Universitäten im politischen Rahmen | APuZ 25/1994 | bpb.de

Ein Vergleich der Hochschulsysteme Deutschlands, Japans, der Schweiz und der USA

I. Fragestellung

Im vorliegenden Beitrag untersuche ich die institutioneilen Beziehungen zwischen Regierungssystemen und Universitätssystemen in vier Ländern anhand von drei Begriffspaaren und beleuchte dabei Unterschiede mit Blick auf Trägerschaft, Steuerung, Finanzierung und Hochschulbesuch. Das erste Paar der dabei verwendeten Kategorien unterscheidet zwischen Systemen mit vorrangig öffentlichen Bildungseinrichtungen wie in der Schweiz und Deutschland und solchen mit ausgedehnten nichtstaatlichen Segmenten im Hochschulsystem wie in Japan und den USA. Ein zweites Begriffspaar legt den Schwerpunkt auf bestimmte Strukturen des Regierungssystems; hier gehört Japan dem Typus des unitarischen und zentralistischen Systems an, während die drei anderen Staaten über bundesstaatliche Strukturen mit mehr oder weniger umfassender dezentralisierter Aufgabenverteilung verfügen. Der dritte Kategoriensatz schließlich unterscheidet danach, ob die nationalen Regierungen selbst Träger von Universitäten sind wie in Japan und in der Schweiz bzw. ob diese Aufgabe auf regionaler Ebene wie im Falle der US-Bundesstaaten oder der deutschen Bundesländer wahrgenommen wird. Japan und die Schweiz stellen hier -jeweils mit erheblichen Akzentverschiebungen -Mischformen dar. Ich konzentriere mich überwiegend auf universitäre Einrichtungen mit vierjährigen Ausbildungsprogrammen, womit einerseits Einrichtungen wie die amerikanische Community Colleges, ähnliche zweijährige Einrichtungen in Japan, aber auch die deutschen Fachhochschulen und Berufsakademien vernachlässigt werden.

Indem die erwähnten Kategorien (Zentralismus vs. Föderalismus; öffentliche vs. private Institutionen; zentrale vs. regionale Trägerschaft) in einer Weise verknüpft werden, die über reine Struktur-vergleichehinausgeht, lassen sich bestimmte Zusammenhänge und Regelmäßigkeiten aufdecken. Dabei interessieren die Interaktionen zwischen den Regierungs-und Universitätssystemstrukturen mit Blick auf die Konstituierung und Beeinflussung, die Arbeitsweise und Leistungsfähigkeit der Universitätssysteme. Für Bildungspolitik und Bildungsforschung von Bedeutung könnte die Frage sein, welche Wirkung die verschiedenen kategorialen Kombinationen auf die dynamischen Dimensionen der Hochschulsysteme wie Expansion, institutioneile Hierarchisierung, Wettbewerb und Zugänglichkeit haben. Woran etwa liegt es, wenn in den USA diametral entgegengesetzt zu Japan der private Sektor mit „Qualität“ und der öffentliche Sektor mit „Quantität“ assoziiert werden? Würde diese Unterscheidung anders ausfallen, wenn etwa die amerikanischen Staatsuniversitäten direkt der Bundesregierung unterstellt und japanische von regionalen Einrichtungen unterhalten würden?

II. Historisch-komparatistischer Überblick

Während viele der älteren deutschen Universitäten auf landesherrliche Gründungen des vierzehnten Jahrhunderts zurückgehen, entwickelten sich die amerikanischen Staats-und schweizerischen Kantonaluniversitäten erst im frühen neunzehnten Jahrhundert. Mit Ausnahme der Universitäten Basel (1460) und Genf (1559), welche in ihrer Orientierung an Deutschland bzw. Frankreich meist als Sonderfälle angesehen werden, wurden die ersten modernen schweizerischen Universitäten 1833 und 1834 in Zürich und Bern gegründet. Etwa zu dieser Zeit begannen die amerikanischen Staaten dem Modell zu folgen, das mit der Gründung der Universität Michigan entwickelt worden war: Mit Landschenkungen, den sogenannten „land grants“, und finanziellen Zuschüssen des Bundes, die insbesondere die finanzschwachen Hochschulen der kleineren bzw. finanzschwacheren Bundesstaaten wie z. B. Delaware oder Rhode Island absicherten, setzte sich in den USA schrittweise das Modell der Staatsuniversität durch. Unbeschadet einiger Abweichungen innerhalb des Ostens verfügten zu Beginn des zwanzigsten Jahrhunderts alle Bundesstaaten über eigene Universitäten. Seither legten sie ein beträchtliches Maß an institutioneller „Aufstiegs" -Mobilität an den Tag, durch welche viele Colleges zu breit ausgebauten Universitäten wurden. Im Verlauf der fünfziger und siebziger Jahre wurden sie zumeist in Landesuniversitätssysteme mit eigenen „Boards of Regents“ (Trustees) als obersten Trägern der Universitätspolitik überführt.

Der Entwicklungsverlauf der schweizerischen Universitäten konnte kaum unterschiedlicher sein. Nach der Gründung weiterer kantonaler Universitäten in den beiden letzten Jahrzehnten des neunzehnten Jahrhunderts, die mit der Errichtung der Universitäten in den Kantonen Freiburg (Fribourg) und Waad ihren Höhepunkt erlebten, fand das planmäßige Wachstum mit der Gründung der Universität Neuchätel sein abruptes Ende. Da die Schweiz um 1975 verschiedene Universitätsgründungsvorhaben fallen ließ, hat es seit den Jahren vor dem ersten Weltkrieg keine Universitätsgründungen mehr gegeben

Die japanischen Universitäten entsprachen bis 1945 angesichts ihrer hohen Selektivität weitaus mehr dem kontinentaleuropäischen als dem amerikanischen Modell. Während der amerikanischen Besatzung wurde dieses System modifiziert: Viele Einrichtungen der höheren Bildung erfuhren eine Aufwertung und erhielten den Status von Universitäten. Strukturell wurde das amerikanische Ausbildungsmodell von Elementar-und Sekundarschule sowie von Undergraduate-und Graduate-Studium übernommen. Jede der 47 Präfekturen erhielt mindestens eine eigene Universität, so wie jeder US-Bundesstaat über wenigstens eine Universität verfügt. Administrativ folgten die Japaner jedoch nicht dem amerikanischen Vorbild und unterstellten die Universitäten der Zentralregierung. Analytisch schwer zu fassen ist die Bedeutung der betonten „Harmonie“ zwischen der Zentrale und den regionalen Bildungsverwaltungen sowie zwischen ihr und den anderen Verwaltungen. Weitere, erst nach dem Ende der Besatzungszeit eingeführte Abweichungen betrafen die erneute Betonung des „japanischen Charakters“ („Japanese uniqueness"), die große Bedeutung von Moral-erziehung sowie Mathematik, Physik und generell der Naturwissenschaft

