Umbau des Sozialstaates unter Sparzwang. Eine Herausforderung für Politik und Gesellschaft | APuZ 25-26/1995 | bpb.de

„Wir müssen immer fragen: Was können wir aus dem Volkseinkommen heute und in Zukunft leisten, um die Leistungsgrenzen unserer sozialen Dienste richtig abstecken zu können. “

Gerhard Mackenroth, in: Die Reform der Sozialpolitik durch einen deutschen Sozialplan, Marburg 1952

Kosten der Sozialleistungen

Die Absicherung des Individuums gegen die Grundrisiken des Lebens ist -zumal nach Etablierung der Pflegeversicherung -in Deutschland praktisch lückenlos und auf hohem Niveau gewährleistet. Als Teil der sozialen Marktwirtschaft leistet das System der sozialen Sicherung einen wesentlichen Beitrag zum allgemeinen Wohlstand und zum sozialen Frieden in unserem Land, was im Zuge der deutschen Vereinigung erneut eindrucksvoll unter Beweis gestellt worden ist. Dieses positive Ergebnis sozialstaatlichen Wirkens hat allerdings auch eine Kehrseite: Seine Kosten sind außerordentlich hoch. Sie ohne Schaden für den Standort Deutschland zu erwirtschaften, fällt zunehmend schwerer. Gelingt dies nicht mehr, untergräbt der Sozialstaat sein eigenes finanzielles Fundament. Die Gefahr, daß es bereits in Kürze dahin kommt, ist akut.

In Deutschland wurden 1994 für Sozialleistungen insgesamt über 1110 Milliarden DM -fast 50 Prozent mehr als für Anlageinvestitionen -ausgegeben. Von dieser gigantischen Summe entfielen rund 715 Milliarden DM -also nahezu zwei Drittel -auf die klassische, weit überwiegend durch Beiträge der Arbeitgeber und Arbeitnehmer finanzierte Sozialversicherung. Deren Beitragssätze haben längst das Maß des Erträglichen erreicht, wenn nicht schon überschritten. Die neue Pflege-versicherung eingeschlossen, addieren sie sich heute auf 39, 2 Prozent des Einkommens. Vor zehn Jahren waren es noch 35 Prozent und vor 20 Jahren erst 30, 5 Prozent.

Diese Beitragssatzentwicklung hat entscheidend dazu beigetragen, daß sich die Personalzusatzkosten der Betriebe von 39, 6 Prozent 1975 auf jetzt 44, 5 Prozent der gesamten Personalkosten erhöht haben. Die anhaltende Investitions-und Beschäftigungsschwäche der deutschen Wirtschaft ist ganz wesentlich auf diese Verteuerung des Produktionsfaktors Arbeit zurückzuführen. Nicht aufgrund des Lohnniveaus, sondern wegen der überhöhten Personalzusatzkosten weist Westdeutschland die weltweit höchsten Arbeitskosten auf.

Aber nicht nur die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandorts Deutschland leidet unter der Last der Sozialkosten, die Arbeitnehmer selbst sind doppelt negativ betroffen: zum einen durch die auf hohem Niveau verharrende Arbeitslosigkeit und zum anderen durch das kontinuierlich zunehmende Auseinanderklaffen von Brutto-und Netto-arbeitsentgelt. Konnten die Arbeitnehmer 1975 immerhin noch über 73, 5 Prozent ihrer Verdienste selbst verfügen, so waren es zehn Jahre später nur noch 68, 5 Prozent. Inzwischen dürfte diese „Nettoquote“ bei 66 Prozent angelangt sein. Sinkt sie weiter, wird das Grundrecht des einzelnen, über die Gestaltung seines Lebens selbst zu bestimmen, noch mehr ausgehöhlt.

Wenn nichts geschieht, sind ein weiterer Anstieg der betrieblichen Personalzusatzkosten und ein fortgesetzter Rückgang der Nettoquote der Arbeitnehmerverdienste nicht zu vermeiden. Ursächlich dafür ist vor allem die demographische Entwicklung: Der Bevölkerungsanteil der Personen, die 60 Jahre und älter sind, klettert von heute gut 20 Prozent bereits bis zum Jahr 2010 auf über 25 Prozent und wird im Jahr 2030 zwischen 32 und 35 Prozent liegen. Bezogen auf die erwerbsfähige Bevölkerung im Alter von 20 bis 59 Jahren beträgt der Altenanteil im Jahr 2030 zwischen 66 und 73 Prozent (jetzt: 36 Prozent). Für die Sozialversicherung resultieren aus dieser Entwicklung massive Finanzierungsprobleme, denn der zunehmen-den Zahl von Leistungsempfängern steht ein schrumpfendes Beitragszahlerpotential gegenüber.

