I. Einführung
Auftrieb erhielt die Diskussion über die Wirksamkeit der UN-Friedensmissionen bzw.der Peacekeeping-Einsätze durch die Beendigung des Ost-West-Konflikts, die das Ende der Stellvertreter-kriege in Afrika (Angola, Mosambik, Namibia), Asien (Afghanistan, Kambodscha) und Lateinamerika (Nicaragua, El Salvador) in greifbare Nähe rücken ließ Die Euphorie zu Beginn der neunziger Jahre, in denen sich die Konflikte in Kambodscha und Angola mit Hilfe von UN-Friedensmissionen zu lösen schienen, ist jedoch der bitteren Erkenntnis gewichen, daß der Frieden nicht von Dauer gewesen ist, und kein standardisiertes Modell für militärisches Peace-keeping existiert. Obwohl die externen Konfliktursachen -die Konfrontation der Supermächte -wegfielen, sind die Konflikte in beiden Staaten im Sommer 1997 wieder ausgebrochen Die UN-Missionen in Mosambik (UNOMOZ) und El Salvador (UNOSAL) gehören bislang zu den wenigen Erfolgen, obschon auch dort Signale einer erneuten Destabilisierung zu beobachten sind.
Gleichzeitig scheiterten die Bemühungen, die gewalttätigen Konflikte in Ex-Jugoslawien, Somalia und Ruanda zu verhindern und in den beiden letzten Fällen auch zu beenden. Diese Konflikte waren nicht das Ergebnis der Konfrontation der Großmächte, sondern vielmehr die Folge gesellschaftlicher Desintegrationsprozesse, von Staats-zerfall und politisierter Ethnizität Die internationale Staatengemeinschaft war weder fähig noch zeigte sie frühzeitig politischen Willen, diesen Herausforderungen wirksam zu begegnen. Statt dessen verausgabte sie sich in reaktivem Konfliktmanagement und unzureichender Konfliktnachsorge. Dabei spielte sicherlich auch das Problem eine Rolle, wie weit auf die jeweilige nationalstaatliche Souveränität Rücksicht zu nehmen sei (vgl. Kap. II).
Angesichts der Ursachen-und Erscheinungsvielfalt der kriegerischen Konflikte sowie der Schwierigkeit, Konflikte zu verhüten, muß über Grenzen der Peace-keeping-und Peacebuilding-Einsätze sowie über Verbesserungsmöglichkeiten nachgedacht werden. Während Peace-keeping (Friedens-erhaltung) bei gewaltsam oder sogar kriegerisch ausgetragenen Konflikten greift, bezieht sich Peace-building auf die „Zeit danach“, auf die Phase der Friedenskonsolidierung. Im Gegensatz zu Peace-building, welche die Zustimmung der Konfliktparteien voraussetzt, werden Peace-enforcement-Einsätze (Friedensdurchsetzung) auch ohne die Einwilligung der Betroffenen durchgeführt (Irak 1990-1991), um beispielsweise auf Angriffshandlungen zu reagieren. Beide Kategorien sind in der Praxis jedoch nicht eindeutig trennbar. So trugen UN-Blauhelmeinsätze in Somalia, Kambodscha und Bosnien zeitweise Züge des Peace-enforcements Anhand der Blauhelmeinsätze in Somalia, Ex-Jugoslawien und Ruanda sowie anhand der wieder ausgebrochenen Konflikte in Angola und Kambodscha läßt sich ein Katalog von Bedingungen entwickeln, dessen Erfüllung für den Erfolg der Blauhelmeinsätze notwendig ist. Der Frieden in El Salvador und Mosambik steht immer noch auf tönernen Füßen. Beide Länder veranschaulichen, daß ein dauerhafter Frieden nicht nur vom Friedenswillen der Kontrahenten abhängt, sondern auch von der friedli- chen Bearbeitung politischer, militärischer und sozioökonomischer Probleme.
