung für Milch im Jahr 1984 aber beschleunigt — von einem marktorientierten System hin zum Dirigismus entwickelt. Begleitet wird dieser noch andauernde Prozeß von Fehlentwicklungen, die in der Wirtschaftspolitik ohne Beispiel sind: Die Produktion übersteigt bei nahezu allen landwirtschaftlichen Erzeugnissen den Verbrauch. Der Überschuß ist zu normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht absetzbar. Ein wesentlicher Teil der hohen Haushaltsbelastungen, die die Agrarmarktpolitik verursacht, kommt aber nicht der Einkommensentstehung bei den Landwirten zugute, sondern versickert im komplizierten technokratischen System oder wird über Export-subventionen in Länder außerhalb der EG transferiert. Obwohl die Agrarpolitik die meisten der ihr im EWG-Vertrag — der vor dreißig Jahren unterzeichnet wurde — aufgetragenen Ziele nicht erreicht hat, wird sie nach wie vor als „Eckpfeiler des europäischen Einigungswerkes“ bezeichnet. Erhebliche Zweifel sind angebracht, ob die Agrarpolitik diese Funktion künftig noch übernehmen kann. Denn es hat sich schon sehr bald nach der Beendigung der Übergangsphase der Agrarmarktpolitik im Jahr 1967 gezeigt, daß die Agrarpolitik der Gemeinschaft nicht der Motor der Integration sein kann, für den ihn die Gründer der EG hielten Die Hoffnungen haben sich nicht erfüllt, die Schaffung eines geschlossenen Agrarbinnenmarktes würde gewissermaßen automatisch und aus der großen Bedeutung einer Agrargemeinschaft heraus weitere Integrationsfortschritte nach sich ziehen.

Statt dessen machen sich gerade auf dem Agrarsek tor einzelstaatliche Egoismen der Mitgliedstaatei breit, die bis hin zu Re-Nationalisierungsbestrebun gen reichen und einer fortschreitenden Integratioi der von sechs auf zwölf Mitgliedstaaten erweiterter Gemeinschaft nicht gerade förderlich sind.

Auseinandersetzungen zwischen den Mitgliedstaa ten, zwischen Europäischem Parlament und EG Ministerrat und zunehmend auch zwischen der Organen der Gemeinschaft und den Handelspart nern außerhalb der EG haben ihren Ursprung über wiegend in der gemeinsamen Agrarpolitik: „Ob es um den Grenzausgleich für die Landwirtschaft be Wechselkursänderungen zwischen den Mitgliedstaaten, die Erhöhung der Eigeneinnahmen der Gemeinschaft, den finanziellen Ausgleich zwischen EG-Ländern unterschiedlicher Nettozahlerpositionen, die finanzielle Ausstattung der einzelnen Aktivitätsfelder oder die internationalen Handelsbeziehungen ging, stets waren die Kontroversen letztlich durch die Agrarpolitik ausgelöst worden.“ Auch die extrem langwierigen Beitrittsverhandlungen mit Spanien und Portugal waren fast ausschließlich auf die Hartnäckigkeit zurückzuführen, mit der die Landwirtschaftsminister der EG ihre jeweiligen Agrarinteressen verfochten. Zwei Drittel des Gemeinschaftshaushaltes in Höhe von derzeit 53 Mrd. DM werden von der Agrarpolitik beansprucht: Mit diesem seit Jahren unverändert hohen Anteil behindert die Agrarpolitik Integrationsfortschritte auf anderen Gebieten.

Insgesamt gesehen kann man gegenwärtig sehr wohl davon sprechen, daß die Fehlentwicklungen der Agrarmarktpolitik eher einen „Sprengsatz“ für das europäische Einigungswerk als einen wirksamen Integrationsfaktor darstellen Tiefgreifende Reformen sind unvermeidbar geworden; sie müßten auf die rasche Gewinnung des Marktgleichgewichts zielen.

II. Zur Vorgeschichte der Agrarmarktpolitik

Schon vor der Gründung der EWG durch die Unterzeichnung der Römischen Verträge im März 1957 bestanden zwischen den Agrarsektoren der sechs Mitgliedsländer erhebliche Struktur-und Entwicklungsunterschiede, die auch in den jeweiligen Agrarpolitiken ihren Niederschlag fanden Auch die Positionen der Länder in bezug auf ihren Agraraußenhandel divergierten stark. So standen sich die expansiven Agrarpolitiken Hollands und Frankreichs mit starkem Interesse an niedrigen Agrarpreisen und die konservative, eher zu Protektionismus neigende Agrarpolitik der Bundesrepublik gegenüber.

Aus der geschichtlichen Entwicklung des Agrarprotektionismus in Deutschland heraus, die im „Reichsnährstand“ der Jahre 1933 — 1945 ihren Höhepunkt gefunden hatte ist zumindest teilweise die protektionistische Grundhaltung der Bundesrepublik auch in der EG-Agrarpolitik zu erklären Schutzmaßnahmen, die jedes der Gründungsländer der EG für seinen Agrarsektor aufgebaut hatte, waren in der Bundesrepublik am stärksten ausgeprägt. Insbesondere lag das Agrarpreisniveau, mit dessen Hilfe die landwirtschaftliche Erzeugung im ersten Nachkriegsjahrzehnt angeregt werden sollte, weit über dem der anderen europäischen Länder. Andererseits hatten die Gründungsmitglieder der Gemeinschaft sehr unterschiedliche Agrarstrukturen aufzuweisen; vor allem in Italien und in der Bundesrepublik war eine kleinbetriebliche Struktur der Landwirtschaft mit einer entsprechend geringen Produktivität vorherrschend.

Aufgrund der überstandenen Notjahre der Kriegs-und Nachkriegszeit zielten die agrarpolitischen Maßnahmen auf Nahrungssicherheit und Produktivitätssteigerung. Schon damals war bei allen EG-Mitgliedsländern ein gemeinsames Ziel, die Produktionserhöhung, auszumachen. Dabei war die Versorgungslage völlig unterschiedlich: Die Bundesrepublik galt als Gebiet mit Ernährungszuschußbedarf auf lange Sicht, während Frankreich seinen Produktionsreserven vertraute und sich große Absatzchancen im „Industrieland Bundesrepublik“ versprach; auch Italien und Holland waren an Produktionssteigerungen, Holland überdies vor allem an einer Ausweitung seiner Agrarexporte interessiert. Aufgrund der niedrigen Getreide-und Futtermittelpreise waren die Niederlande schon frühzeitig zu einem konkurrenzfähigen Produzenten von tierischen Veredlungserzeugnissen geworden.

Die trotz mancher Gemeinsamkeiten unterschiedlichen Agrarsysteme mußten mit zahlreichen Kompromissen einander angenähert werden, damit sie in einen gemeinsamen Agrarmarkt integriert werden konnten. Dabei hatte die Bundesrepublik ein starkes Interesse daran, ihr hohes Erzeugerpreisniveau als Instrument der Einkommenspolitik zu verteidigen; dies war nur insoweit möglich, als durch bestimmte Mechanismen der freie Markt in seiner preisregulierenden Funktion ausgeschaltet werden mußte. Mit anderen Worten: Hohe Erzeugerpreise mußten administrativ festgesetzt werden. Die Übertragung der damaligen deutschen Marktordnungen auf die EG-Agrarmarktpolitik ist im Prinzip gelungen. „So trat die Bundesrepublik zwar als Befürworter der Sozialen Marktwirtschaft, aber zugleich als Promoter der Agrarprotektion in die EWG ein. Die deutsche Politik, die bis heute unter diesem Zwiespalt leidet, hat dadurch wesentlich zu den Fehlentwicklungen der gemeinsamen Agrarpolitik beigetragen.“

III. Grundlagen der Agrarmarktpolitik

Der am 24. März 1957 unterzeichnete Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG-Vertrag) hebt in Titel II, Art. 38— 47 die Landwirtschaft besonders hervor Art. 39 und Art. 40 dieses Vertrages sind seither die Legitimationsgrundlage für die Gemeinsame Agrarmarktpolitik. Nach Art. 39 ist es Ziel der gemeinsamen Agrarpolitik, a) die Produktivität der Landwirtschaft durch Förderung des technischen Fortschritts, Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, zu steigern: b) auf diese Weise der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten;c) die Märkte zu stabilisieren;

d) die Versorgung sicherzustellen;

e) für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen.