Die Konsequenzen für die Beitragssätze hat die Schweizer Prognos AG in einem jüngst veröffentlichten Gutachten für den Verband Deutscher Rentenversicherungsträger (DRV) in zwei Szenarien aufgezeigt Danach droht bis zum Jahr 2040 ein Anstieg der Sozialversicherungsbeitragssätze um annähernd ein Viertel in der optimistischen und um über ein Drittel in der pessimistischen Rechnungsvariante (siehe Tabelle 1). Wenn es noch eines Beweises bedurfte, daß der gegenwärtig allgemein diskutierte und überwiegend befürwortete „Umbau des Sozialstaates“ mit Einsparungen erheblichen Umfangs einhergehen muß, dann hat ihn das Prognos-Gutachten geliefert.

Bei Hinnahme der prognostizierten Beitragssatzentwicklung, die von ebenfalls steigenden steuerlichen Lasten und kommunalen Abgaben begleitet wird, fiele die Nettoquote der Arbeitnehmerverdienste bis zum Jahr 2040 auf im günstigeren Fall 58 Prozent, im ungünstigeren Fall sogar nur noch 54, 5 Prozent. Mit anderen Worten: Den Arbeitnehmern bliebe von ihrem Einkommen unterm Strich nur noch wenig mehr als die Hälfte zur eigenen Verfügung übrig. Die Betriebe wiederum sähen sich einem massiven Anstieg der Personal­ zusatzkosten gegenüber. Beidem gilt es entgegenzuwirken: Die Entlastung der Betriebe von Personalzusatzkosten und der Arbeitnehmer von Sozialabgaben muß ein vorrangiges Ziel beim Umbau des Sozialstaates sein. Nur so kann die Funktionsfähigkeit des sozialen Sicherungssystems auf Dauer gewährleistet und seine Finanzierung gesichert werden.

Reform des sozialen Sicherungssystems

Umbau bedeutet nicht Umsturz. Radikale Vorschläge wie die, alle Sozialtransfers durch ein allgemeines Bürgergeld zu ersetzen oder die leistungsbezogene Rentenversicherung durch ein Grundrentensystem abzulösen, sind weder akzeptabel noch realistisch. Ein Bürgergeld als garantiertes arbeitsloses Einkommen für jedermann paßt nicht zu den Prinzipien einer sozialen Marktwirtschaft, weil damit im Ergebnis Leistung bestraft und Nichtstun honoriert würde. Das gilt auch für eine einheitliche, vorleistungsunabhängige Grundrente. Beide Konzepte setzen sich zudem darüber hinweg, daß entstandene Rentenansprüche nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in hohem Maße unter den Eigentumsschutz des Grundgesetzes (Art. 14) fallen, also unabhängig von einem Systemwechsel erfüllt werden müssen. In einer jahrzehntelangen Übergangsphase müßten folglich zwei Systeme neben-einander finanziert werden; das allmählich auslaufende alte und das sukzessiv wachsende neue. An die Stelle der notwendigen Reduktion der Sozial-kosten träte deren schlagartige massive Erhöhung. Aus diesem und einer Reihe anderer Gründe sind alle Überlegungen, das herkömmliche soziale Sicherungssystem oder wesentliche Teile davon vollkommen zu zerschlagen, um etwas gänzlich anderes an deren Stelle zu setzen, zum Scheitern verurteilt. Dies politisch nicht zuletzt deshalb, weil sich die Auswirkungen einer solchen Operation in keinerlei Hinsicht, ob sozial-, finanz-oder verteilungspolitisch, auch nur einigermaßen zuverlässig abschätzen lassen und sie somit zu große Risiken in sich birgt.

