Fragen der innerparteilichen Demokratie, insbesondere der Beteiligung von Parteimitgliedern am parteiinternen Willensbildungsprozeß, gehören seit jeher zum Kembestand der Analyse politischer Parteien. auch wenn sich die deutsche Politikwissenschaft über Jahre hinweg mit diesem Untersuchungsgegenstand nur am Rande beschäftigt hat und sich ihm erst in jüngster Zeit wieder verstärkt widmet Der folgende Beitrag versucht, einen Überblick über die Entwicklung und den gegenwärtigen Stand der Forschung zur innerparteilichen Partizipation zu geben, wobei vor allem auf die empirischen Beiträge zu dieser Fragestellung eingegangen werden soll.
I. Zur Konzeptualisierung innerparteilicher Partizipation
Als innerparteiliche politische Partizipation können alle freiwilligen, auf die Beeinflussung innerparteilicher Entscheidungen und deren Vermittlung im Rahmen des zwischenparteilichen Wettbewerbs gerichteten Aktivitäten von Parteimitgliedern angesehen werden. Zur Strukturierung der Vielzahl möglicher Aktivitäten dieser Art bietet sich zunächst eine Trennung in binnen-und außenorientierte Aktivitäten an. Bei den binnenorientierten Aktivitäten lassen sich zusätzlich die Beteiligung an der Personalrekrutierung und an der Politikformulierung unterscheiden. Da Parteien mit ihrer Umwelt in vielfältigen Wechselbeziehungen stehen, also nicht nur auf von außen kommende Veränderungen reagieren, sondern ihre Umwelt auch aktiv zu beeinflussen suchen, muß ein vollständiges Partizipationskonzept auch außenorientierte Aktivitäten einbeziehen. Allerdings sind nur solche Handlungen als partizipatorische Aktivitäten anzusehen, die im Rahmen des zwischenparteilichen Wettbewerbs auf die direkte Beeinflussung politischer Willlensbildungs-und Entscheidungsprozesse der Parteium-welt gerichtet sind (Beteiligung an der Politikver-mittlung). Zwischen diesen drei Erscheinungsformen innerparteilicher Partizipation (Personalrekrutierung, Politikformulierung, Politikvermittlung) ist eine deutlich positive Beziehungsstruktur zu erwarten, da Personalentscheidungen oft auch Vor-entscheidungen über politische Inhalte darstellen, inhaltliche Entscheidungen häufig bevorstehende Personalentscheidungen vorstrukturieren und die Beteiligung am Zustandekommen von Personal-und Sachentscheidungen die Bereitschaft zur Vermittlung dieser Entscheidungen nach außen erhöht. Es kann daher durchaus auch von einer dieser Dreiteilung unterliegenden Aktivitäts-Nichtaktivitätsdimension ausgegangen werden.
Die Unterscheidung der drei genannten Partizipationsformen, die sich auch empirisch bewährt hat zeigt ihre Fruchtbarkeit bei der Diskussion des Stellenwerts verschiedener Formen innerparteilicher Partizipation im Rahmen der drei Paradigmen der Parteienforschung, des Konkurrenz-, des Integrations-und des Transmissionsparadigmas Es läßt sich nachweisen, daß die drei Paradigmen durch die Betonung jeweils einer der drei von uns unterschiedenen Formen innerparteilicher Partizipation gekennzeichnet sind.
Im Parteienmodell des Konkurrenzparadigmas, das den Wettbewerb zwischen den Parteien in den Vordergrund stellt, bleibt für innerparteiliche Partizipation insbesondere in bezug auf die Politikformulierung, aber auch in bezug auf die Personalrekrutierung. wenig Raum Eine umfassende Mitgliederpartizipation in diesen Bereichen wird als dysfunktional angesehen, da sie knappe Mittel bindet, die Handlungsfreiheit der Parteiführung ein-schränkt und die Effizienz und Flexibilität der strikt auf das Ziel der Stimmenmaximierung bei Wahlen ausgerichteten Parteiorganisation mindert. Eine optimale Nutzung der Wahlchancen erfordert einen effizienten Mitteleinsatz, der am besten durch eine Zentralisierung der Macht und Entscheidungsbefugnis in den Händen der wählerorientierten Parteiführung und damit durch eine innerparteiliche Willensbildung von oben nach unten erreicht werden kann. Die Beteiligung an der Politikvermittlung hingegen erhält im Rahmen dieses Modells einen positiven Stellenwert, der aus den Erfordernissen des Stimmenwettbewerbs resultiert. Da die Erfolgschancen einer Partei im Konkurrenzkampf auf dem politischen Markt u. a. von ihrem Mitteleinsatz abhängen, ist eine die Ressourcenbasis der Partei verbreiternde Beteiligung der Mitglieder in diesem Bereich funktional, auch wenn sie nicht die wichtigste Ressource der Partei darstellt.