III. Trägerschaf

1. Zentrale Bildungsverwaltung und Universitäten Der Grad des politischen Einflusses der zentral-staatlichen Ministerien und Institutionen auf das Bildungswesen und speziell auf das Hochschulwesen kann u. a. an Kompetenzstruktur sowie Größe, Status und Budget innerhalb der nationalen Regierungen gemessen werden. Danach ist das japanische Bildungsministerium eines der einflußreichsten Ministerien der Zentralregierung: Es verfügt über einen relativ großen Anteil am Gesamtbudget und verausgabt über 30 Prozent der gesamten öffentlichen Bildungsausgaben. Der Anteil der Bundesausgaben am gesamtstaatlichen Bildungsbudget ist in den drei anderen Staaten mit durchschnittlich bis 15 Prozent wesentlich geringer.

Sowohl in Washington als auch in Bonn spielen die Bildungsministerien eine weit geringere Rolle als die korrespondierenden Landesministerien. Das traditionelle deutsche Steuerungsmittel der Zweckzuweisungen hat in den letzten Jahren den hochschulspezifischen Einfluß des Bundesministeriums für Bildung und Wissenschaft (BMBW) etwas verstärkt, indem dieses durch Sonderzuweisungen -etwa den Ausbau bestimmter Studiengänge, die Nachwuchsentwicklung, die Einrichtung von Studienkollegs oder den Wohnheimbau -und durch die Länderverpflichtungen zur Ergänzungsfinanzierung zugleich auch die Landes-budgets beeinflussen kann. Der deutsche Einigungsprozeß hat den Einfluß des BMBW zumindest zeitweilig verstärkt. Das amerikanische Bildungsministerium stand Anfang der achtziger Jahre kurz vor seiner Auflösung; mit entsprechendem Auftrag hatte Präsident Reagan seinerzeit den Bildungsminister betraut. Von dieser Absicht wurde indes noch vor Ende der ersten Amtszeit aus bildungs-und sozialpolitischen Gründen abgegangen. Im Gegensatz zu den USA und Deutschland verfügt die Schweiz über kein nationales Bildungsministerium. Die gesamtstaatliche Verantwortung für Bildungsfragen nimmt, wie erwähnt, das Amt für Bildung und Wissenschaft wahr. Weit mehr als in den USA und Deutschland haben die schweizerischen Bundesbehörden mit äußerst komplizierten Fragen der Anerkennung und Klassifizierung kantonaler Schulen, Kurse und Abschlüsse zu tun. Die unvollständige wechselseitige Anerkennung von Abschlüssen unter den Kantonaluniversitäten ist nur eines der zahlreichen bildungspolitischen Koordinierungsprobleme, die sich in der Schweiz heute stellen.

Weder in Deutschland noch in den USA ist der Bund Träger eigener Universitäten, von den ressortinternen Hochschulen einmal abgesehen. Dies gilt auch für die Washingtoner Howard University, die die amerikanische Bundesregierung zur Ermöglichung des Zugangs von Schwarzen zur Hochschulbildung Ende des letzten Jahrhunderts gegründet hatte. In beiden Fällen liegen die Bundes-kompetenzen im Bereich der Forschungs-und Studentenförderung, wobei diese Funktionen weitgehend durch ausgelagerte (Forschungsförderung durch die National Science Foundation [NSF] bzw. Deutsche Forschungsgemeinschaft [DFG]) und untere administrative Instanzen (Ausbildungsförderungsämter) wahrgenommen werden. Einige weitere deutsche Bundeshochschulkompetenzen -Hochschulrahmengesetzgebung, Hochschulbau und Bildungsgesamtplanung -stellen zwar keine unbedeutenden Variationen im Vergleich mit den USA dar. Aber an der Rahmengesetzgebung wie an der Bildungsgesamtplanung wird die relative bundesstaatliche Schwäche im deutschen bildungsföderativen System sichtbar, die mit der Vergrößerung der Zahl der Bundesländer gewachsen sein dürfte.

In Japan und der Schweiz stehen die Universitätsgründungen der Jahrhundertwende in einem gewissen Zusammenhang mit Reformen des politischen Systems. Die Japaner errichteten die sieben kaiserlichen Universitäten -beginnend mit der Universität Tokio im Jahre 1887 -nach europäisch-westlichen Beispielen als Einrichtungen der Personalrekrutierung für den öffentlichen Dienst.

Diese Funktion, die sie etwa mit den deutschen Rechtsfakultäten teilten, hat weder in der Schweiz noch in den USA je eine vergleichbare Bedeutung besessen. Allerdings haben viele amerikanische Universitäten insbesondere in der Periode vor der Gründung von Staatsuniversitäten vergleichbare Funktionen wie die frühen europäischen Universitäten im Bereich der kirchlichen Nachwuchsqualifizierung. In der Schweiz versuchten säkulare politische Kräfte die Rolle des Bundes zur Einrichtung einer nationalen Universität in Ergänzung zu den seinerzeit vier Kantonaluniversitäten durchzusetzen. Angesichts der technischen Entwicklung und des wirtschaftlichen Wettbewerbs mit den Nachbarstaaten hatte der Schweizerische Bund zwar noch 1848 eine Technische Hochschule in Zürich -durch Art. 27 der Bundesverfassung ausdrücklich bestätigt -und rund 100 Jahre später (1969) eine weitere in Lausanne errichtet. Aber der Verfassungsauftrag zur Errichtung einer Bundes-Universität blieb bis heute uneingelöst. Antizentralistische, von starken kontroversen Religions-und Sprachinteressen getragene und von den Kantonaluniversitäten unterstützte Kräfte haben dies wirksam zu verhindern verstanden.