In der praktischen Agrarpolitik und insbesondere in den Auseinandersetzungen mit den Verfechtern einer protektionistischen Politik wird häufig übersehen, daß die Bestimmungen über Landwirtschaft nicht gelöst von den großen Zusammenhängen innerhalb des EWG-Vertrags gesehen werden dürfen, sondern daß die allgemeinen Ziele und Grundsätze des Vertrages, „insbesondere — eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens innerhalb der Gemeinschaft zu fördern, — eine stetige Besserung der Lebens-und Beschäftigungsbedingungen anzustreben, — den Abstand zwischen einzelnen Gebieten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete der Gemeinschaft zu verringern, — zur fortschreitenden Beseitigung der Beschränkungen im zwischenstaatlichen Wirtschaftsverkehr beizutragen, — die Verbundenheit Europas mit den überseeischen Ländern zu bekräftigen und — den Wohlstand der überseeischen Länder zu fördern“ zu beachten sind.

Die Agrarpolitik ist also auch zur regional-, Struktur-und entwicklungspolitischen Verantwortung aufgerufen. Ausdrücklich läßt sich ein solches Postulat für die Außenhandelspolitik in Zusammenhang mit der Agrarmarktpolitik ableiten. Danach ist die Gemeinschaft — und mithin die von ihr gestaltete Agrarmarktpolitik — gehalten, „im gemeinsamen Interesse zur harmonischen Entwicklung des Welthandels, zur schrittweisen Beseitigung der Beschränkungen im internationalen Handels-verkehr und zum Abbau der Zollschranken beizutragen.“ (Art. 110 EWG-Vertrag)

Der Zielformulierung des Art. 39 (EWG-Vertrag) folgt in Art. 40, 2 die Aufzählung von Instrumenten, die zur Erreichung der Ziele eingesetzt werden können. Und hier finden sich die konkreten Grundlagen für die Agrarmarktpolitik: 1. . . .

2. Um die Ziele des Artikels 39 zu erreichen, wird eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte geschaffen.

Diese besteht je nach Erzeugnis aus einer der folgenden Organisationsformen: a) gemeinsame Wettbewerbsregeln;

b) bindende Koordinierung der verschiedenen einzelstaatlichen Marktordnungen;

c) eine europäische Marktordnung.

3. Die nach Absatz 2 gestaltete gemeinsame Organisation kann alle zur Durchführung des Artikels 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen, insbesondere Preisregelungen, Beihilfen für die Erzeugung und die Verteilung der verschiedenen Erzeugnisse, Einlagerungs-und Ausgleichsmaßnahmen, gemeinsame Einrichtungen zur Stabilisierung der Ein-oder Ausfuhr.

Die gemeinsame Organisation hat sich auf die Verfolgung der Ziele des Artikels 39 zu beschränken und jede Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern innerhalb der Gemeinschaft auszuschließen. Eine etwaige gemeinsame Preispolitik muß auf gemeinsamen Grundsätzen und einheitlichen Berechnungsmethoden beruhen.

4. Um der in Absatz 2 genannten gemeinsamen Organisation die Erreichung ihrer Ziele zu ermöglichen, können ein oder mehrere Ausrichtungsoder Garantiefonds für die Landwirtschaft geschaffen werden.

Gleichzeitig mit den Landwirtschafts-Artikeln im EWG-Vertrag sind die Ergebnisse jener Konferenz zu nennen, die ein Jahr nach Vertragsunterzeichnung nach Stresa einberufen wurde und die für die Gestaltung der Agrarmarktpolitik besondere Bedeutung hatte. Gleichwohl ist festzuhalten, daß bis heute einige der Forderungen aus der „Entschließung“ von Stresa zumindest teilweise unerfüllt geblieben sind:

— Die Landwirtschaft soll ein integrierender Bestandteil der Wirtschaft und des sozialen Lebens sein.

— Neben der Steigerung des innergemeinschaftlichen Handels mit Agrargütern müssen die Handelsbeziehungen mit Drittländern gepflegt werden.

— Zwischen Produktion und Absatzmöglichkeiten muß ein Gleichgewicht gesucht werden.

— Eine an der Produktivitätssteigerung orientierte Preispolitik soll Überproduktion vermeiden.

— Über die Verbesserung der Agrarstruktur sollen mit anderen Wirtschaftsbereichen vergleichbare Kapital-und Arbeitseinkommen erzielt werden.

— Vertragswidrige Subventionen sind abzubauen. — Die Familienbetriebe, spezifisches Merkmal der europäischen Landwirtschaft, sollen gestärkt, zugleich soll aber die Mobilität der Arbeitskräfte erleichtert werden.— Zwischen Agrarmarkt-und Agrarstruktur muß eine enge Wechselbeziehung hergestellt werden.

Aus heutiger Sicht und vor dem Hintergrund einer marktwirtschaftsfremden Entwicklung des europäischen Agrarmarktsystems erscheinen die damaligen Vorschläge noch verhältnismäßig marktkonform. Der EWG-Vertrag hatte den Vertragsparteien die Freiheit gelassen, zwischen gemeinsamen Wettbewerbsregeln als der lockersten Form der Regulierung, der Koordinierung der nationalen Marktordnungen oder der Errichtung einer europäischen Marktordnung zu wählen (Art. 40, 2 EWG-Vertrag).

Die Gemeinschaft hat sich für den Aufbau eines Systems von Marktordnungen entschieden, die Form also, die die strengste Marktregulierung zuläßt. Drei Grundprinzipien gelten seither für die gemeinsame Agrarmarktpolitik: — Gemeinsamer Binnenmarkt: Weder Zollschranken, mengenmäßige Beschränkungen noch Maßnahmen mit gleicher Wirkung (sogenannte nichttarifäre Handelshemmnisse) dürfen den freien Warenaustausch zwischen den Mitgliedstaaten behindern. — Gemeinschaftspräferenz: Die innerhalb der Gemeinschaft erzeugten Produkte genießen auf dem Binnenmarkt Priorität vor Erzeugnissen aus Drittländern. — Finanzielle Solidarität: Die finanziellen Lasten aus der gemeinsamen Agrarpolitik werden vom Gemeinschaftshaushalt getragen.

IV. Agrarmarktordnungen — Ein Überblick

Bis auf einen geringen Rest der EG-Agrarerzeugung von etwa 5 vH sind mittlerweile sämtliche Produkte durch Marktordnungen reguliert. Die Fülle der Marktregulierungen macht eine ausführliche Darstellung aller Marktordnungen praktisch unmöglich; deshalb soll hier versucht werden, die wesentlichen Elemente der Marktordnungen zusammenzufassen und im Anschluß daran die Marktordnung für Getreide ausführlicher zu erläutern.

Im Mittelpunkt aller Marktordnungen steht jenes Preisniveau, bei dem die Ziele des Art. 39 (EWG-Vertrag), insbesondere eine „angemessene Lebens-haltung“ der Landwirte und eine „gesicherte Versorgung“ der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln, optimal verwirklicht werden sollen. Dieses Preisniveau wird durch Richtpreise gekennzeichnet, die vom Ministerrat jährlich festgelegt werden. Der Richtpreis hat — trotz gleichbleibender Funktion in allen Marktordnungen — unterschiedliche Bezeichnungen:

Orientierungspreis: bei Rindfleisch, Schaffleisch, Wein, Fischen.