Das Integrationsparadigma der Parteienforschung wurzelt in einem an den Erfordernissen der Bestands-und Funktionssicherung des politischen Systems ausgerichteten Demokratiemodell. Diese am Gesamtsystem orientierte Perspektive liefert auch den Maßstab zur Beurteilung der innerparteilichen Meinungs-und Willensbildung Das diesem Paradigma angemessene Organisationsmodell politischer Parteien ist eine repräsentative, zugangs-offene, verantwortliche, durch Wahlen legitimierte, pluralistische innerparteiliche Elitenherrschaft. Von dem Postulat ausgehend, daß es für Parteien „keine andere als eine repräsentative Struktur geben kann“ und das Prinzip innerparteilicher Elitenkonkurrenz vorherrscht, wird ein Konzept innerparteilicher repräsentativer Demokratie entwickelt, das in seiner extremen Form wenig Raum für die Beteiligung der Parteimitglieder an der innerparteilichen Politikformulierung läßt: „Beschlüsse von politischer Tragweite werden . . . nur von der Parteispitze gefaßt. Die Masse der Mitglieder muß nicht gefragt werden und wird es auch nicht. Ein plebiszitärer Modus, solche Beschlüsse durch das Parteivolk beeinflussen zu lassen, ist nicht vorgesehen.“
Von zentraler Bedeutung für dieses Konzept ist daher nicht die Beteiligung der „einfachen“ Parteimitglieder an der Politikformulierung, sondern an der Personalrekrutierung: „Verlangt wird die demokratische Legitimation der Parteiführung, nicht mehr, aber auch nicht weniger. ” Hierin, in der „sich ständig wiederholenden, ständig neu zu vollziehenden Legitimation der Parteioberen von unten her durch freiwillige Anerkennung ihrer Führerstellung wie ihrer konkreten Führung“, ist das demokratische Moment zu sehen Entscheidend ist nicht in erster Linie ein kontinuierlicher Fluß der inhaltlich-politischen Willensbildung von unten nach oben, sondern die Wahl, Kontrolle, Abberufund Austauschbarkeit der innerparteilichen Repräsentanten. Allerdings werden strikt basisorientierte Elitenkontfollinstrumente — wie insbesondere das imperative Mandat — einhellig abgelehnt da generell nur eine von nennenswerten Beschränkungen freie Handlungs-und Entscheidungskompetenz der aus den Parteien hervorgegangenen verantwortlichen Eliten den Erfordernissen des übergeordneten politischen Systems entspricht.
Steht im Parteienmodell des Integrationsparadigmas die Beteiligung an der Personalrekrutierung im Mittelpunkt, so betont das Transmissionsparadigma, das sich an einem basisbezogenen Demokratiemodell orientiert, die Beteiligung der Parteimitglieder an der Politikformulierung. Ausgehend von einer Sicht der Parteien als den „primär legitimierten Handlungseinheiten der Massendemokratie“ die als organisatorisches Werkzeug der Artikulation und Übertragung des Willens der Aktivbürgerschaft dienen, liegt dem Transmissionsparadigma ein strikt basisorientiertes Modell parteiinterner Willensbildung von unten nach oben zugrunde. Partizipation darf nach diesem Konzept innerparteilich nicht auf bloße „Organisationspartizipation“, d. h. auf „Beteiligung ohne Entscheidungsteilhabe“, begrenzt bleiben; sie muß vielmehr als „Entscheidungspartizipation“, d. h. als „reale Teilnahme an verbindlichen innerparteilichen Entscheidungen, gleich auf welcher Organisationsebene“, realisiert werden Ein solcher ununterbrochen von unten nach oben verlaufender parteiinterner Willensbildungsprozeß kann seine gesellschaftliche Funktion jedoch nur erfüllen, wenn es gelingt, „Diskussionsund Entscheidungsprozesse so zu strukturieren, d. h. die Willensbildung so zu demokratisieren, daß Diskussionsanstöße nicht nur zu Beschlüssen werden, sondern Beschlüsse auch zu einer sichtbar veränderten Regierungspolitik führen“ Konsequenterweise ist dieser Ansatz „untrennbar verbunden mit einer starken Tendenz zum . imperativen Mandat'“ da hierüber eine prozedurale Annäherung an das Ideal der Basissouveränität erreicht werden kann. Über Art und Ausmaß der gewünsch-ten Bindung von Repräsentanten an den Basiswillen existieren allerdings unterschiedliche Vorstellungen Je stärker eine solche Bindung konzipiert wird. d. h. je weniger eigene Handlungsfreiheit den Repräsentanten gegenüber dem Willen der Repräsentierten eingeräumt wird, desto mehr verschiebt sich im Rahmen des allgemeinen Partizipationspostulats der normative Stellenwert der Beteiligung an der Personalrekrutierung zugunsten der Beteiligung an der Politikformulierung. Werden Repräsentanten schließlich zu vollständig weisungsgebundenen und damit prinzipiell beliebig austauschbaren Vollzugsagenten des Basiswillens, so kommt der Mitgliederbeteiligung an ihrer Auswahl nur noch geringe Bedeutung zu.
II. Zur empirischen Analyse der Beteiligung an der Politikvermittlung
Die Segmentierung der Parteienforschung in Ansätze mit unterschiedlichem normativem Orientierungsrahmen und differierendem Stellenwert der drei Formen innerparteilicher Partizipation führt sowohl zu einer unterschiedlichen Ausrichtung der empirischen innerparteilichen Partizipationsforschung als auch zu differierenden Deutungen von Forschungsergebnissen. Dies wird besonders deutlich im Politikformulierungs-und Personalrekrutierungsbereich. Bevor jedoch hierauf näher eingegangen wird, soll zunächst die Beteiligung an der Politikvermittlung betrachtet werden.