Trotz der weitgehend unterschiedlichen politischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und der unterschiedlichen Größenordnungen verfügen die zentralstaatlich getragenen Hochschulen in Japan und der Schweiz über ähnliche Anteile an der Studentenschaft. Die 96 japanischen nationalen Staatsuniversitäten haben einen Studenten-anteil von etwa 21 Prozent (400000 Studenten), die zwei schweizerischen Hochschulen einen Anteil von 18 Prozent (12000 Studenten). Ihre Rolle und ihr Einfluß innerhalb des gesamten tertiären Systems unterscheiden sich allerdings erheblich. Die japanischen staatlichen Forschungsuniversitäten, teilweise mit den früheren kaiserlichen Universitäten identisch, können sich die besten Studenten aussuchen und bestimmen durchweg die akademischen Konzepte und Standards. Obwohl die schweizerischen Technischen Hochschulen auch über geistes-und sozialwissenschaftliche Abteilungen verfügen, konstituieren sie keine vergleichbaren Modelle. Die kantonalen Interessen haben sich zuletzt 1989 erfolgreich dem Versuch widersetzen können, die zwei getrennten Abteilungen des Innenministeriums, die für die Bundes-und Kantonaluniversitäten in jeweils sachlich unterschiedlicher Weise zuständig sind, zu verschmelzen. Wie die meisten entwickelten westlichen Staaten verstärkten die USA in den sechziger Jahren ihre Ausgaben für das höhere Bildungswesen überproportional im Vergleich sowohl mit dem Bruttosozioalprodukt als auch mit dem Anstieg der öffentlichen Ausgaben. Nur Japan, dessen Studentenzahlen in jener Dekade schneller als in allen anderen OECD-Staaten mit Ausnahme Kanadas wuchs, hielt das Wachstum der Hochschulausgaben nicht nur unterhalb der Wachstumsrate des Bruttosozialprodukts, sondern auch unterhalb der der Bildungsausgaben insgesamt. Im Jahr 1973, als die USA wie die Bundesrepublik Deutschland ein Viertel bis ein Fünftel der gesamten öffentlichen Bildungsausgaben für das Hochschulwesen bereitstellten, fiel dieser Anteil in Japan auf 13, 5 Prozent. Dementsprechend sank der staatliche Anteil an den gesamten Hochschulausgaben in Japan von etwa 66 Prozent im Jahre 1950 auf gut 50 Prozent in 1973, d. h. die Privatisierung der Kosten der japanischen Hochschulbildung hat sich weiter verstärkt 2. Öffentliche Universitäten in regionaler Trägerschaft In den drei bundesstaatlichen Systemen ist die Mehrheit der Studenten in öffentlichen Universitäten eingeschrieben, die der Gesetzgebung und Administration der Einzelstaaten, Länder bzw. Kantone unterstehen. Im Falle des zentralstaatlichen Japans fällt eine kleine Gruppe von Hochschulen, die von den Präfekturen und Städten direkt betrieben werden, in diese Kategorie. Die Gruppe unterstaatlicher Universitäten umfaßt ein großes Spektrum wie z. B. die Universität Tübingen, das Universitätssystem des Staates New York (SUNY), die Universität Basel oder die städtische Universität Osaka. Angesichts der großen Bedeutung, die das deutsche Universitätsmodell bei der Gründung der japanischen Universitäten Ende des 19. Jahrhunderts gespielt hat, fällt auf, daß Deutschland und Japan mit Blick auf die Trägerschaft Gegenmodelle darstellen: Während praktisch alle deutschen Studenten Länderuniversitäten besuchen (die Zahl der Studenten an den deutschen laufbahnintegrierten Bundeshochschulen liegt bei etwa 0, 3 Prozent), sind nur 4 bis 5 Prozent der japanischen Studenten an Hochschulen dieser Trägerschaftsebene eingeschrieben. Zwischen diesen Extremen liegen die USA und die Schweiz, in denen etwa 75 bis 80 Prozent der Studenten Staats-bzw. Kantonaluniversitäten besuchen.

Die schweizerischen Studenten müssen sich höheren Prüfungen stellen als ihre meisten deutschen Kommilitonen (Ausnahmen: z. B. Medizin, bestimmte technische und alle künstlerischen Studiengänge). Dies geht auf eine ursprünglich bereits 1906 zur Gewährleistung von Mindeststandards bei Medizinstudenten getroffene Regelung zurück, wonach der Bund die Anforderungen für die Reifeprüfung normiert. Die kantonalen Maturaprüfungen wurden beibehalten. In bezug auf die Bundesrepublik Deutschland wäre hier an die „Einheitlichen Prüfungsanforderungen“ der Kultusministerkonferenz (KMK) zu denken, deren faktische Normierungskraft aber wohl mit den schweizerischen Bundesnormen nicht vergleichbar ist. Etwas anderes gilt allerdings für die landesweiten nichtstaatlichen Testsysteme (insbesondere SAT = Scholastic Aptitude Test) in den USA. Gleichwohl verblassen die deutsch-schweizerischen Unterschiede angesichts nicht nur des großen Qualitätsspektrums der amerikanischen Sekundarabschlüsse, sondern auch der testgestützten Einschreibungshürden der Universitäten, obwohl sich alle studierwilligen Schulabsolventen einem US-weit einheitlichen nichtstaatlichen Testverfahren unterziehen

Unter dem Blickwinkel der Machtausstattung und Abhängigkeit bzw. Unabhängigkeit der jeweiligen verantwortlichen Akteure ist der amerikanisch-schweizerische Vergleich überraschend: Die amerikanischen Universitäten (bzw. Universitätssysteme) werden von staatlich wie gesellschaftlich relativ unabhängigen Leitungsgremien beaufsichtigt, während die schweizerischen Universitäten den kantonalen Erziehungsdirektoren unterstehen. Diese scheinen aufgrund politischer Wahlen und Referenda weit mehr den Stimmungen der öffentlichen Meinung unterworfen zu sein, als dies bei den entsprechenden Amtsinhabern in den USA und in der BRD der Fall ist. Insofern kann man angesichts des so unterschiedlichen Ausbau-grades der Hochschulsysteme vermuten, daß die gesellschaftliche. Nachfrage nach Studienplätzen in der Schweiz geringer ist. Dies mag seinen Grund darin haben, daß in der Schweiz auch heute noch erheblich weniger Berufe an akademische Abschlüsse gebunden sind und bestimmte Berufsfachausbildungsabschlüsse ihre Attraktivität behalten haben. Allerdings ist die entgegengesetzte Situation in Deutschland weniger eine Ursache als eine Folge der akademischen Expansion. Erst recht gilt dies für die USA. In Japan folgte die Universitätsexpansion gleichgerichteten Forderungen von Wirtschaft (Verbänden) und Gesellschaft, während in der BRD die Expansion dersiebziger Jahre von massiven industrieverbandlichen Warnungen vor einem „akademischen Proletariat“ begleitet war