Notwendig sind jedoch evolutorische Reformen, die vom Vorhandenen ausgehen, es verändern und an die Erfordernisse der modernen, überwiegend im Wohlstand lebenden Gesellschaft anpassen. Für die große Mehrheit der Bevölkerung bedarf es heute keines sozialen Vollkaskoschutzes mehr, deshalb sollte die soziale Sicherung stärker auf die wirksame Absicherung großer Risiken konzentriert werden. Kleinere soziale Risiken, d. h. Risiken mit finanziell geringeren Auswirkungen, können zunehmend der Eigenvorsorge überantwortet werden -Ausnahmeregelungen für sozial Schwache selbstverständlich Vorbehalten. Dies entspricht dem Subsidiaritätsprinzip, das neben dem Solidaritätsprinzip die soziale Sicherung prägt und stärker als in der Vergangenheit in den Vordergrund gerückt werden kann. Die finanziellen Effekte vermehrter EigenVorsorge sind in zweifacher Hinsicht positiv: Der Finanzbedarf der sozialen Sicherungseinrichtungen sinkt, die Steuer-und Beitragszahler werden entlastet. Und anders als die umlagefinanzierten Sozialsysteme fördert private Vorsorge die Kapitalbildung und vergrößert so die Chancen für mehr Investitionen und mehr Beschäftigung.

Neben diesen ersten Reformgrundsatz sollte als zweiter die aufgabenadäquate Zuordnung der Finanzierungsverantwortung treten. Gesamtgesellschaftliche Aufgaben müssen aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert werden. Dafür -wie es derzeit in erheblichem Umfang geschieht (siehe Tabelle 2) -Beitragsmittel der Sozialversicherung zu verwenden, ist ein ordnungspolitischer Sündenfall ersten Ranges, den auch Haushaltsnöte des Bundes nicht rechtfertigen können. Würden für diese sogenannten Fremdleistungen der Sozialversicherung Steuermittel bereitgestellt -soweit nicht auf die eine oder andere ganz verzichtet werden kann bzw. eine Finanzierung durch die bislang Begünstigten in Betracht kommt -, könnte die Sozialversicherung auf insgesamt acht Beitragssatzprozentpunkte verzichten. Für die westdeutschen Betriebe würde die Entlastung um vier Beitragssatzprozente bedeuten, daß der Anteil der Personalzusatzkosten an den Arbeitskosten um etwa drei Prozentpunkte auf 41, 5 Prozent zurückginge, was annähernd dem Stand von 1978 entspräche. Die westdeutschen Arbeitnehmer andererseits könnten sich über eine Erhöhung ihrer Nettoverdienste um rund fünf Prozent freuen.

Nun könnte eingewandt werden, daß mit einer Verschiebung von der Beitrags-zur Steuerfinanzierung im Endeffekt wenig gewonnen wäre, volkswirtschaftlich gesehen ein Nullsummenspiel veranstaltet würde. Dem ist entgegenzuhalten, daß zusätzlichen Bundesmitteln für die Sozialversicherung der verteilungspolitische Vorteil immanent wäre, von allen Steuerzahlern (bzw. Verbrauchern) aufgebracht zu werden, statt allein von den Mitgliedern der Sozialversicherung und ihren Arbeitgebern. Und selbst wenn der Finanzierungswechsel zu kompensierenden Einkommens-oder Mehrwertsteuererhöhungen führen würde -was keineswegs der Fall sein muß -, bliebe es bei der Entlastung der Betriebe von Personalzusatzkosten. Auf mittlere Sicht sind folglich positive Nettoeffekte im Hinblick auf Investitionen und Beschäftigungsniveau zu erwarten. Die korrekte Finanzierung der versicherungsfremden Leistungen in der Sozialversicherung sollte deshalb nicht nur der Ordnungspolitik zuliebe als Conditio sine qua non beim Umbau des Sozialstaates gelten.

Stabilisierung der Rentenversicherung

Mit dem Rentenreformgesetz 1992 sind bereits erste dauerhaft finanzwirksame Maßnahmen getroffen worden, um die Rentenversicherung für die aufgrund der bevorstehenden demographischen Veränderungen entstehenden Belastungen zu wappnen. Sie sind teilweise schon in Kraft getreten, wie z. B.der Übergang von der Brutto-zur Nettoanpassung der Renten und die Regelbindung des Bundeszuschusses an die Entwicklung nicht nur der Bruttoverdienste, sondern zugleich auch an die Entwicklung des Beitragssatzes. Eine Erhöhung des Beitragssatzes hat jetzt unmittelbar eine entsprechende Anhebung des Bundeszuschusses zur Folge, mit der Konsequenz, daß der Beitragssatzanstieg dadurch begrenzt wird. Und wenn durch eine Anhebung des Rentenversicherungsbeitrags die Entwicklung der Nettoverdienste abgebremst wird, verlangsamen sich aufgrund der Nettoanpassung auch die Rentensteigerungen, was wiederum den Finanzbedarf der Rentenversicherung und damit den Beitragssatzanstieg reduziert.