Im Einklang mit den theoretischen Argumentationslinien des Konkurrenzparadigmas stehen in bezug auf diesen Partizipationsbereich bislang weniger die Vermittlungsaktivitäten selbst bzw.deren Determinanten, sondern eher ihre Wirkungen im Hinblick auf den Wahlerfolg der Parteien im Mittelpunkt des Interesses. Die Wählermobilisierung durch die Parteien kann prinzipell über Individual-und Massenkommunikationskanäle erfolgen, wobei im Rahmen der ersteren vor allem die aktiven bzw. aktivierten Parteimitglieder, im Rahmen der letzteren die Massenmedien Träger der Mobilisierungsanstrengungen sind. Generell haben sich, zunächst in den Vereinigten Staaten aber in der Folgezeit auch in den europäischen Demokratien, die Gewichte dieser beiden Mobilisierungskanäle in den Wahlkämpfen verschoben. Aus Organisationskampagnen wurden zunehmend Medienkampagnen mit einer deutlichen Zentralisierung, Professionalisierung und Kommerzialisierung der Wahlkampfplanung und -durchführung Trotz dieser Entwicklung sind die Politikvermittlungsaktivitäten von Parteimitgliedern im Rahmen der Wahlkampf-strategien der Parteien jedoch nicht bedeutungslos: dies nicht nur wegen der in den achtziger Jahren in vielen Ländern feststellbaren Repolitisierung der Wahlkämpfe, sondern generell auch aufgrund der Überzeugung, daß diese Politikvermittlungsaktivität „nach wie vor der entscheidende Faktor in der interpersonalen Kommunikation und die entscheidende Ergänzung zur Massenkommunikation (ist), weil sie erst die eigentliche Überzeugungsarbeit leistet“
Empirische Studien zu einzelnen Aspekten bzw.der Gesamtheit lokaler Parteiaktivität und deren Beziehung zum Wahlergebnis existieren vor allem im Rahmen der amerikanischen und britischen Parteienforschung Im amerikanischen Kontext zeigen Studien der fünfziger und sechziger Jahre, daß generell von einem positiven Einfluß der Politikvermittlungspartizipation lokaler Parteiaktivisten auf das Wahlergebnis ausgegangen werden konnte, wobei als Erklärungsfaktoren für das unterschiedliche Ausmaß des Einflusses insbesondere die Ebene der Wahl und die Art des zwischenparteilichen Wettbewerbs herangezogen wurden. Hier fehlen jedoch neuere umfassende Studien, die diese Fragestellung unter den gewandelten Rahmenbedingungen der achtziger Jahre untersuchen. In Großbritannien sind die empirischen Ergebnisse äußerst unterschiedlich, und es fehlen detaillierte sekundäranalytische Aufbereitungen der existierenden Arbeiten, die Erklärungsansätze für deren differierende Ergebnisse liefern könnten. In der Bundesrepublik wurde diese Forschungsrichtung von Simon aufgenommen.der den „Einfluß von Sozialstruktur und lokaler Parteiaktivität auf das Wahlverhalten und gleichzeitig der sozialstrukturellen Merkmale auf die lokale Parteiaktivität“ der CDU untersuchte und zu dem Ergebnis kam, „daß sich das CDU-Wahlergebnis zu einem Teil auch unabhängig von der Sozialstruktur durch die lokale Parteiaktivität erklären läßt.“
III. Zur empirischen Analyse der Beteiligung an der Politikformulierung und Personalrekrutierung
In bezug auf die Analyse der Mitgliederbeteiligung an der Politikformulierung und Personalrekrutierung liegt im Rahmen der deutschen Parteienforschung weitaus mehr empirisches Material vor. Primärer Bezugspunkt der Analyse binnenorientierter Mitgliederpartizipation ist die von Robert Michels aufgestellte These vom „ehernen Gesetz der Oligarchie“ Art und Weise sowie Intensität innerparteilicher Mitgliederpartizipation werden im Rahmen der Diskussion um die Bestätigung bzw. Widerlegung dieser These vor allem unter dem Blickwinkel einer Analyse der innerparteilichen Machtverteilung und damit der innerparteilichen Demokratie betrachtet. Ein Teil der Literatur ist, trotz aller Kritik an Michels Werk, der Auffassung, daß „der empirische Teil seiner Arbeit durch nahezu alle Untersuchungen innerparteilicher Demokratie bis in die jüngste Zeit hinein in fast allen Details bestätigt wird" und ein „monumentale(r) Berg empirischer Daten“ belegt, „daß — selbst unterschiedliche Maßstäbe vorausgesetzt — innerparteiliche Demokratie in Massenorganisationen allenfalls eine seltene Ausnahme, zumeist aber gar nicht zu finden ist“ Die Gegenmeinung lautet, daß sich „das Gespenst der Parteienoligarchie . . . eher als ein Produkt ideologisch besorgter Wandmaler denn als ein Konterfei der Wirklichkeit“ erwiesen habe. Beide Standpunkte lassen sich durch empirische Daten allein nicht belegen, denn „die empirischen Befunde müssen an einem von mehreren möglichen Konzepten innerparteilicher Demokratie .. . gemessen werden“ um zu einer Beurteilung des Realisierungsgrades innerparteilicher Demokratie zu gelangen.
Die differierenden normativen Prämissen dieser Konzepte liefern nicht nur unterschiedliche Beurteilungskriterien für die vorgefundene innerparteiliche Realität, sie beeinflussen auch die Zugangs-weise zur Analyse des Oligarchieproblems. Im innerparteilichen Demokratiekonzept des Integrationsparadigmas wird von einer notwendigen und unumgänglichen funktionalen Binnendifferenzierung von Parteiorganisationen und damit der Herausbildung von innerparteilichen Funktionseliten ausgegangen. Damit konzentriert sich das Interesse zum einen auf die Binnenstruktur der Führungsgruppen und zum anderen auf die Frage nach dem Ausmaß, in dem die Führungsgruppen tatsächlich die Aktivitäten der „einfachen“ Parteimitglieder kontrollieren bzw. lenken. Auf der Basis dieses erkenntnisleitenden Interesses erweist sich die These einer von einer homogenen Parteioligarchie einseitig zentralistisch von oben nach unten gesteuerten und kontrollierten innerparteilichen Willensbildung als realitätsfern. Sie muß durch ein pluralistisches „Stratarchiemodell" mit mehreren Macht-zentren und wechselseitigen Abhängigkeitsstrukturen ersetzt werden
Wird dagegen vom parteiinternen Demokratiemodell des Transmissionsparadigmas ausgegangen, so erscheint, gemessen an der Norm der Selbstbestimmung der Parteibasis, jegliche real vorfindbare Machtstruktur innerhalb von Parteien im Kern undemokratisch. Die Analyse orientiert sich hier eher an einem dichotomen Basis/Führungsmodell wobei die Begriffe „Führung“ und „Oligarchie“ tendenziell zu Synonymen werden. Im Mittelpunkt des Interesses steht die Verselbständigungs-Z Entfremdungstendenz der Parteieliten von ihrer Basis.
