Armut und Sozialpolitik unter der Bush-Administration | APuZ 44/1992 | bpb.de

I. Einleitung

Präsidentschaftskandidat George Bush hatte im Wahlkampf des Jahres 1988 immer wieder hervorgehoben, daß er für ein „kinder and gentler America“ eintreten werde In seiner Antrittsrede erklärte der Präsident unter anderem: „Es geht darum, das Antlitz der Nation liebenswürdiger ... zu machen.... Da sind die Obdachlosen, verloren und umherziehend. Da sind Kinder, die nichts haben. ... Da gibt es die Probleme Rauschgift, Sozialhilfe, die Demoralisierung, die in den Elendsviertel herrscht. ... Und ich spreche von einem neuen Engagement im Leben anderer, einem neuen, zupackenden, engagierten Aktivismus, der etwas schafft.“ Doch für die „neue“ Administration sollte der postulierte Aktionismus nicht im Widerspruch zu der konservativen Umgestaltung des Sozialstaates unter Ronald Reagan stehen. Budget-Direktor Richard Darman konkretisierte die Vorstellungen seines Präsidenten, indem er damals erklärte: „It’s not just the monies that are spent. It’s the Inspiration Bush hopes to provide.“

Doch zu einer Inspiration, vergleichbar mit der Aufbruchsstimmung in den sechziger und frühen siebziger Jahren, kam es weder in den Armutsvierteln der Großstädte noch bei den Eliten, die politische Verantwortung tragen. Eine Ursache hierfür ist sicherlich darin zu sehen, daß trotz der Wahlkampfrhetorik ein „Fehlen jeglicher innenpolitischer präsidialer Visionen“ zu konstatieren ist.

Statt einer Inspiration breiter Bevölkerungsschichten folgten gewalttätige Auseinandersetzungen zwischen ethnischen Minderheiten und der Staatsgewalt in Washington, D. C., Los Angeles und New York City. Diese sozialen Eruptionen hauptsächlich auf die „stets latenten Rassenspannungen“ zurückzuführen, erklärt nur in einem unzureichenden Ausmaß die Ursachen. Die ethnischen Spannungen waren jeweils nur die Zündfunken, die den Flächenbrand entflammten -die Ursachen sind primär in der sozialen Schieflage der US-amerikanischen Gesellschaft zu sehen.

II. Armut und sozialer Niedergang in den Innenstädten

1. Umfang der Armut

Erst durch die massiven Unruhen von Los Angeles die über das Fernsehen auch in die Wohnzimmer der Mittel-und Oberschichten drangen, wurden viele ihrer Mitglieder wieder mit dem Phänomen der sozialen Deklassierung und Gettoisierung konfrontiert, das sie, um es positiv auszudrücken, mit einem „benign neglect“ aus ihrem Bewußtsein verdrängt hatten. Vordergründig verschleierten die „goldenen“ Jahre der Reagan-Administration, mit dem lang anhaltenden wirtschaftlichen Aufschwung und einer geringen Arbeitslosenquote das Bild vom anderen Amerika, denn soziale Ungleichheit und Armut haben sich in der Tat während der republikanischen Ära von Ronald Reagan und George Bush verfestigt und ausgeweitet.

Doch was heißt Armut? Grundsätzlich unterscheidet die moderne Sozialwissenschaft zwischen relativer und absoluter Armut. Armut als relatives Phänomen ist im Vergleich zum allgemeinen Lebensstandard in einer Gesellschaft, der Einkommensverteilung, dem Statussystem und den sozialen Erwartungen zu sehen. Mithin heißt Armut: Ein Mangel an Ressourcen eines Individuums oder einer Gruppe, um an dem allgemein anerkannten gesellschaftlichen Prozeß teilzuhaben, mit der Folge der Isolation

Absolute Armut hingegen, auf der die offizielle Armutsstatistik der Vereinigten Staaten beruht, bedeutet „a scarcity of the means of subsistance (and) a level of living that is below a particular minimum Standard“ Familien und Einzelpersonen werden aufgrund dieses materiellen und absoluten Ansatzes nach einem „Armutsindex“, der 1964 von der Rentenversicherungsbehörde (Social Security Administration; SSA) ausgearbeitet und in der Folge mehrmals modifiziert wurde, als „arm“ bzw. „nicht arm“ klassifiziert. Dieser Index basiert auf dem „economic food plan“ des Landwirtschaftsministeriums aus dem Jahr 1961. Aufgrund einer Erhebung aus dem Jahr 1955, derzufolge eine Durchschnittsfamilie ein Drittel des Familieneinkommens für Nahrungsmittel ausgibt, wird der finanzielle Ansatz für den Ernährungsplan mit dem Faktor drei multipliziert. Die sich aus dieser Berechnung ergebende Armutsgrenze wird jeweils an die Familiengröße sowie an die Inflation angepaßt. In die Berechnung des jeweiligen Einkommens werden nur die Geldeinkünfte und nicht die geldwerten bundesstaatlichen Transferleistungen wie Nahrungsmittelmarken einbezogen Nach dieser offiziellen Berechnungsweise lag die Armutsgrenze für eine vierköpfige Familie im Jahr 1990 bei einem Jahreseinkommen von 13359 US-Dollar