Noch nicht realisiert ist die stufenweise Anhebung der vorgezogenen Altersgrenzen von derzeit 60 Jahren für Frauen und Arbeitslose und von 63 Jahren für alle langjährig Versicherten auf einheitlich das 65. Lebensjahr. Diese Reformmaßnahme, die unter anderem der gestiegenen und weiter steigenden durchschnittlichen Lebenserwartung Rechnung trägt, setzt erst mit dem Jahr 2001 ein und ist 2012 abgeschlossen. Ein vorzeitiger Renten-bezug von bis zu drei Jahren ist dann nur noch unter Hinnahme von Rentenabschlägen im Umfang von 3, 6 Prozent je Jahr möglich. Ohne diese und andere finanzwirksame Regulierungen der Rentenreform 1992 wäre ein Beitragssatz zwischen 36 und 42 Prozent im Jahre 2030 zu befürchten gewesen. Nach der neuen Prognos-Modellrechnung sind es „nur noch“ zwischen 26 und 29 Prozent (siehe Tabelle 1). Das ist zwar keine Verdoppelung des Beitragssatzes mehr, aber immer noch ein Anstieg um 50 Prozent. Aus heutiger Sicht erscheint auch diese Entwicklung nicht akzeptabel. Über weitere, den Beitragssatzanstieg verlangsamende Änderungen des Rentenrechts nachzudenken ist deshalb mehr als angebracht. Und weil Altersvorsorge zur langfristigen Lebensplanung gehört, ist rechtzeitige Kenntnis bevorstehender Neuerungen für die Versicherten eine notwendige Voraussetzung, um gegebenenfalls mit ergänzender Eigenvorsorge reagieren zu können. Über die erforderlichen weiteren Reformmaßnahmen sollte deshalb zur Jahrtausendwende Klarheit bestehen.

Fortsetzung der Rentenreform Von der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände sind hierzu im Herbst vergangenen Jahres in der Denkschrift „Sozialstaat vor dem Umbau“ konkrete Vorschläge gemacht worden Die wichtigsten sind: -Stärkung des Subsidiaritätsprinzips durch Ausbau der Eigenvorsorge; -Neuordnung der Renten wegen verminderter Erwerbsfähigkeit im Hinblick auf ihre Lohnersatzfunktion; -Überprüfung der Hinterbliebenenrenten unter stärkerer Berücksichtigung eigener Rentenansprüche und sonstiger Einkommen; -Ausbau des Äquivalenzprinzips (die strenge Orientierung der Rentenansprüche an den Beitragsleistungen) bei der Rentenberechnung; -notfalls auch eine Überprüfung des Rentenanpassungsverfahrens und des Rentenniveaus.

Besonders das zuletzt genannte Petitum hat teilweise zu Irritationen in der Öffentlichkeit geführt. Dabei wird in der Arbeitgeber-Denkschrift keineswegs vorbehaltlos eine Herabsetzung des Renten-niveaus befürwortet. Es heißt dort vielmehr: „Das Rentenniveau beträgt derzeit fast 72 v. H.des Nettoentgelts eines Durchschnittsverdieners. Aufgrund der Nettoanpassung der laufenden Rentenbleibt dieses Niveau in Zukunft nahezu konstant. In der Phase der besonders starken demographischen Belastung kann eine Absenkung des Rentenniveaus unter Beibehaltung der Rentenstruktur nicht ausgeschlossen werden. Das Rentenniveau läßt sich jedoch nicht beliebig absenken. Es muß spürbar über dem Sozialhilfeniveau liegen, da ansonsten Leistungsanreize verlorengingen und die Legitimation der Zwangsmitgliedschaft für Arbeitnehmer in diesem Sicherungssystem in Frage zu stellen wäre.“

Zu ergänzen ist, daß der schwierigste Zeitabschnitt für die Finanzierung der Rentenversicherung aus heutiger Sicht zwischen 2015 und 2030 liegen wird. Ähnlich vorsichtig wird die Rentenanpassung angesprochen: „Um die Leistungsfähigkeit der Rentenversicherung zu erhalten, muß u. U. überprüft werden, ob die nach dem Prinzip der Nettolohnanpassung ausgestaltete Rentendynamik auf Dauer aufrechterhalten werden kann.“ Unvoreingenommen betrachtet, sind diese Hinweise auf langfristig sich möglicherweise ergebende Erfordernisse eine bare Selbstverständlichkeit. Wenn es um den Erhalt der Rentenversicherung geht, dürfen notwendige Rettungsmaßnahmen nicht dadurch behindert oder sogar verhindert werden, daß zuvor Tabus errichtet worden sind.