Angesichts dieser Sachlage soll hier explizit nicht der Weg beschritten werden, der Fülle der vorliegenden allgemeinen Erörterungen über den Realisierungsgrad innerparteilicher Demokratie im Rahmen der deutschen Parteien eine weitere hinzuzufügen. Im Mittelpunkt der folgenden Analyse steht die engere Fragestellung nach a) den Indikatoren, die bisher zur Analyse der binnenorientierten politischen Partizipation von Parteimitgliedern verwendet wurden; b) den unterschiedlichen Interpretationsmöglichkeiten der mit Hilfe dieser Indikatoren gewonnenen empirischen Forschungsergebnisse und c) den Defiziten, die die innerparteiliche Forschung in diesem Bereich aufweist. 1. Allgemeine Teilnahme von Parteimitgliedern am innerparteilichen Geschehen Trennt man zunächst noch nicht zwischen der Beteiligung an der Politikformulierung und der Personalrekrutierung, dann stellt sich die Frage, in welchem Ausmaß Parteimitglieder generell am innerparteilichen Geschehen teilnehmen. Wenn auch all-gemein Übereinstimmung darüber besteht, daß der Anteil der sich aktiv am innerparteilichen Geschehen beteiligenden Mitglieder als nicht allzu hoch veranschlagt werden kann, so schwanken globale Schätzungen über die realen Größenordnungen jedoch erheblich. So konstatierte z. B. von Alemann Ende der siebziger Jahre: „In der Bundesrepublik gibt es etwa 2 Millionen Parteimitglieder, von denen insgesamt gut 250 000 wirklich politisch aktiv sind“. Ellwein dagegen vertrat zur gleichen Zeit die erheblich optimistischere Einschätzung „daß wir auf einen aktiven Kern von maximal einer halben Million kommen“
Die erheblichen Einschätzungsunterschiede sind auf eine Reihe von Faktoren zurückzuführen, die globale Aussagen in diesem Bereich deutlich erschweren: 1. Da nicht klar zwischen partizipatorischen und nichtpartizipatorischen Aktivitäten getrennt wird, sind die Grenzen dessen, was unter „politisch aktiv“ verstanden wird, fließend. 2. Selbst bei einem eindeutigen Bezug auf die allgemeine Teilnahme am innerparteilichen Geschehen führen die unterschiedlichen Operationalisierungen dieses Konzeptes zu differierenden Aussagen über die Beteiligungshäufigkeit. 3. Soll die Aktivitätseinschätzung nicht auf der Ebene allgemein-spekulativer Deutungen verbleiben, so sind Daten notwendig, die entweder in den Parteiorganisationen erhoben oder von diesen zur Verfügung gestellt werden, wobei sich die Frage der Gültigkeit der erhaltenen Daten stellt. Die notwendigen Informationen können grundsätzlich über vier Datenquellen erhoben werden: a) Archivmaterial der Parteien bzw. ihrer Untergliederungen (z. B. Teilnehmerlisten von Versammlungen). Dieses Material ist jedoch lückenhaft und in der Regel schwer zugänglich; b) über teilnehmende Beobachtung gewonnene Daten, wobei sich Zugangsprobleme stellen; c) über Mitgliederbefragungen gewonnene Daten zur Teilnahme am innerparteilichen Geschehen; d) über Funktionärsbefragungen auf lokaler Ebene gewonnene Daten zu deren Einschätzung der Mitgliederaktivität. Die bisherigen Ergebnisse zeigen, daß Funktionäre die Aktivitäten der Mitglieder ihrer Parteigliederung in der Regel niedriger einschätzen als die Mitglieder selbst. Über die Frage, welche Datenquelle realistischere Angaben liefert, läßt sich streiten. Einerseits sind die Funktionärsangaben aufgrund ihrer möglichen Orientierung an (allerdings bei weitem nicht immer vorhandenen oder herangezogenen) Unterlagen potentiell realistischer, andererseits können die hierauf basierenden Angaben bei hoher Fluktuation den Anteil der (gelegentlich) Aktiven deutlich unterschätzen. 4. Die Schwierigkeiten des Zugangs zum Feld führen dazu, daß die Studien meist nur auf eine Partei begrenzt sind sowie einer mehr oder minder engen Raum-Zeit-Begrenzung unterliegen und sich somit, abgesehen von der unterschiedlichen methodischen Qualität der Studien, die Frage nach der Generalisierbarkeit der Ergebnisse stellt.
Ein Vergleich der Ergebnisse der vorhandenen Studien wird durch den unterschiedlichen politischen Mobilisierungsgrad zum Zeitpunkt der Datenerhebung und insbesondere durch die unterschiedliche Operationalisierung der Teilnahme der Mitglieder am innerparteilichen Geschehen (Veranstaltungsbesuch. Aktivitätseinschätzungen) erschwert. Versucht man dennoch auf der Grundlage der bisherigen Ergebnisse eine Abschätzung des Anteils der aktiven Mitglieder, so läßt sich unter Berücksichtigung der möglichen Unterschätzung durch die Funktionäre und der möglichen Beeinflussung der Mitgliederangaben durch allgemeine Beteiligungsnormen der Schluß ziehen, daß etwa ein Fünftel bis ein Viertel der Mitglieder als (nicht nur sporadisch) aktiv zu bezeichnen sind. Ob dieses Faktum allerdings als „Apathie weitester Mitgliederkreise“ zu werten ist oder das festgestellte Desinteresse des einfachen Mitglieds ein aus einer „Verkehrung der Perspektiven“ entsprungenes „Artefakt“ darstellt, da es sich, verglichen mit dem Normalbürger, „um ein sehr gesteigertes Inter27) esse“ handelt, bleibt der Perspektive des Betrachters überlassen.