Wie Abbildung 1 zeigt, sank trotz des wirtschaftlichen Aufschwungs während der achtziger Jahre die offizielle Armutsrate bis 1989 nur geringfügig auf 12, 8 Prozent. Damit lag sie um einen Prozentpunkt höher als 1979. In absoluten Zahlen waren im letzten Jahr vor der gegenwärtigen Rezession 5, 5 Millionen Menschen mehr als arm registriert als im Jahr 1979. Mit der Rezession und der ansteigenden Arbeitslosigkeit kletterte auch die Armutsrate, die für das vergangene Jahr auf 14, 7 Prozent geschätzt wird. Vernachlässigt man die achtziger Jahre, so lag die Armutsrate 1991 höher als in irgendeinem Jahr seit 1966. Während der Boomzeiten der letzten Dekade befand sich somit die Armutsrate stets auf einem höheren Niveau als in den wirtschaftlichen Krisenzeiten der siebziger Jahre

Doch diese nüchternen Zahlen können das gesamte Ausmaß der Armut und des Elends gar nicht erfassen Die Obdachlosigkeit hat nach konservativen Schätzungen eine Höhe erreicht, die mit der Einwohnerzahl Hannovers in Niedersachsen vergleichbar ist (0, 5-0, 6 Mio.; 1987) zehn Millionen Familien leben in „unzureichenden“ Wohneinheiten, d. h. ohne Heizung, warmes Wasser oder funktionierende Sanitäranlagen, bzw. ihre Unterkünfte sind überbelegt; 24 Millionen Familien (darunter sind 85 Prozent der offiziell als „arm“ kategorisierten Mieter) müssen mehr als 30 Prozent ihrer Einkünfte für Miete ausgeben; von den zur Miete wohnenden „armen“ Haushalten müssen 45 Prozent mehr als 70 Prozent ihres Ein­kommens für die Mietzahlungen aufbringen Die Arbeitslosigkeit in den Innenstädten ist in den vergangenen Jahrzehnten dramatisch angestiegen, vor allem farbige Jugendliche sind hiervon betroffen -im landesweiten Durchschnitt liegt ihre Arbeitslosenquote bei über 30 Prozent 90, 8. 39-46, 93-106. nach bisher offiziell unveröffentlichtem Datenmaterial des Arbeitsministeriums sollen in New York City nur 8, 6 Prozent der farbigen Jugendlichen im Alter zwischen 16 und 19 Jahren beschäftigt sein das Bildungsniveau vieler Jugendlicher an öffentlichen Schulen ist besorgniserregend -25 Prozent der Schüler verlassen die High School ohne Abschluß, bei Afro-Amerikanern und Hispanics liegt diese Quote bei zirka 40 Prozent; in Städten wie Boston, Chicago und Los Angeles gehen Schätzungen von 40 bis 60 Prozent aus die Kriminalitätsraten (vor allem die Mordraten) in den von materieller Armut gebeutelten Innenstädten sind extrem hoch 19.

2. ökonomische Ursachen für die Verfestigung der Armut

Neben der ökonomischen Krise zu Beginn der neunziger Jahre tragen eine Reihe weiterer struktureller Faktoren zum Trend in der Armutsstatistik bei: William Julius Wilson argumentiert, daß in den vergangenen Jahrzehnten ein starkes Mißverhältnis zwischen dem zum großen Teil schlecht ausgebildeten Angebot an Arbeitskräften und den verfügbaren Beschäftigungsmöglichkeiten in den Innenstädten entstanden sei. Dieses Mißverhältnis auf dem Arbeitsmarkt sei vor allem auf den Verlust von Arbeitsplätzen im produzierenden Gewerbe und eine Verlagerung von Industrieunternehmen aus den Städten in die Vororte zurückzuführen Das Center on Budget and Policy Priori-ties benennt des weiteren die langfristige Erosion der realen Lohneinkünfte als Ursache. Während die Löhne und Einkünfte des wohlhabendsten Prozentes der Bevölkerung von 1977 bis 1988 inflationsbereinigt um über 120 Prozent stiegen, fielen sie für die unteren 90 Prozent der Bevölkerung um real 3, 5 Prozent. Männliche Arbeitnehmer im Alter zwischen 25 und 54, die zwar einen High-School-Abschluß, aber keine universitäre Bildung vorweisen konnten, waren von der Entwicklung besonders hart betroffen. Der Prozentsatz dieser Arbeitnehmer, die nur über ein geringes Einkommen (weniger als 12000 US-Dollar pro Jahr) verfügen, stieg von 1973 bis 1987 um mehr als das Doppelte. 1987 verdienten 15 Prozent der weißen, 36, 5 Prozent der afro-amerikanischen und 27 Prozent der ibero-amerikanischen Arbeitnehmer mit einer zwölfjährigen Schulausbildung weniger als 12000 US-Dollar im Jahr. Die negative Einkommensentwicklung hielt auch in den beiden ersten Jahren der Bush-Administration an. Das mittlere Einkommen sank von 1989 bis 1990 real um 1, 7 Prozent, wobei regional die Bevölkerung im Nordosten mit einem Minus von 5 Prozent die größten Verluste hinnehmen mußte 1990 waren 3, 8 Millionen Familien arm, obwohl zumindest ein Eltemteil einer Beschäftigung nachging; dies bedeutet einen Anstieg um knapp 300000 Familien seit 1989

Wenngleich die zunehmenden Einkommensdisparitäten primär auf die auseinanderklaffenden Bruttoeinkünfte zurückzuführen sind, hat die bundesstaatliche Steuerpolitik dem Trend nicht entgegengewirkt. Führte das wohlhabendste Prozent der Haushalte im Jahr 1977 durchschnittlich 35, 5 Pro-zent ihres Einkommens an den Bundeshaushalt ab, so schätzt das Haushaltsbüro des Kongresses (Congressional Budget Office) für das Jahr 1992 die Einkommensteuerrate auf 29, 3 Prozent. Für das ärmste Fünftel der Bevölkerung sank die Steuer-rate weniger dramatisch: Mußte es 1977 im Durchschnitt 9, 3 Prozent ihres Einkommens an Steuern zahlen, so liegt die Bundeseinkommensteuerrate 1992 für diese Personengruppe bei schätzungsweise 8, 6 Prozent Wie Tabelle 2 zeigt, verstärkte die Einkommensteuerpolitik des Bundes die Einkommensgewinne der Wohlhabenden.