Was die Hochschulexpansion betrifft, bewegte sich Deutschland im Mittelfeld der hier verglichenen Staaten. Zu den 40 bestehenden Universitäten wurden zwischen 1960 und 1990 29 Universitäten, davon neun Gesamthochschulen, neu gegründet. Allein im konservativ regierten Bayern mit einer bis heute unterdurchschnittlichen Abiturienten-quote gab es sieben Universitätsneugründungen. Die deutsche Hochschulentwicklung korrespondierte eher mit der amerikanischen in bezug auf die Heraufstufung und Expansion von tertiären Bildungseinrichtungen (vgl. z. B. Lehrerbildung; Ingenieurausbildung; Betriebswirte-und Sozialarbeiterausbildung; Erziehungs-und andere Sozial-wissenschaften). Sie hielt andererseits -insoweit liegt sie mehr auf einer Linie mit der Schweiz -an den überkommenen Zulassungsvoraussetzungen und an der traditionellen Reputation der Universität fest. Die größere Uniformität der deutschen Universitäten geht neben den zwischen Bund und Ländern ausgehandelten rechtlichen Rahmenbedingungen (Hochschulrahmengesetz: HRG) vor allem auf institutionelle Elemente des deutschen Vereinheitlichungsföderalismus wie Kultusministerkonferenz, Wissenschaftsrat, Rektorenkonferenz und Bund-Länder-Kommission (BLK) zurück; auf dieser „intermediären“ Ebene ist ein zwar aufwendiges, insgesamt aber vergleichsweise effektives und einzigartiges System der Bildungspolitikkoordination entstanden, wie internationale Vergleichsstudien ergeben haben

Die geringere Effektivität der schweizerischen Koordinierungsinstrumente ist Ausdruck einer größeren Heterogenität der unterschiedlichen Interessen und Akteure; mit anderen Worten: der deutsche Bildungsföderalismus ist eher ein Verwaltungsföderalismus, der schweizerische und der amerikanische eher ein Politikföderalismus. Da die Mehrheit der Mitglieder der kantonalen Erziehungsdirektorenkonferenz keine eigenen Hochschulen unterhält, obliegt die Hochschulkoordination der von den Hochschulkantonen und Bundesorganen etablierten Hochschulkonferenz, der allerdings auch Vertreter der Nichthochschulkantone angehören. Da sich die Kantone in ihrer Hochschulgesetzgebung, -finanzierung und -verwaltung ebenso wie in der sprachlichen und religiösen Orientierung ihrer politischen Parteien erheblich unterscheiden, haben die unterschiedlichen Beziehungsmuster zwischen Staat und Universität eine größere Uniformität ebenso verhindert wie die Gründung neuer Institutionen und die Entwicklung neuer Typen. So scheiterten insbesondere wiederholte Versuche im Verlauf der siebziger und achtziger Jahre, neue Universitäten auf der Basis einer kantonsübergreifenden Finanzierung zu gründen, an den angedeuteten Struktur-und Interessendivergenzen. Da auch der Plan, eine Universität in Luzern zu gründen, fehlschlug, bleibt die überwiegend katholische Zentralschweiz weiterhin ohne eigene Hochschule.

In Japan haben ab 1945 die USA die Stelle des Referenzlandes für den Import eines modernen Universitätssystems eingenommen. Insofern ist der Vergleich dieser Länder mit Blick auf ihre heutigen Divergenzen besonders aufschlußreich. 1950 hatten beide Länder etwa eine Gleichverteilung zwischen den Einschreibungszahlen an privaten und staatlichen Universitäten und Colleges. Drei Jahrzehnte später hatten sich die Proportionen in umgekehrter Richtung verschoben; 1980 studierten etwa 75 Prozent der amerikanischen Studenten an staatlichen Hochschulen, während in Japan 75 bis 80 Prozent an privaten Institutionen eingeschrieben waren. In dieser Zeit war die Zahl der japanischen Hochschuleinrichtungen in regionaler Trägerschaft nur von 25 auf 33 und in staatlicher auf knapp 100 gewachsen, während etwa 900 neue private Hochschuleinrichtungen entstanden waren In den USA expandierte demgegenüber ganz überwiegend der öffentliche Sektor.