Trotz der Vielzahl der vorhandenen Studien tragen die bisherigen Forschungsergebnisse jedoch nurwenig zu unserer Fragestellung bei, da sie sich generell auf die Teilnahme am innerparteilichen Geschehen und nicht spezifisch auf die innerparteiliche politische Partizipation in dem von uns definierten Sinne beziehen. So sagt die Veranstaltungsteilnahme allein wenig über innerparteiliche politische Partizipation aus. Dies gilt ebenso für die Selbsteinschätzung der Mitglieder in bezug auf das Ausmaß ihrer innerparteilichen Aktivitäten, da auch hier keine Trennung zwischen partizipatorischen und nichtpartizipatorischen Aktivitäten erfolgt. 2. Beteiligung an der Politikformulierung auf Parteitagen Hinweise auf die Art und Intensität der Beteiligung von Parteimitgliedern an der Politikformulierung lassen sich, neben einzelnen Fallstudien bereichs-spezifischer Entscheidungsprozesse und Analysen programmatischer Wandlungsprozesse der Parteien bisher insbesondere aus den empirischen Studien über die Bundesparteitage als dem formal höchsten Beschlußorgan der deutschen Parteien gewinnen, die jedoch die Realität von Parteitagen nur bis zum Ende der sechziger Jahre beschreiben Die Parteitagsanalysen machen zunächst deutlich, daß die durch das Parteiengesetz formal vorgegebenen Kompetenzen und Aufgaben von Parteitagen in der Realität eine deutliche Veränderung erfahren. Zur inhaltlichen und personellen Willensbil-dungs-und Kontrollfunktion treten die Integration und Selbstdarstellung der Partei sowie die Werbe-funktion in bezug auf bevorstehende Wahlkämpfe, die insgesamt den Parteitagen verstärkt den Charakter einer „Heerschau der Parteien“ verleihen. Dittberners allgemeine These, daß die Nähe zu Wahlen die Willensbildungsfunktion von Parteitagen hemmt und die öffentlichkeitsbezogenen Funktionen fördert muß aus der Sicht der Parteitagsdelegierten selbst allerdings dahingehend modifiziert werden, daß die Relevanzzuschreibung von Willensbildungs-und Öffentlichkeitsfunktionen unabhängig von der Wahlnähe zwischen den Parteien deutlich differiert
Eine Analyse der Frage, in welcher Weise Parteitage überhaupt Willensbildungsfunktionen in Form einer Vermittlung des Basiswillens an die Führung übernehmen können, muß zwei Aspekte berücksichtigen: zum einen die Frage danach, ob der Basiswille in seinen unterschiedlichen Ausformungen auf den Parteitagen adäquat vertreten ist. und zum anderen die Frage nach den Beziehungsstrukturen zwischen den Akteuren im Verlauf der Parteitage. Auf der Grundlage von Analysen der innerparteilichen Positionen der Delegierten zweier Parteitage kommt Dittberner zu dem Ergebnis, daß die „Parteitage Begegnungsstätten von Parteimitgliedern sind, welche in unterschiedlichen Positionen politisch wirken“. Er zieht daraus den Schluß, daß „die Parteitage weniger Organe der Mitgliederpartizipation als vielmehr Institutionen der Koordination mannigfacher innerparteilicher und von der Partei getragener Machtpositionen zu sein“ scheinen. Richtig ist. daß eine unmittelbare und entscheidungsrelevante (d. h. stimmberechtigte) Partizipation von nicht über verschiedene Delegationsstufen gewählten Parteimitgliedern der etablierten Parteien in der Bundesrepublik nicht vorgesehen ist und die stufenweisen Repräsentationsmechanismen diejenigen begünstigen, die sich in Form eines Amtes in der oder für die Partei engagieren. Dem Tenor von Dittberners Schlußfolgerung kann jedoch von anderer Warte aus entgegengehalten werden, daß „im Stufenbau der gestaffelten Repräsentationsebenen sich die Partizipation als Teilnahme am Ganzen erfüllt“
Allein die personelle Zusammensetzung von Parteitagen sagt noch wenig über die Art der Repräsentation des Basiswillens in diesen Gremien aus. Für Vertreter des Transmissionsparadigmas stellt sich die Wirkungsweise der stufenweisen Repräsentation allerdings eindeutig als Verfälschung dieses Willens dar: „Das demokratische Recht der Mitglieder, schon auf der untersten Ebene der Parteiorganisation Anträge einzubringen, wird über die Stufen der Partei-und Organisationshierarchie bis zur Unwirksamkeit verfälscht“, und „es ist in allen Parteien unmöglich, daß nach der bisher üblichen Art, Delegierte zu wählen, die Delegierten den politischen Willen der untersten Parteiebene noch repräsentieren“