III. Bundesstaatliche Sozialpolitik

Als weitere Ursache für die seit den siebziger Jahren ansteigende Armut muß die hauptsächlich durch die Inflation bedingte schleichende Leistungskürzung bestimmter staatlicher Sozialprogramme, vor allem der Sozialhilfe, gesehen werden, der auch die Bush-Administration nichts entgegensetzte. Obwohl eine allgemeingültige Definition der Sozialpolitik unmöglich erscheint, besteht doch ein konsensfähiges Merkmal, nämlich in einem gewissen Umfang einen sozialen Ausgleich beziehungsweise Schutz vor Notlagen zu gewähr-leisten Ähnlich wie im bundesdeutschen System fußt die staatliche Sozialpolitik im engeren Sinne in den USA auf zwei Säulen (sofern man die Aspekte der staatlichen Subventionen für Unternehmen sowie steuerliche Abschreibungsmöglichkeiten für Besserverdienende vernachlässigt): Auf der einen Seite stehen die Anti-Armutsprogramme und auf der anderen die Sozialversicherungssysteme

1. Neue Initiativen der Bush-Administration

Die Bush-Administration sieht wesentliche Ansatzpunkte, um der sozialen Schieflage zu begegnen, im Voluntarismus und in der Stärkung der Eigenverantwortlichkeit. In seiner ersten Ansprache zur Lage der Nation benannte der Präsident erneut die sozialen Probleme der Nation, skizzierte jedoch keine umfassende und innovative legislative Strategie. Lapidar erklärte er: „The State of the Union depends on whether we help our neighbor -Claim the problems of our Community as our. We’ve got to Step forward when there’s trouble, lend a hand, be what I call a point of light to a stranger in need.... Every effort is important. It all adds up -it’s doing the things that give democracy meaning. It all adds up to who we are -and who we will be.“

Im Gegensatz zu seinem Amtsvorgänger Ronald Reagan verfügte Bush in seinem ersten Amtsjahr über keine legislative Agenda im Bereich der Innen-und speziell der Sozialpolitik. Zwar hatten Vertreter der Administration zu Beginn der Amtszeit betont, daß sie in Kürze eine Initiative zur Stärkung des Voluntarismus in den Gesetzgebungsprozeß einbrächten, jedoch kam ihnen der Demokratische Senator Edward Kennedy zuvor. Dieser hatte bis zum Sommer 1989 vergeblich auf eine Initiative der Administration gewartet. Zusammen mit dem Republikanischen Senator Orrin G. Hatch arbeitete Kennedy schließlich ein Kompromißpaket aus. Für die Haushaltsjahre 1991 bis einschließlich 1993 wurden insgesamt 287 Millionen Dollar zur Stärkung des ehrenamtlichen Engagements bewilligt. Das Programm sieht u. a. Zuschüsse an Organisationen vor, die ehrenamtliche und gemeinnützige Aktivitäten auf kommunaler Ebene unternehmen. Des weiteren stellt das Gesetz 35 Millionen US-Dollar (1990/91) für Pilotprojekte zur Verfügung, in denen die Helfer nach zweijähriger gemeinnütziger Tätigkeit Gutscheine im Wert von 10000 US-Dollar für ihre Ausbildung bzw. für den Kauf ihres ersten Eigenheims bekommen. Gerade dieser finanzielle Anreiz zur Stärkung des Voluntarismus war der Administration ein Dom im Auge. Um ein potentielles Veto des Präsidenten möglichst auszuschließen, einigten sich die Senatoren darauf, eine Forderung der Bush-Administration in das Gesetzespaket aufzunehmen. Danach wurden für die neugegründete Stiftung mit dem Namen „Points of Light Initiative“ ebenfalls Finanzmittel zur Verfügung gestellt. Aufgabe der Stiftung ist es, den Voluntarismus zu fördern und Unterstützung in der Verwaltung für die verschiedenen Einzelinitiativen anzubieten