Wie schon erwähnt, sind die inzwischen 36 japanischen Präfektur-und Stadtuniversitäten -zumeist in großstädtischen Ballungsräumen gelegen -nur eine randständige Hochschulgruppe geblieben, die insgesamt weniger als fünf Prozent der Studentenschaft ausbilden. Viele gehen auf ältere Einrichtungen zurück, die nicht in die nationalen, ehemaligen kaiserlichen oder seit Ende der vierziger Jahre in den Präfekturen neugegründeten Staats-universitäten vor Ort integriert wurden. Einige sind Ein-Fach-Hochschulen für Medizin, Zahnmedizin oder Technik, andere sind reine Frauen-Colleges, und nur ganz wenige sind größere Einrichtungen (z. B. in Tokio) mit mehreren Fakultäten. Der Grund dafür, daß sie nach Anzahl und Einschreibungszahlen im Gegensatz zu den State Colleges in den USA nicht zu einem bedeutenden Element des japanischen Hochschulsystems werden konnten, wird im Erfolg der Privathochschulen gesehen. In den explosionsartig gewachsenen Bevölkerungszentren erwiesen sich letztere als erfolgreicher und im Angebot attraktiver. In den Regionen mit wirtschaftlichem Niedergang und abnehmenden Bevölkerungszahlen etablierten sich hingegen weder staatliche noch private Institutionen. Die indes auch in diesen Regionen in begrenztem Maße vorhandene Bildungsnachfrage führte -neben der Abwanderung in die Zentren -in den letzten Jahren zur Gründung von Töchtern amerikanischer Hochschulen. Aber im Gegensatz zur Schweiz, in der amerikanische Privatuniversitäten Zweiginstitute gründeten, waren in Japan (wie in anderen asiatischen Ländern) überwiegend amerikanische Staatsuniversitäten aktiv 3. Privatuniversitäten Daß die Schweiz und Deutschland keinen nennenswerten privaten Hochschulsektor besitzen, hat neben landesspezifischen allgemeine, in der europäischen Tradition liegende Gründe. Die’Gesamtzahl der Privatuniversitäten besuchenden deutschen Studenten entspricht der einer einzigen kleinen amerikanischen oder japanischen Privat-universität; bei Berücksichtigung der Fachhochschule liegt der Anteil bei 1 bis 1, 5 Prozent. Der private Hochschulsektor in Deutschland und der Schweiz ist folglich weiterhin viel zu klein, um in irgendeiner Hinsicht systembeeinflussende Bedeutung zu besitzen. Zwei Strukturbedingungen -die Anfang der achtziger Jahre, d. h. im internationalen Vergleich extrem späte hochschulrechtliche Zulassung der Gründung nichtstaatlicher (und nichtkirchlicher) Universitäten und Hochschulen einerseits und die Studiengebührenfreiheit der öffentlichen Institutionen andererseits -sowie die seit den sechziger Jahren massiv auf Expansion setzende staatliche Hochschulpolitik haben die Entwicklung und Überlebensfähigkeit von nichtstaatlichen Institutionen (interessanterweise selbst im Bereich der Medizin) verhindert.

Daß indes auch in einem ausgeprägt etatistischen und hochgradig korporatistischen System die Entwicklung und Expansion eines riesigen privaten Hochschulsektors möglich ist, beweist das in seiner politischen Kultur so konträre Japan. Wie unterschiedlich die Einschätzung des privaten Sektors im Hochschulbereich sein kann, zeigt sich im Europa-USA-Vergleich darin, daß in den konservativen Staaten z. B.des amerikanischen Südens nur wenige und in den eher linksliberalen Neuenglandstaaten verhältnismäßig viele private Einrichtungen mit häufig dezidiert reformpolitischem Profil bestehen. In Massachusetts sind z. B. mehr Studenten in nichtstaatlichen als in staatlichen Einrichtungen eingeschrieben. Außerhalb der Ivy League Universitäten gelingt es hingegen nur wenigen Privathochschulen, wie z. B. etwa Stanford, US-weit Studenten anzuziehen

Die größere japanische Offenheit gegenüber privaten Hochschulen ist nicht erst ein Ergebnis der Besetzung und Transformation Japans durch die USA. Japan war seit dem letzten Jahrhundert vielfältigen westlichen, europäischen wie amerikanischen Einflüssen ausgesetzt. Es kannte allerdings nicht wie Europa den Konflikt zwischen Staat und Kirche. Viele der japanischen Universitäten können in weit stärkerem Maße, als dies in den USA möglich ist -hier werden die meisten Privathochschulen in der Rechtsform gemeinnütziger Einrichtungen betrieben -, wie Privatunternehmen, die auch der Profiterzielung dienen, agieren. Da die japanischen Staatsuniversitäten zumindest über ein gewisses Maß der Autonomie ihrer westlichen Vorbilder verfügen, erwies es sich für die japanischen Nachkriegsregierungen erheblich einfacher und billiger, einen privaten Sektor wachsen zu lassen und auf die ökonomisch empfindlicheren Privatuniversitäten insofern Einfluß zu nehmen, als diesen Abweichungen vom meritokratischen Zulassungssystem gestattet wurden.

Bis in die sechziger Jahre war die Entwicklung des japanischen privaten Hochschulwesens eher Ergebnis einer inkrementalistischen Politik. Erst in der Mitte der sechziger Jahre stieg aufgrund des Drucks verschiedener Gruppen innerhalb der Liberaldemokratischen Partei auf das Erziehungsministerium die Zahl der Neuzulassungen rapide an. Diese Privathochschulen operierten zunächst auf extrem schwacher Finanzbasis, waren in ihren Einnahmen fast ausnahmslos von den Studiengebühren abhängig und zahlten erheblich geringere Gehälter an ihre Professoren. Auch die Hochschulausstattung (Bücher, Geräte u. ä.) blieb erheblich hinter den Standards der Staatsuniversitäten zurück. Anfang der siebziger Jahre stellte die japanische Regierung schließlich institutioneile Zu-schlisse bereit, die sie dann im Verlauf der achtziger Jahre als Hebel benutzte, um die Einschreibungsvoraussetzungen anzuheben und die Einschreibungszahlen zu steuern.

Von ganz wenigen älteren Privatuniversitäten abgesehen, rangieren fast alle privaten Institutionen in ihrem Prestige erheblich unter den öffentlichen Universitäten, weil sie auch diejenigen Studenten zulassen, die die scharfen Eingangstests der Staats-universitäten nicht bestanden haben. Insoweit fungieren sie als institutionelle Ergänzung bzw. Fortsetzung jener Ersatz-und Ergänzungsschulen der japanischen oberen Sekundarstufe, die auf diese Eingangsexamina vorbereiten. Die Prestigehierarchie ist indes nicht primär ein Ergebnis unterschiedlicher Leistungsfähigkeit der Ausbildung in den staatlichen und privaten Hochschulen, sondern der Selektionskriterien vor der Zulassung und der Berufskarrieren, zu denen sie den Zugang eröffnen

Was zumindest die Spitze der Hierarchie anbetrifft, folgt das amerikanische Universitätssystem dem umgekehrten Muster: Von den 30 bis 50 angesehensten amerikanischen Forschungsuniversitäten sind etwa 75 Prozent private Einrichtungen, die sich verschiedener landesweit operierender Testdienste bedienen können. Diesen unabhängigen und angesehenen Testdiensten kommen angesichts der hohen Diversität des amerikanischen Schul-und Hochschulsystems besonders wichtige Funktionen der Leistungsinformation und Studentenselektion zu. Da sie von privaten wie staatlichen Einrichtungen gleichermaßen benutzt werden, wobei auch die letzteren nach Leistungskriterien einschreiben dürfen (UC Berkeley etwa fünf Prozent der besten Highschool-Absolventen von Kalifornien), tragen die Testdienste ganz entscheidend zur Wettbewerbsstruktur innerhalb des Hochschulsystems bei.