Eine andere Frage ist, in welcher Art und Intensität sich überhaupt die Parteibasis in Form von inhaltlichen Anträgen am inhaltlich-programmatischen Willensbildungsprozeß der Bundesparteitage beteiligt. Wenn auch neuere empirische Studien zu diesem Thema fehlen, so muß Lohmars Schätzung, daß nur etwa 1 Prozent der lokalen Parteigliederungen von dieser Möglichkeit Gebrauch machen heute zumindest mit einem Fragezeichen versehen werden. Dennoch kann wohl immer noch davon ausgegangen werden, daß „die Partizipation der einfachen Parteimitglieder und der unteren Partei-einheiten bei Programmentscheidungen unterentwickelt ist“ Hierfür sprechen indirekt auch die Erkenntnisse über die Diskussionsschwerpunkte in den Mitgliederversammlungen der lokalen Partei-gliederungen. Wenn auch Lammerts Aussage, daß die unteren Parteiebenen durch „eine routinierte Abwicklung organisatorischer Probleme und durch das völlige Fehlen jeder sachpolitischen Auseinandersetzung gekennzeichnet“ seien, generell nicht zugestimmt werden kann, so zeigen die empirischen Untersuchungsergebnisse doch, daß die Diskussions-und Aktivitätsschwerpunkte primär auf die lokale Ebene bezogen sind
In bezug auf den zweiten Aspekt der Fragestellung, die Beziehungsstruktur zwischen den Akteuren auf den Parteitagen selbst, ist nach Dittberners Analysen generell davon auszugehen, daß die Parteitage „durch ein politisches Übergewicht der Parteifüh-rungen gegenüber den Delegierten“ charakterisiert sind. Hierzu trägt eine Reihe von Strukturmerkmalen bei, wie insbesondere die hohe Teilnehmerzahl der Parteitage, der relativ seltene Zusammentritt, die Organisation durch die Parteiführung und die Ressourcenüberlegenheit der Parteiführungen. Nach Kaack verbleibt den Parteitagen daher nur „die Setzung eines programmatischen Rahmens, der in der Regel durch vorbereitende Gremien der Führung vorgezeichnet ist“ Allerdings lassen sich die (Vor-) Arbeiten in bezug auf die inhaltlichen Anträge der Delegierten und nachgeordneten Parteigliederungen durchaus unterschiedlich interpretieren. So konstatiert z. B. Zeuner: „ . . . mit vorstandstreuen Personen besetzte Antrags-oder Redaktionskommissionen sorgen oft dafür, daß die meisten von der Linie der Führung abweichenden Formulierungen der Anträge schon vor der Abstimmung des Plenums eliminiert werden“ und Dittberner sieht in der Deckung von Einzelanträgen durch Leitanträge „ein Instrument zur Stärkung des Einflusses der Parteiführung“ während Weeck darauf verweist, daß sich diese Vorgehensweise als Versuch werten läßt, „auf der Grundlage divergierender Minderheitspositionen eine mehrheitsfähige , Kompromißlinie 1 zu finden“ Zudem zeigen sich auch bei der Behandlung von Parteitagen die bekannten differierenden Sichtweisen in bezug auf die Basis-Führung-Dichotomie. Während Steiner, von dieser Dichotomie ausgehend, die Zahl bzw.den Anteil der von der Vorstandsposition abweichenden Anträge und deren Durchsetzung als Indikator für innerparteiliche Demokratie ansieht bezeichnet Weeck dies als „geradezu absurd. . ., so als stünden sich dort nicht eine Parteitagsmehrheit und eine Minderheit gegenüber, sondern der Parteitag und die Parteiführung“ Abschließend bleibt bezüglich der Beteiligung der Mitglieder an der Politikformulierung über Parteitage auf die Schwierigkeit hinzuweisen, Art und Ausmaß der innerparteilichen Mitgliederpartizipation über eine Analyse von formal entscheidungsberechtigten Parteigremien bestimmen zu wollen. Denn hierbei muß auf die methodologisch und forschungspraktisch äußerst schwierige Einbeziehung von Diskussions-und (Vor-) EntScheidungsprozessen im Rahmen der informalen Interaktionsstruktur verzichtet werden. Dieses Problem zeigt sich gleichermaßen im Bereich der Beteiligung an der Personalrekrutierung. 3. Beteiligung an der Rekrutierung von Führungspersonal
Art und Ausmaß der Beteiligung von Parteimitgliedern an der Rekrutierung innerparteilichen Personals auf den verschiedenen Ebenen der Parteiorganisation sind Gegenstand einer Fülle empirischer Studien, wobei sich die Forschung auf vier eng miteinander verflochtene Aspekte konzentriert: die Amtsdauer und Ämterkumulation von Mitgliedern der Parteiführungen, das Ausmaß an Entscheidungsalternativen bei der Personalrekrutierung und das Ausmaß an Beeinflussung von Personalentscheidungen durch Führungsgruppen. Trennt man zwischen innerparteilichen und öffentlichen Ämtern auf der lokalen und überlokalen Ebene, so zeigt sich jedoch ein eindeutiger Schwerpunkt bei der Erforschung der Nominierungsprozesse für öffentliche Wahlämter.