Erzeugerrichtpreis bzw. Marktrichtpreis: bei Olivenöl.

Grundpreis: bei Schweinefleisch, frischem Obst und Gemüse.

Zielpreis: bei Tabak.

Richtpreis: bei Getreide, Reis, Zucker, Milch und Ölsaaten.

Von den Richtpreisen werden eine Reihe von anderen Preisen wie Interventionspreis oder Schwellen-preisabgeleitet, die ebenfalls administrativ festgelegt werden und dazu dienen sollen, daß das angestrebte Richtpreisniveau erreicht wird. Auf den Binnenmärkten und im Außenhandel kommen weitere Maßnahmen zur Anwendung, die darauf abzielen, das Erzeugerpreisniveau zu sichern, Preisschwankungen vom Binnenmarkt abzuwehren und auf diese Weise einen einkommensstabilisierenden Effekt auszuüben.

Nach dem Grad der innergemeinschaftlichen Marktsicherung lassen sich die landwirtschaftlichen Marktordnungen in drei Gruppen einteilen — Marktordnungen mit Marktsicherung:

Zwingend vorgeschrieben sind Intervention (d. h. staatlich veranlaßte und finanzierte Marktentnahme bei Absinken des am Markt zu erzielenden Erzeugerpreises auf das Niveau der Interventionspreise) und Abschöpfung bei Getreide, Reis, Milch und Milcherzeugnissen, Zucker und Olivenöl.

Fakultativ, d. h. mit einer „Kann“ -Klausel versehen, ist Intervention bei den Marktordnungen für Schweinefleisch, Rindfleisch und Schaffleisch, Ölsaaten, Rohtabak, Wein, frischem Obst und Gemüse sowie Fischereierzeugnissen und Baum-wolle. — Marktordnungen ohne Marktsicherung:

Hierzu zählen die Marktordnungen für Eier, Geflügelfleisch, lebende Pflanzen und Waren des Blumenhandels, in Anhang II des EWG-Vertrags aufgeführte Erzeugnisse, Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und Gemüse, Flachs und Hanf, Hopfen, Saatgut, getrocknetes Futter. Für diese Marktordnungen gibt es auch keine Vorschriften über ein Preisniveau. — Handelsregelungen für landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse sowie für Ei-und Milchalbumin. 1. Regelungen im Außenhandel Da bereits zu Beginn der gemeinsamen Agrarmarktpolitik ein Erzeugerpreisniveau angestrebt worden ist, das nicht nur deutlich über den Welt-marktpreisen liegt, sondern auch wirksam gegen die Schwankungen der Weltmarktpreise abgesichert werden sollte, wurde schon in der ersten Marktordnung (Getreide) dem Außenhandelsschutz zentrale Funktion zugesprochen. Das Grundschema der Außenhandelsregelungen enthält — bei Abweichungen zwischen den einzelnen Marktordnungen — folgende Prinzipien: — Abschöpfung bei der Einfuhr; Erstattung bei der Ausfuhr. — Verbot von Zöllen, mengenmäßigen Beschränkungen sowie Maßnahmen gleicher Wirkung im Handel mit Drittländern. — Ein-und Ausfuhrlizenzen zur Überwachung von Warenbewegungen; Sicherung der in den Lizenzen beantragten Ein-und Ausfuhren durch Kautionen. — Schutz der Verarbeitungsbetriebe in der EG durch strenge Regelung des aktiven Veredlungsverkehrs. — Besondere Schutzklauseln für den Fall von Marktstörungen.

Entscheidend für die Sicherung der wichtigsten Agrarmärkte vor billigen Einfuhren ist eine Grenzschleuse. Diese Funktion üben die Schwellenpreise aus. Sie liegen geringfügig unterhalb der Richtpreise, wobei die Preisdifferenz abgeleitet wird aus den Transportkosten vom Haupteinfuhrhafen zum Hauptzuschußgebiet.

Der Schwellenpreis ist Grundlage für die Berechnung der Abschöpfung, einer Einfuhrabgabe, die den Unterschied zwischen Schwellenpreis und Weltmarktpreis (in der Regel cif-Preis Rotterdam) ausgleicht. Je nach Marktordnung werden die Abschöpfungsbeträge täglich, wöchentlich, monatlich oder vierteljährlich von der EG-Kommission festgelegt. Lediglich die Zuckermarktordnung sieht für den Fall, daß der cif-Preis für Weißzucker oder Rohzucker über dem Schwellenpreis liegt, eine Ausfuhrabschöpfung vor.

Der Außenhandel der EG mit bestimmten tierischen Erzeugnissen wie Schweinefleisch, Geflügelfleisch und Eier, für die das Marktordnungsreglement zunächst weniger streng ausgestaltet erscheint, wird durch ein zusätzliches Instrument beeinflußt: Besteht ein deutliches Preisgefälle zwischen den Futtergetreidepreisen in der EG und auf dem Weltmarkt, so könnten die auf Getreidebasis •erzeugten Veredlungsprodukte in der Gemeintschaft billiger abgesetzt werden als die hier erzeug'ten. Um diesen Wettbewerbsvorteil ausländischer •Anbieter zu neutralisieren, erhebt die EG an der •Grenze einen Zusatzbetrag.

Da mit den zum Teil täglich festzulegenden Abschöpfungen für die Außenhandelswirtschaft erhebliche Preisrisiken verbunden sein können, gewähren die EG-Behörden den Importeuren in der Regel die Möglichkeit, sich durch eine Voraus-festsetzungder Abschöpfungsbeträge für einen bestimmten Zeitraum gegen Preisschwankungen abzusichern. Voraussetzung ist das Vorliegen einer Einfuhrlizenz.

Im Agraraußenhandel sind Lizenzen vorgeschrieben. Sie sollen dazu beitragen, die Markttransparenz für die Zentralbehörde in Brüssel zu erhöhen und gegebenenfalls die Einfuhren völlig zu stoppen. Andererseits verpflichten die Lizenzen Importeur und Exporteur dazu, die darin genannten Mengen tatsächlich ein-bzw. auszuführen. Den Zwang hierzu unterstreichen Kautionen, die bei Nichteinhaltung der lizenzierten Warenbewegung verfallen. Steuerungspolitisch haben die Lizenzen die wichtige Funktion, gerade im Stadium der Überproduktion frühzeitig handelspolitische Restriktionen planen zu können.

Für alle Agrareinfuhren der EG besteht eine Pflicht zum Nachweis des Warenursprungs. Die sogenannten Ursprungszeugnisse sollen der „einheitlichen Anwendung des gemeinsamen Zolltarifs, der mengenmäßigen Beschränkung und anderen Maßnahmen der Gemeinschaft oder der Mitgliedstaaten für die Einfuhr von Waren dienen

Abschöpfungen, Lizenzen und Ursprungszeugnisse zielen auf den Schutz der Agrarbinnenmärkte. Sollten diese Instrumente nicht ausreichen, so ist Vorsorge getroffen: In einer „Schutzklausel“ ist jede Marktordnung zusätzlich mit einem Mechanismus ausgestattet worden, der es der EG-Kommission erlaubt, bei einer ernsthaften „Marktgefährdung“ Einfuhren für eine begrenzte Zeit völlig zu unterbinden. Ausnahmsweise genügt es sogar, daß in einem Mitgliedsland die akute Marktgefährdung erklärt wird. Erfahrungen aus der Vergangenheit haben gezeigt, daß die Kommission auch bereit ist, diese Ermächtigungsklausel anzuwenden, wenn sie die Einkommensziele des Art. 39 (EWG-Vertra) gefährdet sieht 2. Regelungen auf den Binnenmärkten Die Gemeinschaft setzt neben den Außenhandels-steuerungen auch zahlreiche binnenmarktwirksame Instrumente ein, um ihre agrarpolitischen Ziele zu erreichen. Dem nach außen praktizierten Protektionismus entspricht der Dirigismus im Binnen-marktgeschehen. Das ursprüngliche Konzept der gemeinsamen Agrarmarktpolitik, mit dem die Formenvielfalt der früheren einzelstaatlichen Marktregulierungen abgelöst worden ist, war verhältnismäßig liberal. Man hielt ein oberes (Richtpreise) und ein unteres (Interventionspreise) Preisniveau für ausreichend, damit die Einkommenssicherung der Bauern und der Ausgleich von Angebot und Nachfrage gewährleistet werden können. „Künstliche“ Marktentnahmen waren allenfalls zum Ausgleich saisonaler Überangebote vorgesehen und insoweit auch sinnvoll.