Der Versuch des japanischen Bildungsministeriums vor etwa zehn Jahren, ein nationales Testsystem einzuführen, stieß auf vielfältiges Mißtrauen der Professoren und Lehrer und hatte eine wechselhafte Geschichte. Der Schwerpunkt der Selektion liegt weiterhin bei den Eingangsprüfungen der einzelnen Universitäten.

IV. Finanzierung-institutioneile Effekte -Hochschulbesuch

Die Landesebene ist in den drei föderativen Systemen die Hauptfinanzierungsquelle des Universitätssystems. In Deutschland beträgt dieser Anteil etwa 80 Prozent, in der Schweiz etwa 79 Prozent und in den USA 45 Prozent für öffentliche Bildungsinstitutionen und 30 Prozent für das gesamte Hochschulsystem. Der Bundesanteil liegt in diesen Ländern zwischen 10 Prozent und 20 Prozent. Wichtig sind in den USA vor allem die Studiengebühren, deren Anteil etwa doppelt so hoch wie der Bundesanteil ist. Deutlich höher als in den drei Bundesstaaten liegt trotz des hohen Anteils der privaten Studiengebührenausgaben systembedingt das zentralstaatliche Hochschulbudget in Japan.

Die Effekte der zentralstaatlichen Mitfinanzierung unterscheiden sich, da diese an sehr unterschiedlichen Einzelkosten ansetzt, zwischen den vier Ländern erheblich: In den USA hat die Studienförderung durch den Bund die Einschreibungszahlen von Studenten aus niedrigen Einkommens-gruppen und Minderheitengruppen gesteigert. Einen ähnlichen Effekt erzielen Bundessonderzuweisungen, wenn sie etwa an entsprechende universitätseigene Programme zur Förderung von Minderheitenstudenten geknüpft werden. Wie schon angedeutet, hat die in den vergangenen zwei Jahrzehnten gestiegene staatliche Bezuschussung der japanischen Privatinstitutionen, durch die die Situation kleinerer und finanzschwacher Hochschulen verbessert wurde, den Regierungseinfluß auf Zulassungspraxis, Ausstattung und Verwaltung verstärkt. Die Bundesmittel in Deutschland und der Schweiz sind weitgehend in den Hochschulbau, die Studenten-und Forschungsförderung und zu einem geringeren Ausmaß in die Modellversuchsförderung geflossen.

Die Unterschiede in der Förderung des Hochschulwesens kommen auch deutlich in der jeweiligen zeitlichen Entwicklung der öffentlichen Ausgaben zum Ausdruck. Die Wachstumsraten der Hoch-schulausgaben seit 1970 variierten besonders stark in der Bundesrepublik. Nachdem die Verfassungsänderung eine größere Bundesbeteiligung ermöglichte, wuchsen die realen Ausgabenerhöhungen von 1970 bis 1975 um etwa 10 Prozent pro Jahr. Das war das Doppelte der Schweizer und das Vierfache der japanischen Quote. Nachdem sich die Japaner aber für die Subventionierung der Privatuniversitäten entschieden hatten, wuchs die jährliche Wachstumsquote der öffentlichen Hochschulausgaben in der Zeit von 1975 bis 1980 auf 6, 2 Prozent, während die Deutschen in dieser Hinsicht eine negative Quote von -2, 5 Prozent erzeugten. In der Schweiz gingen die durchschnittlichen realen Wachstumsquoten zwischen 1975 und 1988 ständig zurück, wurden aber nie so stark zurückgeschnitten wie in der Bundesrepublik.

Allen föderativen Systemen mit getrennter Haushaltsführung stellt sich die Frage, ob, in welchem Umfang und zu welchen Konditionen sie ihre Leistungen auch Nicht-Landesangehörigen anbieten. Besonders brisant ist diese Frge auf den Gebieten der sozialchancenrelevanten Sozial-, Kultur-und Bildungspolitiken. Während in Deutschland Differenzierungen etwa bei der Studenteneinschreibung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unzulässig sind, sind sie für die Studiengebührenerhebung in den USA systemtypisch, wo „Landeskinder“ deutlich niedrigere Gebühren als „Out-of'State“ -Studenten zu zahlen haben.

Nach der Reduzierung der Bundeszuschüsse in der Schweiz während der achtziger Jahre hielten die Universitätskantone an der Gleichheit der (im Vergleich zu den USA minimalen) Gebühren auch für externe Studenten fest, nachdem die Nicht-Universitätskantone in die Zahlung pauschaler Entgelte eingewilligt hatten.

Aufgrund der kontinuierlich gewachsenen Bundesmittel zur Studentenförderung und einer „positiveren“ Politik gegenüber nichtstaatlichen Hochschulen rangiert die amerikanische Studienförderungspolitik allerdings weit vor der japanischen. Über die direkte und indirekte Studienförderung (Stipendien und Darlehen; niedrige Gebühren) an den eigenen Staatsuniversitäten hinaus gewähren die meisten Bundesstaaten auch Beihilfen und Darlehen zum Besuch privater Hochschulen, die angesichts der dort höheren Studiengebühren die Leistungen für die öffentlichen Universitäten übersteigen können. Schließlich profitieren die privaten amerikanischen Hochschulen und ihre Studenten von diversen bundes-und landessteuerrechtlichen Vorteilen, was mittelbar die öffentlichen Hochschulbudgets entlastet. Insgesamt belaufen sich die direkten und indirekten öffentlichen Ausgaben pro Student an einer Privatuniversität in den USA auf 70 bis 75 Prozent der öffentlichen Ausgaben pro Student an einer öffentlichen Hochschule, während die japanischen Vergleichsdaten bei 20 bis 30 Prozent liegen.