Die empirischen Ergebnisse in bezug auf die Auswahl von Bundestagskandidaten lassen sich dahingehend zusammenfassen, daß — zumindest bei den großen Parteien — höhere Parteiführungsgremien (d. h. Bundes-und Landesvorstände) im allgemeinen keinen bestimmenden Einfluß auf die Nominierungsprozesse besitzen, wohl aber lokale Führungszirkel: „Die Kandidatenauswahl in den großen westdeutschen Parteien ist also nicht von . oben'diktiert oder von . außen'aufgezwungen; sie ist im wesentlichen Sache der Basisorganisationen der Parteien, wenngleich es dort gewöhnlich nur kleine Zirkel lokaler Funktionäre sind, die die Personalentscheidungen vorbereiten und damit auch weitgehend vorbestimmen.“ Empfehlungen und Stellungnahmen von übergeordneten Führungsgremien werden, soweit sie überhaupt erfolgen, von den Basisgliederungen „nicht selten als Einmischung in die eigenen Befugnisse . . . gewertet“ -und das Recht zur Kandidatenauswahl „wird von den militanten Mitgliedern in den örtlichen Partei-verbänden eifersüchtig gegen Eingriffe höherer Parteiinstanzen verteidigt“ Dies gilt noch verstärkt in bezug auf die Kandidatenauswahl für öffentliche Wahlämter auf der regionalen und kommunalen Ebene. Man kann also generell davon ausgehen. daß „die Auswahl der Kandidaten für die Parlamente aller politischen Ebenen und für die kommunalen Wahlämter . . . weitgehend bei den lokalen Parteiverbänden“ liegt, wobei sich auch bei der Kandidatenauswahl auf der regionalen und kommunalen Ebene in der Regel der die Auswahlentscheidungen strukturierende Einfluß lokaler/regionaler Führungsgruppen und Aktivisten zeigt
Damit verlagert sich im Bereich der Kandidatenauswahl für öffentliche Wahlämter das Demokratie/Oligarchie-Problem primär auf die Machtverteilung und die Partizipationschancen der „einfachen“ Mitglieder im lokalen Bereich. Betrachtet man zunächst die Kriterien für die Kandidatenauswahl, so läßt sich aus der Literatur ein ganzes Kriterienbündel herausfiltern. Dabei wird die Einbeziehung und Gewichtung der einzelnen Kriterien durch die Wahlebene, die Gemeindegröße und das Zurverfügungstehen des bisherigen Amtsinhabers bestimmt: Mandatsprestige und bisherige Erfolge, Gruppen-zugehörigkeit, regionale Repräsentation, kommunales Engagement, Fachkompetenz, Integrität, persönliche Sympathie, Proporzüberlegungen, lokale Popularität und Verbundenheit, soziale Partizipation (insbesondere Tätigkeit in lokalen Vereinen), sozialstrukturelle Faktoren, Anziehungskraft auf neue Wählerschichten, Rolle und Funktionen innerhalb der Partei und die dadurch mobilisierbare „Hausmacht“ Besteht bei der Auflistung dieser Kriterien noch weitgehend Einigkeit, so zeigen sich doch deutliche Differenzen bei ihrer Bewertung. So sind z. B. für Roth die gegebenen Auswahlmuster „strukturkonservativ, insofern sie die bestehende innerparteiliche Machtverteilung begünstigen und nur ein schrittweises kontrolliertes Aufrücken zulassen“ Schmitz dagegen betont, daß die Parteien im Rahmen der Kandidatenaufstellung in einem Bezugsfeld agieren, das von ihnen nicht frei gewählt und nur zum Teil bestimmt werden kann, daß in diesem Bezugsfeld das normative Postulat der Mitgliederpartizipation nicht der einzige den Rekrutierungsprozeß bestimmende Faktor ist und daß wählerorientierte Auswahlkriterien im Hinblick auf das Ziel, Wahlen zu gewinnen, nicht als Einschränkungen innerparteilicher Mitwirkung anzusehen sind: „Ein Ziel zu unterstellen und die Orientierung am erfolgreichen Mittel als Einschränkung der Willensfreiheit hinzustellen, ist paradox.“
Auch in bezug auf die unumstritten unterschiedliche Einflußverteilung zwischen einfachen Parteimitgliedern und lokalen Führungsgruppen im Rahmen von Nominierungsprozessen läßt sich gerade auf der lokalen Ebene der Auffassung von mangelnder Demokratie und Oligarchisierungstendenz entgegenhalten, daß der einflußbegründende Funktionärsstatus von daran interessierten einfachen Parteimitgliedern relativ leicht erreicht werden kann. Die Schwierigkeiten, denen sich insbesondere kleinere Parteiorganisationen bei der Rekrutierung von Kandidaten für lokale öffentliche und innerparteiliche Ämter gegenübersehen, weisen darauf hin. daß auf der lokalen Ebene das Problem nicht in mangelnden Beteiligungschancen und in einer die Mitgliederpartizipation einschränkenden Strategie der Führungsgruppen besteht, sondern in der mangelnden Partizipationsbereitschaft eines Großteils der Parteimitglieder: „Wird generell von einer Oligarchisierung der Parteien gesprochen, so muß man sich darüber im klaren sein, daß diese Oligarchien gar nicht der bewußten Abkapselung bedürfen, sondern einfach mangels Aktivität anderer entstehen“ d. h. es „handelt sich weniger darum, daß die bestehenden Vorstände ihre Wiederwahl zu sichern suchten, sondern vielmehr um die mangelnde Bereitschaft der Parteimitglieder, . . . eine . Funktion'zu übernehmen“
Diese Ergebnisse lassen — zumindest für die lokale Ebene — die indirekte Messung „oligarchischer Verkrustung“ und mangelnder Demokratie von Parteiorganisationen durch Indikatoren wie die lange Amtsdauer von Parteifunktionären, die Ämterkumulation und die mangelnden personellen Al-temativen bei Personalentscheidungen in einem anderen Licht erscheinen. Hinzu kommt, daß das Nichtvorhandensein von Alternativkandidaten auf einem durch Diskussionsprozesse erreichten Konsens über den geeigneten Kandidaten beruht, bzw. die hohe personelle Kontinuität von Führungspositionen auch als „hoher Grad an Übereinstimmung mit den bisherigen Amtsinhabem interpretiert werden“ kann, das Bedürfnis nach einem Wechsel also gar nicht vorhanden zu sein braucht „Wenn die Wahlen zu Akklamationen werden, so deshalb, weil man nichts Besseres hat oder nicht bereit ist, denjenigen, die reklamieren, besser zu sein als die existierende Führung, den Vertrauensvorschuß einzuräumen.“