Im übrigen ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, daß die Vermögenseinkünfte der Rentnerhaushalte in Westdeutschland schon heute mit durchschnittlich rund 20 Prozent ihres Budgets ein beachtliches Niveau erreicht haben. Da sich das Erbschaftsvolumen bis zum Jahr 2030 verdoppeln wird, wächst der Anteil der Vermögens-einkommen auf ein Drittel an. Vor diesem Hintergrund verlieren eine Verlangsamung der Rentendynamik und eine moderate Absenkung des Rentenniveaus, falls sie denn überhaupt notwendig werden sollten, viel von ihrem Schrecken.

Bei den Renten wegen verminderter Erwerbsfähigkeit (Berufs-und Erwerbsunfähigkeitsrenten) geht es unter anderem darum, ihre Lohnersatz-funktion stärker zur Geltung zu bringen. Es ist sozialpolitisch nicht zu rechtfertigen, daß Berufsunfähigkeitsrentner zu ihrer Rente -die nur um ein Drittel niedriger ist als eine Altersrente -unbegrenzt hinzuverdienen können, wenn sie nur dafür sorgen, daß dies nicht in einem Beschäftigungsverhältnis geschieht, welches als gleichwertig und zumutbar im Hinblick auf den erlernten Beruf gilt.

Der Ausbau des Äquivalenzprinzips ist zum Teil mit der Problematik der versicherungsfremden Leistungen verknüpft. Zu ihnen zählen auch die Rentenbestandteile, die auf der Anrechnung von Schul-, Fachschul-und Hochschulzeiten beruhen, ohne daß dafür Beiträge entrichtet worden sind. Diese Zeiten sollten künftig bei der Rentenberechnung nur noch berücksichtigt werden, wenn dafür -auf freiwilliger Basis -sofort oder im Wege der Nachentrichtung während des Berufslebens Beiträge gezahlt werden. Die Ausbildungszeiten werden damit zu Beitragszeiten, und versicherungsfremde Leistungen entfallen, ohne den Steuerzahler zu belasten. Da eine bessere Berufsausbildung in der Regel mit höherem Verdienst und damit auch höherem Rentenanspruch verbunden ist, bedarf es keiner Kompensation der kürzeren Lebensarbeitszeit durch zusätzliche, nicht beitragsfundierte Rentenanteile.

Zum Ausbau des Äquivalenzprinzips gehört auch die Überprüfung der Rentenabschläge, die im Zuge der ab 2001 einsetzenden Altersgrenzenanhebung hinzunehmen sind, wenn aus eigenem Entschluß ein früherer Ruhestandsbeginn gewählt wird. Nach versicherungsmathematischen Maßstäben erfolgt mit einer Rentenkürzung im Umfang von 0, 3 Prozent je vorgezogenen Monat keine vollständige Kompensation der verkürzten Beitrags-zeit und verlängerten Rentenbezugsdauer.

Was schließlich die Hinterbliebenenrenten angeht, so ist bei ihnen ein erheblicher Bedeutungsverlust zu konstatieren. Mit zunehmender Erwerbsbeteiligung der Frauen und dem damit einhergehenden Aufbau eigener Rentenanwartschaften bedarf es der Einkommenssicherung durch Witwenrenten immer weniger. Dem wurde 1984 bereits durch die Anrechnung eigener Renten und sonstiger Einkommen Rechnung getragen, allerdings in sehr großzügiger Form. Angerechnet wird erst ab einem Einkommensfreibetrag von gegenwärtig mehr als 1200 DM im Monat (Westdeutschland), und die diese Grenze übersteigenden Einkommensteile werden überdies nur zu 40 Prozent berücksichtigt. Eine Überprüfung dieser Regelungen erscheint angezeigt.

Diese und andere Reformmaßnahmen dienen allein dem Ziel, die Leistungsfähigkeit der Rentenversicherung und ihre Finanzierbarkeit durch Beiträge der Arbeitnehmer und Arbeitgeber langfristig zu sichern. Sie soll auch künftig den Kern der Alterssicherung der Arbeitnehmer bilden. Es muß allerdings zugleich dafür gesorgt werden, daß durch verstärkte Förderung der betrieblichen Altersversorgung und der privaten Altersvorsorge die Abhängigkeit des Lebensunterhalts im Alter von den Leistungen der Rentenversicherung allmählich geringer wird.