Die Stärkung der Eigenverantwortlichkeit stellt den zweiten Pfeiler im Konzept der Bush-Administration dar: Gesundheits-und Sozialminister Louis W. Sullivan betont immer wieder, daß staatliche Sozialausgaben nur eine Teilantwort auf die Armutsproblematik sein könnten. Die Übernahme persönlicher Verantwortung, der Abschluß der Schulausbildung, harte Arbeit und ein stetiger Lebenswandel ohne Drogen und Alkohol könnten unter Umständen mehr dazu beitragen, die Lebenssituation der Armen zu verbessern als staatliche Leistungen Um das Prinzip der Eigenverantwortlichkeit zu unterstützen, soll den Armen die Möglichkeit gegeben werden, aus den Gettos der Innenstädte auszubrechen. Dieses Ziel könne, so die Auffassung einiger konservativer Intellektueller, nicht allein durch Kürzungen der sozialpolitischen Ausgaben, wie dies Ex-Präsident Ronald Reagan vor allem in seinem ersten Amtsjahr durchsetzte, erreicht werden, vielmehr müßten die Konservativen eine „positive“ Strategie entwickeln. Unter anderem heißt dies, daß nicht Maßnahmen des sozialen Wohnungsbaus, der häufig selbst zur Gettoisierung beigetragen hat, sondern Wohngeldzahlungen in Form von Gutscheinen (vouchers) und die Bildung von Eigentum geför-dert werden sollten. Im Bereich des Schulwesens sollte Eltern aus den Armutsvierteln die Möglichkeit eingeräumt werden, ihre Kinder in bessere Schulen außerhalb des Bezirks zu schicken. Um dieses Ziel umzusetzen, sollten ebenfalls Gutscheine ausgegeben werden Die Bush-Administration hat diese Vorschläge aufgenommen und in legislative Forderungen umgesetzt, ohne sie jedoch zu ihrer obersten Priorität zu machen

Im April 1991 verkündete Bush eine Strategie namens „America 2000“, die dazu beitragen soll, das unzureichende Bildungsniveau vieler Schüler zu heben. In dieser Strategie werden sechs Bildungsziele genannt, die der Präsident zusammen mit den Gouverneuren der Einzelstaaten ausgearbeitet hatte und die bis zum Jahr 2000 in die Praxis umgesetzt werden sollen: Alle Kinder sollen bei Schulbeginn aufnahmebereit sein, um zu lernen; die Abschlußrate an den High Schools soll bei mindestens 90 Prozent liegen; die Schüler sollen in den Fächern Englisch, Mathematik, Naturwissenschaften, Geschichte und Geographie Kenntnisse vorweisen können; amerikanische Schüler sollen im weltweiten Vergleich eine Spitzenstellung in Mathematik und in den Naturwissenschaften einnehmen; die Analphabetenrate unter den Erwachsenen soll auf Null gesenkt werden; jede Schule soll frei von illegalen Drogen sein. Neben vagen Andeutungen und Forderungen, u. a. die Einrichtung von 535 „New American Schools“, war bis vor kurzem unklar, wie diese ehrgeizigen Ziele erreicht werden sollen. Der Bildungsminister Lamar Alexander erklärte kurzerhand alle Aktivitäten seines Ministeriums zu Bestandteilen der Strategie „America 2000“, ohne auch nur ein gezieltes Programm zu entwickeln

Trotzdem konnten bestehende Bildungsprogramme unter Bush finanziell bedeutend besser ausgestattet werden als während der Amtszeit seines Vorgängers Reagan. Die Bundesausgaben für die Grundschulausbildung weisen seit 1989 ein jährliches Wachstum von elf Prozent auf -damit liegt die jährliche Steigerungsrate so hoch wie unter dem letzten Demokratischen Präsidenten Jimmy Carter. Der von den Demokraten kontrollierte Kongreß hat mit der Zustimmung der Admi-nistration für das Haushaltsjahr 1992 knapp 32 Milliarden US-Dollar für die Aktivitäten des Bundesbildungsministeriums bewilligt, zirka zwei Milliarden mehr als ursprünglich von der Administration gefordert

Erst Ende Juni 1992, somit kurz vor der Sommer-pause und der darauf folgenden heißen Phase des Wahlkampfes, übersandte Bush dem Kongreß einen ausformulierten Gesetzesentwurf, mit dem er zur Verbesserung der Schulausbildung, insbesondere von Kindern der Unterschicht, beitragen will. Zentraler Bestandteil dieses Entwurfes ist es, Eltern der Mittel-und Unterschichten die Möglichkeit zu geben, eine Schule für ihre Kinder selbst zu wählen. Hierfür fordert die Administration die Bereitstellung von 500 Millionen US-Dollar, die als Zuschüsse an die Einzelstaaten weitergeleitet werden sollen, um die Schulwahl zu subventionieren. Nach Angaben des Weißen Hauses beabsichtigt die Administration, daß die Subvention in Form von Gutscheinen im Wert von 1000 US-Dollar an die anspruchsberechtigten Eltern weitergeleitet werden. Die Hälfte des Betrages soll für die Schulkosten an öffentlichen oder privaten Einrichtungen und die andere Hälfte für verschiedene ergänzende Programme außerhalb der Schulen verwendet werden. Bush begründet diesen Ansatz damit, daß Familien aus unteren und mittleren Einkommensschichten in der Lage sein sollten, die gleiche Kontrolle über die Ausbildung ihrer Kinder auszuüben, wie dies bereits bei wohlhabenderen Familien der Fall ist