Was das Bildungsfinanzierungssystem angeht, ähnelt im übrigen Deutschland eher Japan als den Bundesstaaten USA oder Schweiz, indem durch Finanzverbund sowie horizontalen und vertikalen Finanzausgleich der Ressourcenbedarf der ärmeren Länder zu einem nicht unerheblichen Maße gedeckt wird. Ohne diese Instrumente etwa wären die nach dem Krieg im Saarland und in Bremen gegründeten Universitäten und Hochschulen weder errichtet worden, noch könnten sie unterhalten werden. Das Fehlen eines vergleichbaren Systems in den USA hat dazu geführt, daß Landeshaushaltseinbrüche sich direkt auf die Personalbestände, Gehälter oder Sachausstattungen der Staatsuniversitäten und finanzschwächeren Privatuniversitäten auswirken. Das im Kompetenzverteilungssystem der deutschen konkurrierenden Gesetzgebung bedeutsame Prinzip der „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ (Art. 72 Abs. 2 GG) stellt kein Strukturprinzip innerhalb des amerikanischen Verfassungssystems dar; doch Ansätze zur Revision der extrem ungleichen Konsequenzen des „Budgettrennungssystems“ gibt es beispielsweise im Bereich des Schulwesens.

Die Betrachtung der Finanzierungsquellen und Ausgabenmuster zeigt große Unterschiede zwischen den öffentlichen und privaten Universitäten in Japan und den USA: In Amerika liegen die Ausgaben in den privaten Universitäten pro Student um 60 Prozent höher als in den öffentlichen; in Japan ist es genau umgekehrt -hier sind sie in den privaten Universitäten um 50 Prozent niedriger. Vom Gesamtfinanzierungsmuster her gesehen sind die Unterschiede zwischen diesen beiden Bereichen in Japan jedoch viel größer, besonders wegen der größeren Rolle der Studiengelder in den Privatuniversitäten. In Amerika werden in der Praxis die Studiengelder vielmehr nach der Höhe des Familieneinkommens abgestuft, während in Japan viele Familien mit mehreren Kindern in der Ausbildung, wenn sie nicht in die öffentlichen Anstalten aufgenommen werden, mindestens ein Drittel ihres Einkommens für deren Studienkosten aufbringen müssen. Das Stipendienwesen ist in Japan auch weit weniger entwickelt, wo nur ein Zehntel der „undergraduates" in den Genuß von Stipendien kommt. Trotz der Reduzierung von Bafög liegen die deutschen Quoten noch immer wesentlich höher, während in der Schweiz typischerweise die Stipendienhöhe zwischen Kantonen variiert

V. Hochschulen und politisches System

Die Merkmale politischer Systeme beeinflussen auch das Erscheinungsbild der akademischen Bildungseinrichtungen; hierzu gehören etwa die Nähe oder Distanz zu den wichtigsten politischen und kulturellen Zentren. Hochgradig zentralisierte Systeme wie Frankreich oder Japan haben schärfer konturierte Hierarchien innerhalb ihres tertiären Bildungssektors herausgebildet, während bundesstaatlich verfaßte oder anderweitig dezentralisierte Systeme eher konkurrierende und räumlich verstreute akademische Institutionen hervorgebracht haben. Unbeschadet ihrer Unterschiede spiegeln in den USA wie in Deutschland traditionsreiche Unterzentren des Kultur-und Wissenschaftslebens die Geschichte gesamtstaatlicher Integrationsprozesse. Ohne Beeinträchtigung ihres Prestiges konnten und können diese an Kleinstädte wie z. B. Princeton oder Marburg gebunden sein. Jüngere Universitäten wie Berkeley oder Stanford konnten erfolgreich mit den prestigereichen Ivy League Universitäten in Wettbewerb treten; Nachkriegs-gründungen wie Konstanz, Bochum oder Bielefeld haben sich relativ schnell und erfolgreich im deutschen Universitätssystem Anerkennung verschaffen können

Diese dezentralen Rahmenbedingungen haben in den USA ein hochdifferenziertes System von Forschungs-und Lehruniversitäten, von staatlichen und privaten Institutionen, von großen und sehr kleinen Einheiten, von finanziell, personell und mit Sachmitteln sehr unterschiedlich ausgestatteten Hochschulen hervorgebracht. Das deutsche System folgt demgegenüber einer sehr begrenzten Typologie materiell und personell weitgehend ähnlich ausgestatteter Institutionen. Über seine begrenzte verfassungsrechtliche Bedeutung hinaus ist das Prinzip der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse von einem breiten gesellschaftlichen Konsens getragen. Alle bisherigen Versuche, in dieses System stärkere Wettbewerbselemente einzubauen, haben wenig Erfolg gehabt. Nur in wenigen Fächern läßt sich eine auch nur einigermaßen Zustimmung findende Hierarchie der Universität bilden. Dort aber, wo dies möglich ist, findet sich gleichwohl nur wenig Niederschlag in Gestalt individueller, etwa monetärer Anreize, verbesserter Personal-oder Mittelzuweisungen oder anderer Verstärkungsmechanismen, über die diejenigen politischen Akteure verfügen, die die Konkurrenz postulieren. Im Ergebnis sind deutsche Universitäten untereinander weitaus ähnlicher, als dies für die amerikanischen und japanischen oder selbst die schweizerischen Universitäten der Fall ist

Das moderne Japan wird durch die Konzentration von Geld, Einfluß und Prestige in den Großstadt-regionen von Tokio und Kyoto gekennzeichnet. Dies prägt auch sein Universitätssystem: Im Raum Tokio, wo 12, 5 Prozent der Japaner leben, bilden die dortigen Universitäten über 40 Prozent aller Studenten aus. Sowohl die angesehensten staatlichen und privaten Universitäten als auch viele Hochschulen nur mittleren Rangs und geringeren Prestiges befinden sich in der japanischen Hauptstadt. Praktisch über alle Fakultäten hinweg ziehen die Staatsuniversitäten von Tokio (Todai) und Kyoto sowie einige der dortigen Spezialhochschulen die jeweils besten Professoren und Studenten aus dem gesamten Land an sich. Dies wird durch den Umstand bedingt, daß die Abschlüsse dieser Hochschulen in einem Ausmaß den Zugang zu den Spitzenpositionen in Wirtschaft und Verwaltung ermöglichen, wie es selbst für Harvard oder Stanford, die französischen Grandes Ecoles, Oxford oder Cambridge nicht gilt. Zwar müssen Todai-Absolventen die Spitzenpositionen heute im Vergleich zu den dreißiger Jahren mit jenen von Kyoto und Keio teilen, doch bei einer Akademisierung der Eliten von 100 Prozent nehmen Todai-Absolventen immer noch 30 bis 40 Prozent aller Spitzen-positionen ein