Technischer Fortschritt in der Landwirtschaft und die produktionsstimulierende Wirkung der Agrarmarktordnungen haben indes schon in der Früh-phase der Agrarmarktpolitik die Schwächen dieses Konzepts offenbart. Trotzdem hielt man, in Über-schätzung der Agrarmarktpolitik als integrationsförderndes Instrument, nicht nur an den marktpolitischen Fehlkonstruktionen, wie sie Preis-und Absatzgarantie darstellen, fest. In den bestehenden Marktordnungen wurden die Eingriffsmöglichkeiten noch dadurch verstärkt, daß, wie z. B. bei Rindfleisch, aus der fakultativen Intervention eine Dauereinrichtung wurde. Da sich bald zeigte, daß Intervention und subventionierter Export nur scheinbar zu einem Marktausgleich führen, weil sie wie Nachfrage wirken, ohne es tatsächlich zu sein, reichten „traditionellen“ Instrumente nicht mehr diese aus.

Neue Instrumente wurden eingeführt:

— Die Mitverantwortungsabgabe (Produktionssteuer) auf die Erzeugung von Milch sollte in erster Linie die finanziellen Lasten der Milchmarktordnung vermindern und zugleich produktionsdämp-fend wirken. Sie hatte indes praktisch keine Auswirkung auf den Produktionsumfang.

— Die Garantiemengenregelung bei Getreide sollte die Mindestpreisgarantie auf eine bestimmte Getreidehöchstmenge begrenzen. Für jede Mehr-produktion war eine entsprechende prozentuale Kürzung der Garantiepreise vorgesehen.

— Höhepunkt der dirigistischen Eingriffe in das Marktgeschehen der durch jahrzehntelange Fehl-steuerung zerrütteten Agrarmärkte ist die Quotenregelung für Milch, die seit 1984 besteht, aber bisher nicht die erhoffte Verkleinerung der Magermilchpulver-und Butterberge gebracht hat. 3. Der Währungsausgleich Kaum ein Instrument der Agrarmarktpolitik ist so kontrovers beurteilt worden wie der Währungsausgleich. Er ist eine unmittelbare Folge der Fixierung gemeinsamer Agrarpreise in Rechnungseinheiten Die gemeinsamen Agrarpreise werden in ECU (früher RE) festgelegt und mit Hilfe der „Grünen Paritäten“ in die jeweiligen nationalen Währungen umgerechnet. Bei Schaffung der einheitlichen Preisbasis war man u. a. von der Stabilität des Währungssystems von Bretton-Woods ausgegangen, das feste Paritäten zwischen den beteiligten Währungen vorsah. Bereits Ende 1969, also knapp zwei Jahre nach Vollendung des gemeinsamen Agrarmarktes, sahen sich Frankreich zur Abwertung des Francs und die Bundesrepublik zu Aufwertung der D-Mark gezwungen.

Das bedeutete jedoch zugleich, daß aufgrund der Übertragung der gemeinsamen Preise auf die Währungen, die in nationaler Währung ausgedrückten Agrarpreise Änderungen erfahren: Aufwertung zieht eine Senkung, Abwertung eine Erhöhung der nationalen Preise nach sich. Ist eine solche Änderung — sei es aus wirtschafts-und konjunkturpolitischen Gründen, sei es aus Gründen der landwirtschaftlichen Einkommenspolitik — unerwünscht, müssen Ausgleichsmaßnahmen ergriffen werden, die den Agrarhandel zwischen den Mitgliedstaaten sowie gegenüber Drittländern von den Paritätsänderungen ausnehmen.

Dies geschieht mit Hilfe des Währungsausgleichs: Während für den Handel mit allen nichtlandwirtschaftlichen Erzeugnissen und Dienstleistungen die Paritätsänderungen wirksam werden, gelten nach einer Auf-oder Abwertung für den Agrarhandel im Prinzip die alten Wechselkurse (Grüne Paritäten)

weiter. Wenden Länder den Währungsausgleich an, so sind deren Agrarpreise nicht mehr auf dem gemeinsamen Preisniveau, d. h. in Aufwertungs- ländern sind sie höher, in Abwertungsländern niedriger Dies ist der Grund, weshalb sich z. B. die Bundesrepublik stets vehement gegen einen raschen Abbau des Währungsausgleichs wehrt.

Der Währungsausgleich hatte insbesondere Mitte der siebziger Jahre Ausmaße angenommen, bei denen man nicht mehr von der Existenz eines gemeinsamen Agrarmarktes sprechen konnte. Zwischen höchstem und niedrigstem nationalen Preis-niveau klafften zeitweise mehr als 50 vH. Unbestreitbar hat neben den hohen finanziellen Belastungen für die EG-Kasse der Währungsausgleich zu zahlreichen handelspolitischen Verzerrungen beigetragen, ja es wurden von der Ernährungsindustrie Verarbeitungserzeugnisse, z. B. auf dem Milchsektor, kreiert, mit denen unter Ausnutzung der innergemeinschaftlichen Preisgefälle zusätzlich Gewinne zu erzielen waren.

Währungsausgleich ist nur für solche Produkte vorgesehen, die einer Interventionsregelung unterliegen, also z. B. Getreide, Milcherzeugnisse, Rindfleisch, Schaffleisch, Zucker, Wein, Olivenöl. Auch

Erzeugnisse der Ernährungsindustrie, wie Obst-konserven und olivenölhaltige Fischkonserven, die Interventionsprodukte enthalten, können währungsausgleichsberechtigt sein. Daneben wird für Produkte, die im landwirtschaftlichen Betrieb auf der Basis von Interventionserzeugnissen hergestellt werden, ein Währungsausgleich berechnet (z. B. für Schweinefleisch, Eier, Geflügel).

Agrarpolitisch ist der Währungsausgleich kritisch zu beurteilen. Insbesondere neutralisiert er Bemühungen, den Agrarpreisanstieg in der Gemeinschaft insgesamt niedrig zu halten: Die Abwertungsländer gewinnen mit dem Abbau ihres eigenen negativen Währungsausgleichs nationalen Preiserhöhungsspielraum, den sie desto eher ausnutzen, je weniger sie konjunkturelle Rücksichten, z. B. auf die Verbraucher, nehmen müssen. Gegenwärtig ist der gemeinsame Agrarmarkt noch in zehn Teilmärkte gespalten. Lediglich Belgien, Luxemburg und Dänemark wenden die beschlossenen Agrarpreie ohne Währungskorrekturen an.