Die Demokraten im Kongreß kritisieren diesen Vorschlag zum Teil heftig: Sie argumentieren, die staatlich subventionierte „freie“ Schulwahl führe dazu, daß noch mehr Schüler der Mittelschicht den öffentlichen Schulen den Rücken kehrten. Des weiteren zweifeln sie an der Verfassungsmäßigkeit, nachdem die Subventionen, nach den Vorstellungen der Administration, auch für einen Besuch von religiösen Schulen verwendet werden dürften; dies sei jedoch mit der strengen, verfassungsrechtlich verankerten Trennung von Staat und Kirche nicht vereinbar Im Bereich der Wohnungsbeihilfe existiert bereits seit dem Ende der siebziger Jahre ein System der zeitlich begrenzten direkten Mietsubvention, das nach den Vorstellungen der Reagan-Administration langfristig die bestehenden Wohnungsbauprogramme ersetzen sollte. Grundsätzlich wird diese Art der Subventionierung ebenfalls von der Bush-Administration unterstützt. Ähnlich wie im Schulbereich werden auch hier Gutscheine ausgegeben, mit denen einkommensschwache Mieter bei der Anmietung von privatem Wohnraum unterstützt werden. Die Administration legte erst gegen Ende des ersten Amtsjahres und auf Druck der Demokraten im Kongreß einen neuen Entwurf zur Belebung der Wohnungsbaupolitik für einkommensschwache Familien vor. Über einen Zeitraum von drei Jahren sollten hierfür insgesamt 4, 2 Milliarden US-Dollar bereitgestellt werden.

Im Mittelpunkt dieser Initiative mit dem Namen HOPE (Homeownership Opportunity for Poeple Everywhere) steht die Eigenheimförderung für Bewohner von Sozialwohnungen -sie sollten darin unterstützt werden, Sozialwohnungen vom Staat zu kaufen. Abgelehnt wurde der Neubau von Sozialwohnungen. Die Vorstellungen der Administration wurden nur zum Teil im sogenannten „ 1990 National Affordable Housing Act“ berücksichtigt. Schließlich verabschiedete der von den Demokraten kontrollierte Kongreß ferner ein Bezuschussungsprogramm, das die Initiativen der Einzelstaaten im Wohnungssektor unterstützen soll. Doch verfolgt die Administration den eingeschlagenen Weg der Eigenheimförderung vehement weiter. Hatte der Kongreß für das Haushaltsjahr 1992 lediglich 351 Millionen US-Dollar für HOPE bewilligt, so fordert die Administration nunmehr eine Erhöhung dieses Etats auf 1, 01 Milliarden US-Dollar für das Haushaltsjahr 1993.

Obwohl auch in dem Bereich der direkten Mietsubventionierung (vouchers) Kürzungen von seiten der Administration in ihrem Haushaltsentwurf gefordert werden, stellt dieses Programm nach wie vor den größten Einzelposten des Ministeriums dar (für das Haushaltsjahr 1993 wurden seitens der Administration 6, 05 Milliarden US-Dollar veranschlagt). Für den Neubau von Wohnungen beabsichtigt die Administration, keine Finanzmittel auszugeben. Zusätzlich fordert die Administration eine Kürzung der direkten „Finanzzuweisungen für Wohnungswesen, Stadtentwicklung und Revitalisierung“ an die Einzelstaaten und Kommunen (Community Development Block Grant). Umfaßte der Einzelhaushalt des Ministeriums für Housing and Urban Development (HUD) im Haushaltsjahr 1991 noch insgesamt 27, 6 Milliarden US-Dollar, so fordert die Administration für das Haushaltsjahr 1993 lediglich 24, 3 Milliarden Auch nach einer möglichen Implementierung einer im Sommer 1992 diskutierten Modifizierung der verschiedenen Wohnungsprogramme ist mit keiner umfassenden Verbesserung der Situation für die Unterprivilegierten auf dem Wohnungsmarkt zu rechnen. Waren es in den siebziger Jahren noch jährlich circa 300000 Haushalte, so sind es in diesem Jahr lediglich 112899, die neu in die Mietförderprogramme des HUD aufgenommen werden. 1992 werden schätzungsweise 41447 Haushalte beim Erwerb von Eigenheimen unterstützt; 1991 waren es nur 23 879. Dieser Förderungsanstieg ist vor allem auf die Initiative HOPE zurückzuführen Da auf die verschiedenen Wohnungsbeihilfen nach wie vor kein Rechtsanspruch besteht, beziehen nur 30 Prozent der förderungswürdigen Haushalte Leistungen, einschließlich der Eigenheimförderung

Für Arbeitnehmer könnten sich in den neunziger Jahren Wohnungsbeihilfen der Unternehmer als die zentrale Sozialleistung auf dem teuren Wohnungsmarkt erweisen. Bereits mehr als 300 Unternehmen bieten Wohnbeihilfen der verschiedensten Art an Diese privaten Initiativen fügen sich in die Strategie der Bush-Administration ein, die auf Voluntarismus und Eigenverantwortung setzt. Dennoch werden davon die Bewohner der Innenstädte und Gettos, in denen eine hohe Arbeitslosigkeit herrscht, wohl kaum profitieren.