In der Schweiz und in der Bundesrepublik Deutschland mögen die Universitäten am jeweiligen Regierungssitz, Bern und Bonn, über einen guten Ruf verfügen; doch besitzen ihre Absolventen keinerlei Sonderstatus im Rahmen der politisch-administrativen Eliten der beiden Länder. Absolventen der Universitäten von Genf oder Zürich sind zwar weniger zahlreich im schweizerischen Bundesdienst als diejenigen aus Bern, aber dies wird auf die geringe Mobilitätsbereitschaft der Studenten einerseits und die eingeschränkte Attraktivität des öffentlichen Bundesdienstes andererseits zurückgeführt. Es gibt keine bundesdeutsche Universität, deren Absolventen etwa besonders chancenreich im Bundesdienst wären; hier spielen in begrenztem Maße Zusatzqualifikationen wie z. B. solche der Verwaltungshochschule Speyer, bei den Spitzenpositionen jedoch vor allem Ausbildungsweg, Leistungsprofile, Parteiaffinitäten und Karriereverläufe eine bestimmende Rolle.

Die Nähe zum politischen Machtzentrum hat auch im amerikanischen Fall nicht dazu geführt, daß sich in Washington besonders angesehene Universitäten entwickeln konnten. Keine von ihnen gehört in die Gruppe der amerikanischen Spitzenuniversitäten. Sie sind überwiegend Privatuniversitäten, die mit etwa 85 Prozent der Studenten Washingtons und seines Umlandes einen im Ländervergleich enorm hohen Anteil der Studentenschaft ausbilden. Während Harvard bis heute seinen Vorrang bei der Besetzung von Spitzenpositionen in Bundesverwaltung und Bundesjustiz hat beibehalten können, vermitteln die Washingtoner Universitäten Karrieren allenfalls für die mittleren Ränge. Ethnische und religiöse Bindung (afro-amerikanisch; katholisch) scheinen immer noch die Karrieregrenzen zu determinieren. Präsident Bill Clinton, der an der Georgetown-Universität studierte, ist der erste Präsident, der sein Undergraduate-Studium an einer Hochschule in der Bundeshauptstadt absolviert hat.

Föderalismus scheint zwar mobilitäts-und konkurrenzförderlich zu sein, diese Fähigkeiten aber alleine nicht zu garantieren. Im Falle der Schweiz haben kantonale Gegensätze und der geringe Einfluß des Bundes Neugründungsversuche behindert und -wenn auch indirekt -die stärkeren Institutionen begünstigt. Universitäten in den finanzschwächeren Kantonen wie Freiburg und Neuchätel blieben finanziell schwach; andere wie die Wirtschaftshochschule St. Gallen waren nicht in der Lage, den vollen Universitätsstatus zu erlangen, was Auswirkungen auf die Ausbau-, Rekrutierungs-und Drittmittelchancen hat. So studieren unbeschadet des bestehenden Dezentralismus gut zwei Drittel aller Studenten der deutschsprachigen Schweiz in Stadt und Kanton Zürich. Es gibt so gut wie keinen Wettbewerb um die besten Professoren und Studenten Das schweizerische Beispiel scheint zu zeigen, daß ein wirksamer Wettbewerb zwischen Regionaluniversitäten in föderativen Systemen einen gewissen Grad an Intervention und Ausgleich durch die gesamtstaatliche Regierung erfordert. Nachdem die verschiedenen Versuche zur Verstärkung des Bundesanteils an den Universitätsforschungsmitteln seit 1970 gescheitert sind, steht die Schweiz mit zu 75 Prozent privatwirtschaftlich aufgebrachten, aber auch innerhalb der Industrie verausgabten Forschungs-und Entwicklungsausgaben an der Spitze der Industriestaaten. Auch dies dürfte dazu beigetragen haben, daß trotz der hohen wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Leistungsfähigkeit des Landes die schweizerische Universitätsentwicklung in quantitativer wie qualitativer Hinsicht hinter der vergleichbarer Staaten zurückgeblieben ist. Aber in Japan hat eine ähnlich hohe privatwirtschaftliche Forschungsquote ganz andere Querverbindungen zur Hochschulexpansion hervorgebracht.

IV. Studienquoten im internationalen Vergleich

Wenn man die Quoten der Universitätsstudenten international mit denen aller OECD-Länder vergleicht, dann ergibt sich, daß 1991 die USA und Deutschland über dem OECD-Durchschnitt lagen, Japan eher durchschnittlich war und die Schweiz weit unter dem Durchschnitt lag. Die amerikanische Quote lag so weit über dem Durchschnitt, wie die der Schweizer darunter lag. Daß die deutschen Zahlen so relativ hoch liegen, erklärt sich teilweise aus dem kleineren Umfang des nichtuniversitären Bereichs, wie aus der Tabelle zu erkennen ist. Indem mehr Studiengänge, wie die für Lehrer, den Universitäten eingegliedert wurden, glich sich die Struktur der amerikanischen an.

In der Schweiz und in Japan ist die Zahl der Studenten an Junior Colleges, an den Hohen Technischen Lehranstalten und ähnlichen Anstalten des nichtuniversitären Bereichs relativ höher oder eben so hoch. Die Verteilung von Bildungschancen zwischen diesen beiden Ebenen wirkt sich aber besonders in Japan zum Nachteil der Frauen aus, die überwiegend in den zweijährigen Colleges ihre Ausbildung bekommen. In Deutschland sowie in der Schweiz liegt die Quote der weiblichen Studierenden unter der der Männer an den Universitäten, aber nur in Japan sind Männer mehr als doppelt so zahlreich wie die Universitätsstudentinnen.

Im OECD-Länder-Vergleich weisen alle vier Hochschulsysteme Besonderheiten auf. Japan hat den höchsten Anteil männlicher Universitätsgraduierter, die Schweiz für Frauen den niedrigsten. Die USA haben den höchsten Anteil an Studienanfängern, Deutschland den höchsten Anteil derjenigen, die im Alter von 25 bis 29 Jahren als Studenten gelten.