V. Funktionsweise der Getreidemarktordnung

Der Getreidemarkt nimmt traditionell eine zentrale Rolle im europäischen Agrarmarktgeschehen ein. Markt-und Preisregelungen auf diesem Sektor wirken sich nicht nur unmittelbar bei den Grunder-Zeugnissenaus, sondern haben Rückwirkungen auf das gesamte Spektrum der Agrarproduktion. Wegen dieser Interdependenzen sollen die wichtigsten Merkmale der Getreidemarktordnung ausführlicher dargestellt werden

Die gemeinsame Marktordnung für Getreide trat am 1. Juli 1967 in Kraft (Grundverordnung Nr. 120 vom 13. Juni 1967). Sie wurde am 1. November 1975 durch die neue Verordnung 2727/75 abgelöst. Zwar ist auch diese Verordnung wieder durch zahlreiche Änderungen modifiziert worden, doch ist das Grundkonzept erhalten geblieben. 1. Außenhandelsregelung Kernstück ist — wie bei allen Marktordnungen mit Interventionspflicht — der gemeinsame Schwellen-preis. Er hat die Funktion der Grenzschleuse und schützt den Binnenmarkt vor dem erheblich niedrigeren Weltmarktpreis.

Die Differenz zwischen Weltmarktpreisen und Schwellenpreisen wird als Abschöpfung bei der Ein-fuhr erhoben. Dabei werden als Weltmarktpreise die cif-Preise Rotterdam für die preisgünstigste Einkaufsmöglichkeit zugrunde gelegt. Für Getreide werden die Abschöpfungen täglich von der Kommission neu festgelegt, sofern die Preisschwankungen eine Marge von (derzeit) ± 0, 725 ECU über- schreiten. Auch für Verarbeitungs-und Substitutionsprodukte werden Abschöpfungen erhoben; sie stellen einen Gleitzoll, d. h. die perfekteste Abschirmung gegen preisgünstige Importe dar und bestehen aus einem beweglichen und einem festen Teilbetrag. Der feste Teilbetrag ist ein Schutzelement für die Verarbeitungsindustrie der EG, während dem beweglichen Teilbetrag die Auswirkung der Abschöpfung auf die Gestehungspreise der Verarbeitungserzeugnisse entsprechen soll. Diese technokratischen Formulierungen in den Marktordnungstexten verschleiern nur allzu leicht, daß die Abschöpfungen nicht in die Verarbeitungsindustrie, sondern als wichtige Einnahmequellen der Gemeinschaft in den EG-Haushalt fließen (im Jahr 1986 stammten knapp 1, 2 Mrd. ECU, d. h. 3, 5 vH des Haushalts-, aus Abschöpfungen).

Es gibt eine Reihe von Ländern, deren Ausfuhren in die Gemeinschaft von der Abschöpfungsregelung ausgenommen worden sind:

— Marokko, Türkei und die AKP-Mitgliedsländer können Getreide zu ermäßigten Abschöpfungsbeträgen in die Gemeinschaft exportieren. Hier kommt die EG z. T. ihren Verpflichtungen aus Art. HO (EWG-Vertrag) nach.

— Der nach Darstellung der USA negative Effekt der EG-Erweiterung um Spanien und Portugal auf die US-Exporte soll durch eine Herabsetzung der Abschöpfungsbeträge gemildert werden.

Sollten die Weltmarktpreise über die Schwellen-preise der EG ansteigen so kann die Gemeinschaft Exportabschöpfungen erheben, um den Abfluß von Getreide auf Drittlandsmärkte zu unterbinden. Bei der Ausfuhr aus der Gemeinschaft wird eine Exporterstattung gewährt. Sie soll den Abstand der hohen EG-internen Preise zum Weltmarktpreisniveau überbrücken und so das EG-Getreide „wettbewerbsfähig“ machen. Anders als bei der Abschöpfung ist die Kommission relativ frei in der Festlegung der Höhe der Exportsubventionen. Die Erstattungen generell, insbesondere aber ihr häufig Dumpingcharakter annehmender Umfang, hat wiederholt schwere handelspolitische Konflikte ausgelöst.

Dieser Teil der EG-Agrarpolitik ist deshalb auch Gegenstand der bevorstehenden GATT-Runde.

Aufgrund der den Weltmarkt sehr stark beeinflussenden EG-Exporte hat sich die Gemeinschaft verpflichten müssen, z. B. bei Weizen einen Anteil an 13 — 14 vH am Weltexport (z. Z. etwa 19 Mill, t)

nicht zu überschreiten.

Die Erstattungen werden wöchentlich in der Regel in einem Ausschreibungsverfahren festgelegt, wobei als Anhaltspunkte gelten: — Verfügbare Mengen und Preise auf dem Binnenmarkt, — Weltmarktpreise, — Bestimmungsgebiet der Exporte (sieben Entfernungszonen), — Fiskal-und handelspolitische Überlegungen.

Erstattungen werden auch beim Export von Verarbeitungserzeugnissen wie Mehl und Malz gewährt. Außenhandel mit Getreide kann nur auf der Basis von Ein-und Ausfuhrlizenzen betrieben werden, die normalerweise ohne mengenmäßige Beschränkung erteilt werden. Lizenzen berechtigen und verpflichten, den beantragten Handel innerhalb der festgesetzten Fristen durchzuführen. Um die Außenhandelsunternehmen zur Einhaltung ihrer Lizenzverpflichtung zu zwingen, haben sie Kautionen zu hinterlegen

Für die Dauer der Laufzeiten der Lizenzen (z. B. 45 Tage bei Getreide-Einfuhr, vier Monate bei Getreide-Ausfuhr) ist eine Vorausfixierung von Abschöpfung und Erstattung möglich.

Daß die Lizenzen nicht ausschließlich statistischen Zwecken dienen, sondern auch den Charakter von offenen Restriktionen annehmen können, zeigt die Schutzklausel der Getreidemarktordnung: Von der Kommission, dem Ministerrat und in besonderen Fällen auch von einzelnen Mitgliedsländern kann die „ernstliche Marktstörung“ erklärt werden. Dies führt zur Aussetzung der Vorausfixierung von Abschöpfung und Erstattung, zum sofortigen Stopp der Lizenzerteilung und zum Widerruf bereits erteilter Lizenzen. 2. Substitute in der Getreidemarktordnung Substitute sind Futtermittel, die geeignet sind, das teure Inlandsgetreide in den Futtermittelmischungen zu ersetzen, diese damit erheblich zu verbilligen und die tierische Produktion zu stimulieren. In den Jahren starker Getreidepreisanhebungen (vor allem bis zum Beginn der achtziger Jahre) waren die Einfuhren dieser Futtermittel sehr stark angestiegen (1974/75: 5, 4 Mill, t; 1982: 16, 2 Mill. t).

Mit der Einführung einer vorsichtigeren Preispolitik und der vorübergehenden Errichtung einer produktionsbegrenzenden Garantieschwelle bei Getreide ist auch das Substitutenproblem in Angriff genommen worden: Diese Futtermittel wurden in die Getreidemarktordnung einbezogen. Seither unterliegen Einfuhren generell der Lizenzpflicht.

Das handelspolitisch wichtigste Ergebnis der Bemühungen um eine restriktivere Importpolitik bei Substituten ist das Selbstbeschränkungsabkommenbei Tapioka mit Thailand, Indonesien, der Volksrepublik China und mit Vietnam. Grundlage sind jährliche Einfuhrkontingente von insgesamt rund 6, 3 Mill, t, von denen Thailand und Indonesien fast 6 Mill, t liefern können. Innerhalb der Kontingentgrenzen werden die Einfuhren mit einem Einfuhrzoll von 6 vH (auf den cif-Wert) belastet; Mengen, die die Selbstbeschränkungsmarge überschreiten, werden mit der für Gerste geltenden Abschöpfung belastet. 3. Regelung des Binnenmarktes Zwei Charakteristika bestimmten bis in die Mitte der siebziger Jahre die Binnenmärkte bei Getreide: die Regionalisierung der Preise von Weizen, Roggen und Gerste und die Preisabstufung zwischen den Getreidearten Mit der Regionalisierung war beabsichtigt worden, Transportkostenunterschiede zwischen Erzeuger-und Verbrauchsregionen auszugleichen. Daraus ergaben sich z. T. regional überhöhte Preise mit der Folge beträchtlicher Fehlallokationen der Produktion. Die Preisabstufung hat den Weizen im Gefüge der Getreidepreise weit über seinen Futterwert hinaus zum Nachteil der Futtergetreidearten bevorzugt. Die Folge waren erhebliche Überschüsse, die nur in der Intervention oder — nach Denaturierung — als Viehfutter absetzbar waren. Für die Ungenießbarmachung wurden zeitweilig so hohe Prämien bezahlt, daß die Landwirte dazu übergingen, Weizen für die Denaturierung zu erzeugen.