Problemfall Krankenversicherung

In den letzten beiden Jahrzehnten ist wiederholt der Versuch unternommen worden, die expansive Kostenentwicklung in der Krankenversicherung in ruhigere Bahnen zu lenken. Alle diese Bemühungen des Gesetzgebers waren jeweils, nur für kurze Zeit erfolgreich. Das gilt auch für das 1993 in Kraft getretene Gesundheitsstrukturgesetz: Schon 1994 haben die Ausgaben der Krankenkassen mit plus 8, 7 Prozent im Westen (16, 2 Prozent im Osten) wieder kräftig angezogen und in einzelnen Leistungsbereichen sogar den alten Expansionspfad erneut erreicht. Auch wenn einzelne Neuregelungen -wie die Kassenwahlfreiheit der Versicherten und die Umstellung auf ein neues Pflegesatzrecht in den Krankenhäusern -erst 1996 wirksam werden, so steht doch schon fest, daß weitere Reformen folgen müssen.

Zur Jahresmitte wird ein Gutachten des Sachverständigenrats für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen erwartet, das wissenschaftlich fundierte Konzepte für die Weiterentwicklung der Krankenversicherung aufzeigen soll. Parallel zur Arbeit der Sachverständigen hat der Bundesgesundheitsminister Reformgespräche mit den Verbänden und Organisationen des Gesundheitswesens aufgenommen. Auch die Krankenversicherung muß sich im Hinblick auf die Alterung der Gesellschaft rüsten, denn Rentner verursachen um 80 Prozent höhere Aufwendungen als die aktiven Krankenkassenmitglieder. Allerdings trifft die demographische Entwicklung das Krankenversicherungssystem nicht mit gleicher Wucht wie die Rentenversicherung, weil auch die Rentner Beiträge zahlen, wenngleich um etwa 50 Prozent niedrigere.

Hinzu kommt, daß es auch nach dem Gesundheitsstrukturgesetz in verschiedenen Leistungssektoren immer noch Unwirtschaftlichkeiten zu beklagen gibt, nicht zuletzt hervorgerufen durch ein verbreitetes Anspruchsdenken. Stichworte in diesem Zusammenhang sind der zu schwache Wettbewerb zwischen den Leistungserbringern, medizinisch nicht notwendige Leistungen sowie zu geringe Anreize für die Versicherten, sich gesundheits-und kostenbewußt zu verhalten.

Die Arbeitgeber plädieren auch bei der Krankenversicherung für Reformen im System und wenden sich gegen alternative Leistungs-und Finanzierungsmodelle wie beispielsweise den Übergang zu einem steuerfinanzierten staatlichen Gesundheitsdienst oder den zur Einheitsversicherung führenden totalen Ausgabenausgleich zwischen allen Krankenkassen. Daß durch solche Systemänderungen Gesundheitsleistungen kostengünstiger erbracht werden könnten, ist nach allen Erfahrungen mit ausländischen Beispielen nicht zu erwarten. Die Fortsetzung der Strukturreform ist die bessere Alternative.

Straffung des Leistungskatalogs Um die Krankenversicherung zu vertretbaren und stabilen Beitragssätzen langfristig zu konsolidieren, sind aus Arbeitgebersicht vor allem folgende Reformmaßnahmen zu treffen: -Ausgrenzung medizinisch nicht notwendiger Leistungen und Konzentration auf größere Risiken;

-Ausdehnung der Selbstbeteiligung auf alle Leistungsbereiche;

-Stärkung des Wettbewerbs zwischen den Leistungserbringern und zwischen den Krankenkassen;

-Begrenzung der Umverteilung in der beitragsfreien Familienversicherung.

Nach wie vor enthält der Leistungskatalog der Krankenkassen Leistungen, die als medizinisch nicht notwendig einzustufen sind. Andere tragen zunehmend Konsumcharakter und gehören somit in den Bereich der allgemeinen Lebenshaltung. Wieder andere sind je für sich von finanziell nur geringer Tragweite und brauchen deshalb nicht über die Versicherungsgemeinschaft finanziert zu werden. Eine neue Abgrenzung des Leistungsrahmens der Krankenversicherung mit dem Ziel der Straffung und Konzentration des Versicherungsschutzes auf die größeren, finanziell die Kräfte des einzelnen übersteigenden Risiken muß zu den Hauptaufgaben der bevorstehenden neuen Gesundheitsreform gehören.