Bezogen sich diese Argumente auf die unterschiedliche Interpretationsmöglichkeit existierender Ämterkumulation und mangelnder Elitenfluktuation, so lassen sich andererseits auch unterschiedliche Auffassungen über die tatsächlichen empirischen Ausprägungen dieser Indikatoren vertreten, da die Schlußfolgerungen oft auf Partialanalysen basieren Noch wichtiger erscheint jedoch der Hinweis auf einen generellen Trend in bezug auf die Zirkulation politischer Eliten. So konnte Lohmar Anfang der sechziger Jahre — allerdings auf einer äußerst schmalen empirischen Basis — noch feststellen, „daß eine Fluktuation in den engeren Führungszirkeln der Parteien kaum und in den weiteren Führungsgruppen nur in geringem Maße zu beobachten ist“ Seither hat jedoch der „soziale und politische Wandel ... zu einer rascheren . Zirkulation der Eliten'geführt“, und insbesondere „parteipolitisch definierte Ämter sind seit den sechziger Jahren dynamisiert“
IV. Defizite der bisherigen Forschung
Der kurze Überblick über die bisherigen empirischen Forschungsergebnisse im Bereich der Mitgliederpartizipation hat gezeigt, daß trotz der Fülle des angesammelten Materials der Forschungsstand als unbefriedigend gekennzeichnet werden muß. Die Defizite der bisherigen Forschung lassen sich in drei Punkten zusammenfassen: 1. In vielen Einzelbereichen existieren zu wenig oder überhaupt keine neueren umfassenden empirischen Forschungsarbeiten. 2, Die Segmentierung der Parteienforschung in Forschungsparadigmen mit unterschiedlichen normativen Prämissen führt zu unterschiedlichen Zugangsweisen zum Problem der Oligarchisierung von Parteien. Die jeweilige Zugangsweise präjudiziert die erhaltenen empirischen Forschungsergebnisse bzw. zumindest deren Bewertung, und die gegenseitige Abschottung der Paradigmen verhindert kumulative Forschung. 3. Im Rahmen der bisherigen Analyse innerparteilicher Mitgliederpartizipation unter dem Blickpunkt innerparteilicher Machtverteilung wurde der Frage nach den (insbesondere individuellen) Bestimmungsfaktoren partizipatorischer Aktivitäten von (einfachen) Parteimitgliedern zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt.
Das erste Defizit ist nicht nur auf die mannigfachen Zugangsschwierigkeiten zum Forschungsfeld, sondern auch auf eine Verschiebung des Forschungsinteresses hin zur Analyse der Funktionskrise der etablierten Parteien und deren Herausforderung durch Parteien neuen Typs zurückzuführen.
Eine mögliche Zugangsweise zur Bewältigung der im zweiten Punkt angesprochenen Problematik bestünde in einer Abkopplung der empirischen Analyse von den normativen, demokratietheoretischen Prämissen zumindest insoweit, als die innerparteiliche Demokratie/Oligarchie-Dichotomie zugunsten einer veränderten Betrachtungsweise aufgegeben wird. Diese sieht die innerparteiliche Machtverteilung als Variable an, deren konkrete Ausprägungen auf einem dezentralisiert/zentralisiert-Kontinuum zu verorten sind. In einem zweiten Schritt könnten vergleichende Sekundäranalysen vorhandener Studien dazu beitragen, diejenigen Bedingungsfaktoren und Wirkungszusammenhänge auf den verschiedenen Analyseebenen zu identifizieren, die die Verortung des Machtgefüges einer bestimmten Partei auf diesem Kontinuum determinieren. Auf dieser Basis könnten dann theoretisch fruchtbarere Modelle zur innerparteilichen Machtanalyse entwickelt und unter Verwendung des insbesondere von der neueren Eliteforschung bereitgestellten methodischen Instrumentariums empirisch überprüft werden. Zu denken ist hier vor allem an die Untersuchung der Strukturdimension innerparteilicher Macht mit Hilfe von Netzwerkanalysen der innerparteilichen Eliten und deren Ergänzung durch die Analyse der Prozeßdimension anhand einernach theoretischen Kriterien getroffenen, systematischen Auswahl von innerparteilichen Entscheidungsprozessen.
Das dritte Defizit der bisherigen Forschung ist — neben den immer wieder zu betonenden methodischen und forschungstechnischen Schwierigkeiten derempirischen Binnenanalyse von Parteien — vor allem auf zwei miteinander verwobene Gründe zurückzuführen. Zum einen ist die bisherige, am Problem der innerparteilichen Machtverteilung orientierte Forschungstradition vor allem an der Analyse von Beziehungsstrukturen, sei es innerhalb von Führungsgruppen oder zwischen Führungsgruppen und „Basis“, interessiert. Zum anderen lassen sich aus unterschiedlicher Perspektive Argumente dafür finden, warum den individuellen Bestimmungsfaktoren der Mitgliederpartizipation im Rahmen der bisherigen Forschung geringere Bedeutung zugemessen wurde: Eine vertiefte Analyse der individuellen Bestimmungsgründe innerparteilicher Partizipation kann einerseits mit dem generellen Hinweis auf die Freiwilligkeit der Mitgliedschaft in Parteien bzw. auf die Funktionalität eines gewissen Maßes an „Apathie“ der Mitglieder für die Funktionsfähigkeit der Parteien, andererseits mit der Fixierung auf Strategien zur Partizipationsbeschränkung seitens oligarchischer Führungsgruppen als wenig relevant angesehen werden. Zur Überwindung dieses Defizits bietet sich eine Strategie an, die innerparteiliche Partizipation, losgelöst von den normativen Prämissen der Machtverteilungsdiskussion, systematisch unter dem Blickwinkel des einzelnen Mitgliedes, seiner Aktivitäten und deren Bestimmungsfaktoren analysiert. Eine solche Strategie lenkt die Aufmerksamkeit nicht nur auf diejenigen strukturellen Bedingungen im Rahmen der einzelnen Parteiorganisationen bzw. in deren Umwelt, die innerparteiliche Partizipation von Parteimitgliedern fördern bzw. hemmen, sondern auch auf die individuellen Faktoren, die die unterschiedliche Nutzung gegebener Partizipationsmöglichkeiten durch die Mitglieder bestimmen