Regionalisierung und Preisabstufung sind aufgegeben worden. An ihre Stelle trat im Jahr 1976 das „Silo-Modell“, mit dessen Hilfe das Marktordnungssystem vereinfacht und Fehlallokationen vermieden werden sollten; es zielt im wesentlichen auf die — Schaffung eines einheitlichen Interventionspreises für Weichweizen und Futtergetreide, — Einführung eines Referenzpreises für qualitativ hochwertigen Weizen (Backweizen), — Gestaltung der Marktpreise nach dem Futter-wert der Getreidearten, — Erweiterung des Abstandes zwischen Interventions-und Schwellenpreis (Erhöhung der Präferenz für EG-Getreide gegenüber Importgetreide). Angesichts der dramatischen Überschußproduktion in der Gemeinschaft haben die Interventionspreise die ursprünglich den Richtpreisen zugedachte Doppelfunktion der Einkommens-und Produktionssteuerung übernommen. Entsprechend werden die Interventionspreise nicht mehr wie früher (und bei anderen Interventionserzeugnissen heute noch) für das Hauptzuschußgebiet, sondern das Hauptüberschußgebiet (Ormes, Departement Loiret, Frankreich) festgelegt. Entsprechend wird der Richtpreis vom Interventionspreis abgeleitet (durch Hinzufügung der Transportkosten Ormes-Duisburg sowie eines sogenannten Marktelements). Zur Durchsetzung der Preisgarantie auch bei Über-produktion dient die Intervention: Die nationalen Interventionsstellen sind verpflichtet, das ihnen innerhalb der ersten neun Monate des Getreidewirtschaftsjahres angebotene Getreide aufzunehmen, sofern es — in der EG geerntet wurde, — bestimmten Mindestqualitäten entspricht und es — bestimmte Mindestmengen je Partie (z. B. bei Weizen 100 t in der Bundesrepublik, 500 t in Großbritannien) nicht unterschreitet.

Zu dieser obligatorischen Intervention A kann eine Intervention B hinzutreten, bei der Getreide privaten Lagerhaltungsunternehmen angedient wird. Der Lagerhalter verpflichtet sich dabei, die Ware erst zu vermarkten, wenn sie von den Kommissionsdienststellen freigegeben wird.

Eine Milderung des Angebotsdrucks in den ersten Monaten nach der Getreideernte soll durch monatliche, gestaffelte Preiszuschläge zu den Interventionspreisen (Reports) erreicht werden. Die Zuschläge sollen die Lager-und Kapitalkosten des Handels ausgleichen.

Das Bemühen der EG-Kommission, u. a. die Getreidepreise vorsichtig zu senken, war — nicht zuletzt auf deutschen Widerstand hin — nur teilweise durchzusetzen. Um den Erzeugern von Getreide dennoch zu signalisieren, daß die Überschußproduktion reduziert werden muß, ist mit Wirkung vom 1. Juli 1986 eine Mitverantwortungsabgabe in Höhe von 3 v. H.des Interventionspreises eingeführt worden. Die Abgabe stellt praktisch eine Preissenkung ohne formellen Preisbeschluß dar.

Abgabeschuldner ist der Verarbeiter, der Exporteur oder die Interventionsstelle. Sie führen die Abgabe, die sie dem Landwirt in Rechnung stellen, an die einzugsberechtigten staatlichen Dienststellen ab. Ausgenommen von der Zahlung sind Kleinbetriebe, die nicht mehr als 25 t Getreide verkaufen. Der Erfolg der Mitverantwortungsabgabe wird als sehr gering eingeschätzt, dagegen ist der administrative Aufwand wegen der bürokratischen Durchführungsbestimmungen außerordentlich hoch.

VI. Fehlentwicklungen

Angebot und Nachfrage sind bei denjenigen Erzeugnissen am stärksten aus dem Gleichgewicht geraten, die über die sicherste Abnahme-und Preis-garantie verfügen. Die Selbstversorgungsgrade und die Lagerbestände sind deutlicher Ausdruck für diese Fehlentwicklung. Heute gibt es nur noch bei solchen Erzeugnissen eine nicht vollausgeschöpfte Eigenversorgung, die die EG aus klimatischen Gründen nicht produziert, wie bestimmte pflanzliche Öle und Genußmittel tropischer Herkunft.

Besonders gravierend ist die Lage schon seit langem bei Milch und Getreide; deshalb sind diese Produkte auch Gegenstand sowohl intensivster Bemühungen um Eindämmung der Überschüsse als auch heftiger politischer Auseinandersetzungen. Bei Milcherzeugnissen haben die Lagerbestände am Jahresende 1986 — trotz der vor zwei Jahren eingeführten Quotenregelung für die Milchproduktion — Rekordhöhen erreicht. Rund 1, 5 Mill, t Butter, 0, 8 Mill, t Magermilchpulver und 0, 4 Mill, t Käse lagerten in den EG-Kühlhäusern. Auch auf dem Getreidemarkt bietet sich ein Bild permanenter Überschüsse. Zwar ist der Selbstversorgungsgrad von 128 v. H. (1984/85) bis 1986 auf 109 v. H. gefallen; dies ist aber praktisch ausschließlich auf einen witterungsbedingten Ernte-rückgang und auf den statistischen Effekt der EG-Erweiterung um Spanien und Portugal zurückzuführen. Es bereitet große Schwierigkeiten, die Überschüsse auf dem Weltmarkt abzusetzen, insbesondere nicht backfähiger Weichweizen und Gerste, d. h. drei Viertel des eingelagerten Getreides, sind praktisch unverkäuflich.

Wie bei Milch, haben auch im Getreidesektor die bisherigen Bemühungen der EG-Kommission, die Produktion einzudämmen, nicht ausgereicht. Daran sind die Mitgliedstaaten nicht schuldlos. Im Rahmen der restriktiven Preispolitik und als Reaktion auf die heftigen Angriffe der USA gegen die Agrarmarktpolitik der EG hat die Gemeinschaft die Einführung einer „Garantieschwelle“ (siehe oben) beschlossen. Es war die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, die schon ein Jahr später diese Regelung zu Fall gebracht hatte, weil sie nicht bereit war, die — von ihr mitbeschlossene — Konsequenz aus der Getreideüberproduktion des Jahres 1984, eine l, 8prozentige Senkung der Interventionspreise, mitzutragen. Die skizzierte Lage bei Milch und Getreide ist exemplarisch für viele andere Produkte. Einer Kommissionsschätzung zufolge werden, wenn die gegenwärtigen Angebots-und Nachfragetrends anhalten, die Über-schüsse im Jahre 1990 bei Milch 11 Mill, t, Getreide 33 Mill, t, Zucker 1, 5 Mill, t und Rindfleisch 0, 2 Mill, t erreichen.