In diesem Zusammenhang ist auch die Forderung zu sehen, die Selbstbeteiligung der Patienten in geeigneter Form auch auf die Leistungsbereiche auszudehnen, in denen sämtliche Kosten von den Kassen bisher in vollem Umfang getragen werden. Das sind im wesentlichen die ambulante ärztliche und zahnärztliche Behandlung. Hier liegt der Drehund Angelpunkt des gesamten Leistungsgeschehens in der Krankenversicherung und der davon ausgelösten Kosten, doch läßt sich gerade in diesem Bereich schwer allgemeingültig festlegen, was medizinisch erforderliche und was überflüssige Inanspruchnahme des Arztes ist. Eine Selbstbeteiligung der Versicherten, welche die Nachfrage nach ärztlichen Leistungen in Richtung auf Kosten-und Verantwortungsbewußtsein steuert, wird deshalb von den Arbeitgebern seit langem für notwendig gehalten. Anerkannte Früherkennungs-und Präventionsmaßnahmen sind davon ebenso auszunehmen, wie es selbstverständlich gilt, die bereits bestehenden Befreiungsregelungen und einkommensbezogenen Überforderungsgrenzen anzuwenden. Mit dem vom Gesundheitsstrukturgesetz eingeführten Risikostrukturausgleich zwischen den Krankenkassen und der 1996 einsetzenden Kassenwahlfreiheit der Versicherten ist der Wettbewerb in der Krankenversicherung deutlich verstärkt worden. Hinzu kommen sollten Gestaltungsmöglichkeiten der Kassen auf der Leistungsseite -z. B. durch das Angebot von verschieden zugeschnittenen Leistungspaketen innerhalb des generell fixierten Leistungsrahmens -mit entsprechenden Folgen für die Finanzierungsseite. Des weiteren sollten die Kassen in die Lage versetzt werden, mit den Leistungserbringern neue Versorgungsstrukturen und unterschiedliche Vergütungsformen zu vereinbaren. Mehr Wettbewerb zwischen den Kassen und zwischen den Leistungserbringern bedeutet mehr Freiheit für alle Beteiligten, insbesondere auch für die Versicherten.

Die beitragsfreie Versicherung der Familienangehörigen ist sozialpolitisch eigentlich dem Familienlastenausgleich zuzuordnen und zählt deshalb zu den versicherungsfremden Aufgaben der Krankenversicherung. Die Familienversicherung zur Gänze der Steuerfinanzierung zu überantworten, ist jedoch nicht angebracht. Ihre Alimentierung sollte die Erziehung von Kindern zum Maßstab haben, d. h., nicht erwerbstätige Ehepartner, die keine Kinder erziehen, sollten eigene Krankenversicherungsbeiträge zahlen. Zugleich würde damit die ordnungspolitisch schwer verständliche ungleiche Beitragsbelastung von Ehepaaren gleicher Leistungsfähigkeit beseitigt, die gegenwärtig dadurch zustande kommt, daß Doppelverdiener-Ehepaare in jedem Fall zwei Beiträge zu zahlen haben, Einverdiener-Ehepaare aber bei gleichem Gesamteinkommen lediglich einen. Das führt zur Begünstigung des Einverdiener-Ehepaares dann, wenn das Einkommen die Beitragsbemessungsgrenze überschreitet.

Begrenzung der Entgeltfortzahlung Ein Problem, das die Betriebe -und nur sie -finanziell in hohem Maße belastet, ist der zu großzügig bemessenen sechswöchigen Entgeltfortzahlung bei Krankheit zu verdanken. Während alle Lohnersatzleistungen in der sozialen Sicherung das ausgefallene Arbeitsentgelt nur zum Teil kompensieren, liegt das Niveau der Entgeltfortzahlung bei 100 Prozent des vorherigen Lohns oder Gehalts plus der daraüf entfallenden Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung. Es liegt auf der Hand, daß die unterschiedslose finanzielle Ausstattung von Arbeit und Nichtarbeit in diesem Fall einen besonderen Anreiz darstellt, das Sicherungssystem auszunutzen und zu mißbrauchen. Der hohe deutsche Krankenstand von über fünf Prozent und die lange durchschnittliche Arbeitsunfähigkeitsdauer von jährlich 15 bis 16 Tagen (Westdeutschland) sind -nimmt man die wichtigsten Industrienationen als Vergleich -deutliche Indizien für diesen problematischen Sachverhalt eines Mißbrauchs sozialer Sicherung. Er wird durch eine oftmals zu großzügig bemessene Krankschreibungspraxis der Ärzte -nur selten unter einer Woche -zusätzlich begünstigt.