Bezüglich der Initiativen der Administration gilt am Ende der vierjährigen Amtsperiode nach wie vor, was der konservative Kolumnist George F. Will zu Beginn der Bush-Administration betonte: „Conservatives have refuted the redistributionist simplistics of those who thought they knew how to help the underclass. But it would be nice if conservatives did not think that refutation exhausts their responsibilities.“ 2. Sozialversicherungsprogramme Seit 1935 besteht das nationale Rentenversicherungsprogramm (Old-Age and Survivors Insurance), das im Jahre 1983, aufgrund eines drohenden Defizits im Rentenversicherungsfonds, reformiert wurde. Dieses Programm betrachtet die Mehrzahl der Politiker als „heilige Kuh“ und Eckpfeiler des US-amerikanischen Wohlfahrtsstaates, vor allem nach dem politischen Aufschrei der Senioren im Jahr 1981, als die Reagan-Administration beabsichtigte, die Leistungen drastisch einzuschränken. Auch Präsident Bush sah während seiner Amtszeit keinen Anlaß, substantielle Veränderungen bei den Rentenleistungen vorzunehmen. Wörtlich erklärte er 1990: „To every American out there on Social Security, to every American supporting the System today and to everyone I counting on it when they retire: We made a promise to you, and we are going to keep it. ... the last thing we need to do is mess around with Social Security.“ Nahezu alle Erwerbstätigen sind durch das gesetzliche Rentensystem, das aus Beitragszahlungen finanziert wird, versichert. Die Renten-leistungen werden automatisch den veränderten Lebenshaltungskosten angepaßt. Seit einigen Jahren wirft der Versicherungsfonds deutliche Über-schüsse (zirka 100 Milliarden US-Dollar pro Jahr) ab. 1990 bezogen knapp 40 Millionen Amerikaner Leistungen aus der Renten-und Erwerbsunfähigkeitsversicherung

In der politischen Diskussion, die zu Beginn der achtziger Jahre auf Leistungseinschränkungen konzentriert war, geht es heute darum, indirekt die Leistungen auszuweiten und die Beitragssätze zu reduzieren. Bisher werden die Renten erwerbstätiger Senioren mit einem Jahreseinkommen von über 10200 US-Dollar besteuert. Die Forderungen einer überwältigenden Anzahl von Politikern beider Parteien gehen dahin, diese Regelung zu liberalisieren bzw. ganz abzuschaffen

Seit 1986 ist zwar der Rentenfonds nicht mehr integraler Bestandteil des Bundeshaushaltes, aber dennoch werden finanzielle Mittel aus diesem für die allgemeine Staatstätigkeit genutzt. Das Defizit im Bundeshaushalt (im Haushaltsjahr 1992 auf 400 Milliarden US-Dollar geschätzt) erscheint daher nach wie vor geringer als es tatsächlich ist. Der Demokratische Senator Moynihan und vor allem die Gewerkschaften argumentieren, daß die Mittel-schicht durch ihre Rentenversicherungsbeiträge überproportional zur Finanzierung des Staatsdefizits beitrüge; deshalb sollten die Beitragssätze, derzeit 7, 65 Prozent des steuerpflichtigen Einkommens, gesenkt werden Ob sich diese Forderung mittelfristig durchsetzen wird, bleibt ungewiß.

Im Gegensatz zur Rentenversicherung handelt es sich bei der Arbeitslosenversicherung nicht um ein bundesweites Programm. Vielmehr setzt der Bund durch eine Rahmengesetzgebung lediglich die Eckpunkte, innerhalb derer sich die Programme der Einzelstaaten bewegen. Insgesamt muß die Arbeitslosenversicherung als unzureichend bewertet werden, da nur 42 Prozent (1991) der Arbeitslosen einen Anspruch auf Versicherungsleistungen haben. Der prozentuale Anstieg der Leistungsempfänger in den Jahren 1989-1991 ist vor allem auf den Anstieg der Arbeitslosigkeit zurückzuführen, nachdem dadurch prozentual die Anzahl der nicht leistungsberechtigten Langzeitarbeitslosen sank. Des weiteren liegt die Höhe der Lohnersatz-leistungen bei zirka 36 Prozent des durchschnittlichen Wochenlohnes. 1991 betrug das durchschnittliche Arbeitslosengeld pro Woche 169 US-Dollar. Das Arbeitslosengeld wird von den Einzelstaaten maximal 26 Wochen gezahlt. Dennoch erhielten die Arbeitslosen im bundesweiten Durchschnitt nur für eine Dauer von 14, 8 Wochen staatliche Leistungen

Nachdem die Arbeitslosigkeit bis zu Beginn des Jahres 1991 auf knapp sieben Prozent angestiegen war, stellten die Demokraten die Forderung auf, mit Bundeszuschüssen die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes um maximal 20 Wochen zu verlängern. Im Jahr 1991 erlosch für 3, 5 Millionen Arbeitslose die Anspruchsberechtigung, bevor sie einen neuen Arbeitsplatz gefunden hatten Bereits in der Vergangenheit hatte der Bund Finanzmittel zur Verlängerung der Bezugsdauer zur Verfügung gestellt, während der Reagan-Ära wurde jedoch durch Verschärfungen der Berechtigungskriterien das Programm fast gänzlich abgeschafft. Aufgrund des bundesstaatlichen Programms zur Verlängerung der Bezugsdauer bezogen 1980 50 Prozent, 1975 sogar über 75 Prozent der Erwerbslosen Arbeitslosengeld. Nach Einschätzung von Gary Burtless, Mitarbeiter der renommierten Brookings Institution, befand sich das Arbeitslosenversicherungssystem zu Beginn der gegenwärtigen Rezession in der schlechtesten Verfassung, im Vergleich zu anderen Krisenzeiten

Nachdem die Demokraten mit ihren Vorschlägen zur Ausweitung der Arbeitslosenversicherung mehrmals am Widerstand des Präsidenten gescheitert waren, zeigte sich dieser erst mit der sich verschärfenden ökonomischen Krise, stetig ansteigender Arbeitslosigkeit und dem Abflauen seiner Popularität im Spätherbst 1991 kompromißbereit. Beschlossen wurde im folgenden, mit Bundesmitteln die Bezugsdauer um 13 bis 20 Wochen zu verlängern, sofern die Arbeitslosigkeit in einem Bundesstaat eine bestimmte Höhe überschritt. Bei einer Arbeitslosenquote von neun Prozent konnten die Einzelstaaten für die Dauer von weiteren 20 Wochen Unterstützungszahlungen gewähren