Die Fehlentwicklungen auf den Agrarmärkten ziehen schon seit langem Auswirkungen auf den EG-Haushalt nach sich, die immer wieder zu Korrekturen am System geführt, niemals aber eine ernsthafte Reform ausgelöst haben. Eher ist man bereit, einer Erhöhung der Eigeneinnahmen der Gemeinschaft (z. B. über die Anhebung der Mehrwertsteuerbemessungsgrundlage oder über neue Einnahmequellen, wie z. B. die Mitverantwortungabgaben) zuzustimmen, als z. B. eine rigorose Plafondierung der Agrarmarktausgaben hinzunehmen. Nur auf diese Weise ist bisher immer wieder verhindert worden, daß der Haushalt „gesprengt“ wird.

In der Öffentlichkeit entsteht durch die breite Diskussion der Kosten der Agrarpolitik häufig der Eindruck, Agrarpolitik, Sicherung der Ernährung, soziale Abstützung der in der Landwirtschaft tätigen Menschen und strukturelle Verbesserung in der Landwirtschaft seien zum „Nulltarif“ zu erhalten. Dies ist sicher ein Irrtum. Worum es viel mehr gehen muß, sind die vermeidbaren Kosten der Agrarpolitik. Zweifellos sind in den finanziellen Aufwendungen der EG-Haushalte für die Agrarmärkte Beträge enthalten, die, eine andere Politik vorausgesetzt, erheblich niedriger sein könnten.

Neben der Überschuß-und der Haushaltsproblematik ist die Umweltproblematik einer auf Intensivierung abzielenden Agrarmarktpolitik zunehmend ins Bewußtsein der Öffentlichkeit, aber auch der Landwirtschaft selbst gedrungen. Über Jahrzehnte schon bestimmen zwei Instrumente Denken und Handeln im Agrarbereich: Intensivierung und Spezialisierung der Erzeugung. Die auf Betriebsebene forcierte Ausnutzung jeglicher Art von Größenvorteilen („economies of scale") führte — bisher — zu eindrucksvollen Produktivitätserfolgen. Doch „exB teme Kosten“, insbesondere die Umweltschäden, wurden übersehen oder bewußt vernachlässigt. Heute wird freilich erkannt, daß die „moderne Landbewirtschaftung als Quelle von Umweltbelastungen“ angesehen werden muß, und — wie die Bereiche Energie, Verkehr, chemische Industrie, Schwerindustrie — auf den Umweltschutz zielenden Regulierungen zu unterwerfen ist.

Die Chancen, daß ökologisch begründete Maßnahmen in der Landbewirtschaftung durchgesetzt werden, sind größer geworden. Dies weniger aufgrund allseitiger Einsicht, daß das biologische Umfeld nicht nur für die jetzt lebenden, sondern auch für künftige Generationen erhalten werden muß.

Naturschutz nur der Natur willen, d. h. ohne anthropozentrische Legitimation, ist noch weit entfernt von allgemeiner Anerkennung! Die Über-schüsse und die Subventionierung der Agrarproduktion haben vielmehr Dimensionen erreicht, die den anhaltenden Prozeß der Intensivierung und Spezialisierung in Frage stellen. Die Markt-und Preispolitik spielt hier eine entscheidende Rolle. Sowohl die Preis-als auch die Absatzgarantie machen Intensivierungsanstrengungen besonders lohnend. Auch die züchterischen Bemühungen sind in erster Linie auf diejenigen Pflanzen-und Tierarten gerichtet, die auf dem regulierten Markt den größten Grenzertrag des Züchtungsaufwandes abwerfen.

VII. Ursachen der Fehlentwicklung

Die Fehlentwicklungen gehen auf ein Bündel von Ursachen zurück, von denen hier wenigstens die wichtigsten angesprochen werden sollen. Zwei Gruppen lassen sich unterscheiden, einmal die technologisch-und systembedingten, zum anderen die institutionell-politischen Ursachen.

Ausgehend von der Situation nach dem Zweiten Weltkrieg war die Ernährungssicherung im damaligen Europa das zentrale agrarpolitische Anliegen aller Staaten, auch der sechs ursprünglichen EG-Mitglieder. Hoher Importbedarf an Nahrungsmitteln einerseits und rasche technologische Entwicklung andererseits waren die Triebkräfte, die das Agrarmarktsystem schufen: Marktordnungen gewährten Preis-und Absatzgarantien für die wichtigsten Agrarerzeugnisse. Sie waren — aus damaliger Sicht — adäquate Instrumente.

Sehr rasch schon, etwa Mitte der sechziger Jahre, waren deutliche Strukturverlagerungen zu erkennen: rasche Reduzierung der Zahl der Betriebe und Erwerbstätigen, enorme Produktions-und Produktivitätssteigerungen, Spezialisierung und Intensivierung, allerdings auch mit ersten ökologischen Schäden durch die voranschreitende Störung der natürlichen Kreisläufe bis hin zu ihrer völligen Unterbrechung.

Die Entwicklungen der chemischen Industrie haben diese Unterbrechung gefördert: Pflanzenschutzmittel verdeckten z. B. die deutlichen Zeichen der zunehmenden, durch Handelsdüngereinsatz und Verengung der Fruchtfolgen ausgelösten Krankheitssymptome des Bodens. Hinzu kamen chemische oder hormonelle Verstärker der durch Über-düngung geschwächten Pflanzen. Hormoneinsatz in der Tierhaltung, Massentierhaltung und auf extreme Leistung hin zielende Züchtung dienten insgesamt dem Ziel der Ertragssteigerung und der privatwirtschaftlichen Gewinnmaximierung.

Kräftige Unterstützung fand die Marktpolitik bei der Agrarstrukturpolitik. Konzentration und Spezialisierung in der Tierhaltung wurden durch zahlreiche Maßnahmen so sehr gefördert, daß heute in manchen Gebieten infolge der landwirtschaftlich bedingten Belastung von Luft, Wasser und Boden ernsthafte Gefahren für den Menschen ausgehen. Die ersten Konsequenzen werden nun gezogen in Form von Bestandsobergrenzen in der Tierhaltung und strengeren Umweltauflagen.

Neben den Faktoren technischer Fortschritt, Markt-und Strukturpolitik haben auch die verschiedenen EG-Erweiterungen zu den beschriebenen Fehlentwicklungen geführt. Zum einen hat in den drei nordeuropäischen Beitrittsländem die Aufnahme in die EG zu einer explosionsartigen Steigerung der Produktion der typischen Nordprodukte geführt. Bei der Süderweiterung erwartet die EG dieselbe Entwicklung — vor allem bei Wein, Obst, Südfrüchten und Öl.

Im institutionell-politischen Bereich ist seit langem offensichtlich geworden, daß die Mitgliedstaaten ihrer Meinung nach unzureichende agrarmarktpolitische Beschlüsse auf Gemeinschaftsebene durch nationale Maßnahmen abschwächen, unterlaufen oder verstärken. Dies ist ein weiterer Grund, weshalb Bemühungen z. B.der EG-Kommission, die Agrarproduktion und die ausufernden Kosten ihrer Verwaltung einzuschränken, von so wenig Erfolg begleitet sind.

Der Agrarsektor ist aber auch wie kaum ein anderer Wirtschaftsbereich gekennzeichnet durch Verflechtungen von Interessen landwirtschaftsinterner Kräfte, von verbands-und parteipolitischen Inter45 essen und von zahlreichen Verflechtungen landwirtschaftlicher Funktionsträger mit einflußreichen Industriezweigen in den vor-und nachgelagerten Branchen. Die Landwirtschaft steht damit sicher nicht allein. Und es ist geradezu das Merkmal marktwirtschaftlich-kapitalistischer Gesellschaftsformen, daß sich die Gruppen der Gesellschaft durch lobbyistische Zusammenschlüsse und Verhaltensformen an der Einkommensverteilung aktiv beteiligen. Es ist aber auch ihre Schwäche, denn dieses Prinzip kann, wie im Falle der Agrarpolitik deutlich wird, erhebliche Fehlsteuerungen bewirken. Ein Beispiel: die Milchquotenregelung. Sie wurde jahrelang insbesondere vom Deutschen Bauernverband gefordert, der hoffte, durch eine Mengenbegrenzung der Milchproduktion wieder mehr Spielraum für eine, wie es heißt, „aktive Preispolitik“ zu gewinnen.