Abstriche bei der Entgeltfortzahlung sind aber nicht nur aus ordnungspolitischer Sicht und zur Mißbrauchsvorbeugung gerechtfertigt, sie sind auch sozial zumutbar. Bei Abwesenheit vom Arbeitsplatz entfallen in der Regel Aufwendungen, beispielsweise für die Hin-und Rückfahrt sowie das Essen außer Haus, die das verfügbare Einkommen schmälern. Eine Reduzierung der Entgeltfortzahlungshöhe auf etwa 80 Prozent des Bruttoentgelts würde somit keine Kürzung des verfügbaren Einkommens um 20 Prozent, sondern um einen geringeren Prozentsatz bedeuten. Eine Staffelung des Abschlags parallel zur Erkrankungsdauer könnte dazu beitragen, den zahlreichen Kurzzeit-Abwesenheiten von der Arbeit wirkungsvoll zu begegnen.

Die direkten Kosten der Entgeltfortzahlung belaufen sich inzwischen auf annähernd 65 Mrd. DM im Jahr. Hinzu kommen nicht exakt quantifizierbare Folgekosten, z. B. durch Mehrarbeitsvergütungen oder die Entlohnung von Aushilfen. Eine Reduktion der Entgeltfortzahlung, die den Krankenstand senkt, hätte demnach eine über die unmittelbaren Einsparungen hinausgehende Kostenentlastung der Betriebe zur Folge.

Einschränkungen in allen Sozialbereichen

Auch in den anderen Sozialleistungsbereichen, seien sie beitrags-oder steuerfinanziert, muß mittelfristig im notwendigen Umfang der Rotstift angesetzt werden, soll der Sozialstaat in seinem Kern erhalten und bezahlbar bleiben. Bei der Bundesanstalt für Arbeit geht es, neben der Änderung der Finanzierung im Hinblick auf die versicherungsfremden Leistungen, um die Verbesserung der Planungs-und Organisationsstrukturen zur Steigerung der Effizienz und Reduzierung der Verwaltungskosten. In der Unfallversicherung, die von den Arbeitgebern in Ablösung der Unternehmerhaftpflicht allein finanziert wird, ist zu fragen, ob die Wegeunfälle hier hineingehören -sie liegen außerhalb des betrieblichen Einflußbereichs und haben mit der unternehmerischen Haftung eigentlich nichts zu tun. Von der Sache her sind sie der Privatsphäre zuzuordnen und deshalb im Rahmen der Eigenvorsorge durch die Kfz-Haftpflicht-oder die private Unfallversicherung abzudecken.

Und was die neue Pflegeversicherung angeht, bei der die Arbeitgeber nach wie vor der Ansicht sind, daß mit dem Umlageverfahren die falsche Finanzierung gewählt worden ist, beharren die Arbeitgeber auf der von der Politik zugesagten vollen Kostenkompensation für die Betriebe. Im Sozialhilferecht schließlich sind Reformen, welche die Wahrung des Lohnabstandsgebots und eine Verbesserung der Anreize zur Arbeitsaufnahme zum Ziel haben, bereits in Vorbereitung.

Dem Zwang zu Einsparungen im Bereich sozialer Leistungen unterliegt Deutschland nicht allein. Wie ein Blick über die Grenzen zeigt, sind andere Staaten davon ebenso betroffen. Schweden und die Niederlande, deren soziales Sicherungsniveau mit dem deutschen vergleichbar ist, sind in dem Bemühen um Reformen teilweise bereits fortgeschritten. Auch hier steht die Maxime, daß die Wirtschaft von Kosten entlastet werden muß, um international konkurrenzfähig zu bleiben und in der Lage zu sein, die Arbeitslosigkeit abzubauen, auf der Prioritätenliste obenan. Gelingt es, durch eine Trendwende bei den Arbeitskosten den Wirtschaftsstandort Deutschland zu stärken und international für Investoren wieder attraktiv zu machen, Beschäftigung zu sichern und neue Arbeitsplätze zu schaffen, die langfristig Bestand haben, dann hat der Umbau des Sozialstaates sein Ziel erreicht. Die Stabilisierung der wirtschaftlichen Entwicklung mit ausreichendem Wachstum und hohem Beschäftigungsstand garantiert sodann den Bestand und die Funktionsfähigkeit einer angemessenen sozialen Sicherung auch bei steigenden demographischen Belastungen.