Da es sich jedoch um eine zeitlich bis zum Sommer 1992 begrenzte Maßnahme handelte, brach erneut der Konflikt zwischen der Republikanischen Administration und Demokratischen Politikern im Kongreß auf. Erst nachdem die Arbeitslosigkeit im Juni auf 7, 8 Prozent geklettert war und die Popularität des Präsidenten weiter schwand, zog Präsident Bush seine Vetoandrohung zurück. Er Unterzeichnete ein von den Demokraten forciertes Gesetz, das den Einzelstaaten ermöglicht, die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes, basierend auf der Arbeitslosenrate in dem entsprechenden Staat, um 20 bis 26 Wochen zu verlängern. Nach dem Auslaufen dieser Gesetzesmaßnahme im März 1993 tritt eine zeitlich unbegrenzte Gesetzesnorm in Kraft, die den Einzelstaaten bei hoher Arbeitslosigkeit die Möglichkeit einräumt, die Bezugs-dauer um 13 bzw. 20 Wochen zu verlängern. Die Kosten für die Verlängerung werden vom Bund getragen 3. Anti-Armutsprogramme und die dramatische Entwicklung in den Einzelstaaten

Neben den neuen Initiativen der Bush-Administration und den Sozialversicherungsprogrammen bestehen eine Vielzahl bundesstaatlicher Anti-Armutsprogramme, die jedoch nicht darauf angelegt sind, die Armut zu beseitigen. Ihre Zielsetzung besteht vielmehr darin, bestimmte Auswirkungen der Armut zu lindem. Häufig ist nicht die Armutsgrenze die Berechtigungsgrundlage für Leistungen, sondern spezifische Kriterien. 1990 lebten 64 Prozent der offiziell als „arm“ registrierten Personen in Haushalten, die staatliche Transferleistungen bezogen; 41, 8 Prozent der Armutsbevölkerung erhielten finanzielle Unterstützung. Von den über 33, 5 Millionen armen Menschen kamen lediglich 7, 5 Millionen in den „Genuß“ geldwerter Transferleistungen, wie z. B. Nahrungsmittelmarken, kostenlose Krankenfürsorge oder eine Wohnbeihilfe. Besonders erwähnenswert in diesem Zusammenhang ist, daß 28, 6 Prozent der Armutsbevölkerung über keinerlei Krankenfürsorge oder -Versicherung verfügten

Unter Wohlfahrt oder Sozialhilfe verstehen die meisten Amerikaner das sogenannte Aid to Families with Dependent Children (AFDC). Bei diesem Programm handelt es sich um ein von den Einzelstaaten und dem Bund gemeinsam finanziertes Sozialhilfeprogramm, das alleinerziehenden Eltern und Familien zugute kommt, in denen ein Eltemteil arbeitslos ist. Die Höhe der Leistungen wird jedoch allein von den Einzelstaaten festgesetzt und ist daher sehr unterschiedlich. Der bundesweite Mittelwert der AFDC-Leistungen betrug 1991 41 Prozent der Armutsgrenze, die für eine dreiköpfige Familie 1991 bei einem Jahreseinkommen von 10 857 US-Dollar lag. Addiert man die Nahrungsmittelbeihilfen des Bundes hinzu/die die Disparitäten zwischen den Einzelstaaten zum Teil ausgleichen, wiesen die Leistungen im Durchschnitt eine Höhe von 72 Prozent der Armutsgrenze auf

Dieses primäre bundesstaatliche Sozialhilfesystem wurde durch die Verabschiedung des „Family Support Act“ im Jahre 1988 reformiert. Für AFDC-Empfänger wurden die Krankenfürsorgeleistungen und der Zugang zu Kindertagesstätten ausgeweitet. Im Gegenzug dafür müssen die erwachsenen Sozialhilfeempfänger an Bildungs-oder Arbeitsprogrammen teilnehmen. Mit diesem Gesetz beabsichtigen die politisch Verantwortlichen, die „Abhängigkeit“ von Wohlfahrtsleistungen zu reduzieren. Mithin wird Armut zumindest zum Teil als Verfehlung des einzelnen gesehen, der durch eigene Anstrengungen dieser entkommen könne Erste Evaluationen weisen jedoch darauf hin, daß harte Arbeit und die Teilnahme an Bildungsprogrammen häufig unzureichend sind, um der Armut und der „Abhängigkeit“ von der Sozialhilfe zu entkommen In einer amtlichen Studie heißt es vorsichtig: „Thus, even if AFDC recipients receive education and training, they may not be able to find employment that would allow them to move off the welfare roles and become self-sufficient.“ Trotz dieser pessimistischen Einschätzung verstärken die Einzelstaaten, die 1988 zur Verabschiedung des Reformgesetzes entscheidend beigetragen haben, die Umsetzung von Programmen, die darauf zielen, das Verhalten der Sozialhilfeempfänger zu verändern