Diese Forderung hatte sich die deutsche Bundesregierung zu eigen gemacht, die EG-Kommission als Lösung der Überschußprobleme vorgeschlagen und der Ministerrat schließlich beschlossen. Die Ergebnisse sind bisher deprimierend, und auch der Initiator zeigt sich enttäuscht. Außer dem Einstieg in den verstärkten Dirigismus mit seinen Belastungen und z. T. großen Ungerechtigkeiten und Härten für die Landwirte haben die Regelungen wenig gebracht: Butter-und Milchpulverberge steigen weiter. Daneben hat es strukturelle Veränderungen vor allem bei den Klein-und Mittelbetrieben gegeben, die verhängnisvoll für die Umwelt sind, weil häufig gerade solche Betriebe zur Aufgabe veranlaßt worden sind, die noch am umweltfreundlichsten gewirtschaftet haben dürften.

Ein weiteres Beispiel dafür, daß die landwirtschaftlichen Interessenvertreter in der Vergangenheit nicht zur Vermeidung von Fehlentwicklungen beigetragen haben, gibt die vorstehende Übersicht wider.

Es darf angenommen werden, daß die Ratsentscheidungen bei den Preisbeschlüssen nicht völlig unbeeindruckt von den häufig überzogenen Forderungen des Europäischen Bauernverbandes (COPA) getroffen worden sind.

VIII. Reformansätze

Soll eine Reform der verfehlten Agrarmarktpolitik der Gemeinschaft nicht mehr nur — wie bisher — im Bekämpfen von Symptomen bestehen, so müßten auf zahlreichen Feldern der Agrarpolitik Kursänderungen eingeleitet, durchgehalten und von Begleitmaßnahmen flankiert werden.

Höchste Priorität muß das Streben nach größerem Marktgleichgewicht erhalten — auch wenn dabei nationale Interessen, die jetzt noch so hohen Stellenwert genießen, geopfert werden müssen. Eine Einkommenspolitik, die wie in den vergangenen 30 Jahren ganz überwiegend über die Agrarpreise gemacht wird, führt in die Sackgasse. Deshalb sind verstärkt neue Elemente in die Agrarpolitik einzubauen, die es erlauben, eine marktentlastende Produktionspolitik zu betreiben und zugleich das Einkommensziel im Auge zu behalten.

Hier erscheint es vor allem sinnvoll, den ökologischen Grundzusammenhängen der Landbewirtschaftung wieder mehr Geltung zu verschaffen. Das heißt in erster Linie, Rücknahme der hohen Intensität in der Boden-und Tierproduktion, Reduzierung im Einsatz von Chemie und Pharmazie, Ablehnung einer nicht artgerechten Tierhaltung. Dazu wird es allerdings auch einer Reihe von Regulierungen im Agrarbereich bedürfen. Vor allem geht es nicht an, daß das Gemeingut Grundwasser verschmutzt werden darf, ohne daß der Verursacher mit ökonomischen und strafrechtlichen Sanktionen belegt wird, oder daß mit der Erhebung eines „Wasserpfennigs“ beim Verbraucher zur Gewinnausfallentschädigung beim Verursacher das „Verursacherprinzip“ auf den Kopf gestellt wird.

Eine auf Marktausgleich orientierte Agrarmarktpolitik darf auch künftig nicht mehr durch die Agrarstrukturpolitik konterkariert werden, wie das bisher immer noch geschieht (z. B. durch die Subventionierung von Investitionen in Überschußbereichen wie der Weinherstellung). Skeptisch zu beurteilen sind Bestrebungen, Bodenflächen mit Hilfe von Subventionen aus der Agrarproduktion zu nehmen. Dieser Eingriff würde zahlreiche Folgewirkungen nach sich ziehen, die agrarpolitisch und ökologisch unerwünscht sind, wie z. B. künstliche Verknappung des Bodenangebots, Behinderung eines weiterhin notwendigen Strukturwandels, Intensivierung auf den verbleibenden Flächen.

Das Problem der intensiven Bodenausbeutung stellt sich auch bei den Plänen zum Anbau von „nachwachsenden Rohstoffen“ für Energiegewinnung. Abgesehen davon, daß die Substitution von jetzigen Überschußprodukten (Getreide, Zucker) hohe Subventionen erfordert, wenn die Landwirte zum „Umsteigen“ bewogen werden sollen.

Eher scheinen solche Überlegungen zum Ziele zu führen, die die Fruchtfolgen auf den strapazierten Böden wieder breiter gestalten, zumal sich dann auch der hohe Einsatz von Pflanzenbehandlungsmitteln eindämmen ließe.

Auf den einzelnen — miteinander zum Teil eng verflochtenen — Teilgebieten der Agrarpolitik sind die folgenden Maßnahmen Ansätze, die aus der Krise führen könnten:

Marktpolitik: — Richt-und Interventionspreise der Überschußprodukte (auch derjenigen, die einer Quotenregelung unterliegen) werden für mehrere Jahre eingefroren. Bei anderen Erzeugnissen ist streng auf Marktorientierung der Preise zu achten.

— Eine Staffelung der Erzeugerpreise nach Betriebsgrößen bzw. produzierten Mengen sollte nicht mehr tabu sein.

— Die restriktive Einfuhrpolitik bei Agrar-und Nahrungsprodukten sollte deutlich gelockert werden. Einkommenspolitik: — Ergänzung der vorsichtigen Preispolitik durch gezielte direkte Einkommensübertragungen.

— Schaffung von umweltrelevanten Tätigkeitsmustern in Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Garten-bau und Fischerei, die zur Grundlage eines tätigkeitsbezogenen Entgelts an diesen Personenkreis gemacht werden.

— In diesem Zusammenhang finanzieller Ausgleich für streng an Umweltkriterien gebundene Umwidmung von Landwirtschaftsflächen (keine generelle, ungezielte Flächenstillegung).

Strukturpolitik: — Strengere Auflagen für die Einhaltung von Bestandsobergrenzen in der Tierhaltung zum Schutz der bäuerlichen Landwirtschaft.

— Beendigung der Subventionierung immer neuer Verarbeitungs-und Lagerkapazitäten in der Ernährungsindustrie (Wein, Getränke, Konserven, Obst).

— Stärkere Aktivierung der regionalen Strukturpolitik zur Schaffung von Erwerbsalternativen.

— Behutsamer Ausbau von Erholungsdienstleistungen.

Umweltpolitik: — Förderung einer ausgewogenen Landbewirtschaftung ohne Monokulturen.

— Rückbesinnung auf den Verbund Pflanzenproduktion — Tierproduktion.

— Extensive Landbewirtschaftung durch Limitation des Nährstoffeintrags.

— Strenge Kontrolle der Boden-und Wasserqualitäten mit Hilfe von Normen.

— Umweltverträglichkeitsprüfungen bei allen Struktur-(z. B. Flurbereinigung) und Produktions(z. B. nachwachsende Rohstoffe) maßnahmen. Abschließend soll folgendes herausgestellt werden: Die Fehler der vergangenen dreißig Jahre in der Agrarpolitik können ohne grundlegendes Umdenken und entsprechendes politisches Handeln nicht rückgängig gemacht werden. Doch auch eine Neuorientierung kann nicht von heute auf morgen vollzogen werden. Die Schritte müssen von der Landwirtschaft auch verkraftet werden können. So gesehen werden sich die Kosten der Agrarpolitik auch nur mittel-bis langfristig vermindern lassen. Aber es muß begonnen werden.