Viel wichtiger als die Diskussionen um diesen so-genannten „New Patemalism“ sind hingegen die dramatischen Leistungskürzungen der Einzelstaaten in einer Vielzahl von Sozialhilfeprogrammen (vor allem auch im AFDC-Programm), die im Jahr 1991 beschlossen wurden. Dabei handelt es sich um Leistungskürzungen in einem wahrscheinlich größeren Ausmaß als die Kürzungen im Jahr 1981, dem „erfolgreichen“ ersten Amtsjahr Reagans. Für das Haushaltsjahr 1992 drohte den Einzelstaa-ten ein Gesamtdefizit von 30 Milliarden US-Dollar. Begründet wurden die Leistungskürzungen zumeist als ein Beitrag zur Haushaltskonsolidierung; 49 Staaten müssen gemäß ihrer Verfassung bzw. einfachen Gesetzen stets einen ausgeglichenen Haushalt vorweisen. Aufgrund der anhaltenden Rezession ist auch in diesem Jahr mit weiteren Einsparungen zu rechnen 1991 wurden die AFDC-Leistungen in 40 Einzelstaaten real gekürzt. Die Höhe der Kürzungen variierte von drei bis 15, 2 Prozent. Aufgrund der mangelnden Anpassung an die Inflation sind die AFDC-Leistungen von 1970 bis 1991 im Bundesdurchschnitt real um 42 Prozent gesunken

Außerdem schränkten viele Einzelstaaten die „General Assistance“ drastisch ein. Dabei handelt es sich um einzelstaatliche Wohlfahrtsleistungen, die Personen zugute kommen, die keinerlei Anspruch auf andere finanzielle Sozialhilfeleistungen des Bundes haben. Michigan schaffte dieses Programm sogar gänzlich ab; damit haben allein in diesem Einzelstaat 82000 Personen keinerlei Anspruch mehr auf finanzielle Sozialhilfeleistungen seitens des Bundes oder des Einzelstaates. Bundesweit sind von den Kürzungen und Streichungen bei diesen einzelstaatlichen Sozialhilfeprogrammen knapp eine halbe Million Menschen betroffen Zusätzlich zu den erwähnten Kürzungen in den finanziellen Sozialhilfeprogrammen nahmen die Einzelstaaten Einschränkungen in Wohnungsbeihilfe-und Krankenfürsorgeprogrammen vor

IV. Ausblick

Das soziale Netz in den Vereinigten Staaten ist nach den Reagan-und Bush-Administrationen löchriger als zuvor. Zwar forderte Präsident George Bush keine einschneidenden Kürzungen, vergleichbar mit denen seines Vorgängers, doch fehlte ihm ein überzeugendes sozialpolitisches Handlungskonzept. Er verließ sich, entsprechend seinen Maximen, primär auf die Kräfte des Marktes, das voluntaristische Engagement der Bürger und die Stärkung der Eigenverantwortlichkeit, die jedoch nicht ausreichend waren, um der zunehmenden sozialen Ungleichheit zu begegnen.

Wenn auch die Ausgaben für die einkommensabhängigen Sozialhilfeprogramme des Bundes in den ersten drei Jahren der Bush-Administration von 88, 8 auf 122, 3 Milliarden Dollar anstiegen so ist diese Ausgabensteigerung primär nicht auf die Innovationen der Bush-Administration zurückzuführen, sondern vor allem auf einen Anstieg der Empfänger, bedingt durch die Rezession, sowie demographische Entwicklungen und die Inflation Initiativen seitens der Administration wurden jeweils erst zu einem Zeitpunkt entwickelt und publik gemacht, als die Demokratische Opposition im Kongreß sozialpolitische Maßnahmen massiv einforderte. Dennoch, auch ihre Forderungen waren zumeist zurückhaltend, da das horrende Haushaltsdefizit a priori keine innovative Umverteilungspolitik zuließ, sofern keine einschneidenden Steuererhöhungen oder weitreichenden Etatumschichtungen vorgenommen würden. Aber auch die Demokraten konnten sich zu einer solchen Politik nicht mehrheitlich durchringen

Einzig im Politikfeld der Krankenversicherung bzw. Krankenfürsorge könnte es innerhalb der nächsten Jahre zu einem innovativen Schritt nach vom kommen Bereits seit dem „New Deal“ werden von Zeit zu Zeit Forderungen nach einer nationalen Krankenversicherung laut, deren Verabschiedung von Konservativen im politischen Prozeß jedoch stets blockiert wurde. Während des „War on Poverty“ unter der Johnson-Administration konnten lediglich ein Krankenfürsorgeprogramm für Unterprivilegierte (Medicaid) und eine Krankenversicherung für Senioren (Medicare) implementiert werden. Diese Programme wurden in den vergangenen Jahren liberalisiert, obwohl es z. B. durch die Erhöhung der Selbstbeteiligung auch zu vereinzelten und geringfügigen Rückschlägen kam Seit geraumer Zeit drängen vor allem die Demokraten massiv auf die Einführung einer obligatorischen Krankenversicherung. Neben wahltaktischen Erwägungen im Präsidentschaftswahljahr liegen die Gründe für ihre Forderungen einerseits sicherlich darin, daß die Kosten für das Gesundheitswesen dramatisch angestiegen sind: 1990 gaben die Amerikaner 66, 2 Milliarden US-Dollar, 12, 2 Prozent des Bruttoinlandsproduktes, für das Gesundheitswesen aus. Auf der anderen Seite waren 1990 34, 6 Millionen Bürger nicht krankenversichert Nachdem jedoch eine Viel-zahl von Reformvorschlägen vorliegt, bleibt offen, welche Gestalt die Gesundheitsreform annehmen wird