Bislang sind nur wenige Peace-keeping-und Peace-building-Einsätze der UNO in den neunziger Jahren von Erfolg gekrönt. Dies hat sowohl strukturelle Ursachen als auch konzeptionelle Gründe. Die Persistenz eines absolut interpretierten nationalen Souveränitätsrechts, aber auch die nicht unbestrittene Legitimität des Sicherheitsrates, dessen Zusammensetzung den Machtverhältnissen der fünfziger Jahre entspricht und dessen Handlungsbereitschaft häufig von den jeweiligen Interessenlagen seiner Mitglieder abhängt, zählen zu den prinzipiellen Ursachen. Die Abwesenheit eines Frühwarnsystems verhindert -ebenso wie ein mangelnder Friedenswille der Kontrahenten -ein frühzeitiges Eingreifen. Schließlich verdeutlichen fehlgeschlagene UN-Missionen auch die konzeptionellen Schwächen der Blauhelmeinsätze.
II. Relativierung der national-staatlichen Souveränität
Der eingeschränkte Handlungsspielraum der UNO, innen-und zwischenstaatlichen Konflikten vorzubeugen bzw. sie beizulegen, resultiert aus dem Prinzip der nationalstaatlichen Souveränität. Da das Souveränitätsprinzip im wesentlichen einem Interventionsverbot gleichkommt, ist es zum traditionellen Argument repressiver Regime geworden, Kritik bzw. Maßnahmen von außen abzuwehren. Dem können aber die Verpflichtungen, die aus dem Völkerrecht erwachsen, gegenübergestellt werden
Das Prinzip der nationalen Souveränität wurde in den neunziger Jahren vor allem mit der Resolution 688 von 1991 in Frage gestellt, die den Irak aufforderte, internationalen humanitären Organisationen Zugang zu allen Hilfsbedürftigen zu gewähren. Mit der Resolution 794 von 1992 begründet die UNO ihre Eingriffskompetenz in Somalia mit dem Umfang der menschlichen Tragödie und mit der Gefahr, daß die Sicherheit der Region und damit der Weltfrieden gefährdet sei. Die Resolutionen der neunziger Jahre schufen eine Reihe von Präzedenzfällen, denen eine Interpretation von der „Bedrohung des Weltfriedens“ zugrundeliegt, die über zwischenstaatliche Konflikte hinausgeht und der zunehmenden Zahl innerstaatlicher Konflikte, von Staatszerfall sowie ethno-nationaler Spannungen Rechnung trägt.
So sieht die UN-Charta vor, daß der Sicherheitsrat im Falle der Bedrohung oder des Friedensbruches bzw. im Falle von Angriffshandlungen Maßnahmen -von Sanktionen bis hin zu militärischen Aktionen -ergreifen kann (Art. 41-42).
Der Sicherheitsrat kann sich auch hier auf die UN-Charta (Art. 37, Abs. 2) berufen, die es ihm erlaubt, festzustellen, ob die Aufrechterhaltung des Weltfriedens und die internationale Sicherheit bedroht sind Mit anderen Worten ist es dem Sicherheitsrat möglich, diese Situation zu definieren, womit sich erheblicher Handlungsspielraum eröffnet. Artikel 34 der UN-Charta berechtigt den Sicherheitsrat sogar, Untersuchungen durchzuführen. Hier können zwischenstaatliche Rechts-oder Pflichtverletzungen als Begründung dienen, die Staatenverantwortlichkeit über das nationalstaatliche Souveränitätsrecht (Art. 2, Ziffer 1, der UN-Charta) zu stellen Die Resolutionen der neunziger Jahre zeigen, daß sich das Recht auf nationalstaatliche Souveränität zugunsten universaler Menschenrechte und machtvollerer internationaler kollektiver Interventionssysteme abschwächt, wie Boutros Boutros-Ghali in der „Agenda für den Frieden“ betonte. Mit zunehmender Globalisierung bzw.der Verflechtung der Gesellschafts-und Wirtschaftssysteme schwindet die uneingeschränkte Souveränität der Staaten, wodurch Begriffe wie Unabhängigkeit, Territorialität und Nichteingreifen relativiert werden Erforderlich ist nicht nur ein neues eingeschränktes Verhältnis zur Souveränität, sondern auch eine international geführte Debatte, unter welchen Bedingungen die Aufhebung des Interventionsverbots erfolgen soll, welche interventionistischen Instrumente angewendet werden sollen und unter welchen Kriterien eine Intervention erfolgreich sein kann.
III. Legitimität des Sicherheitsrates
Aus der Interdependenz der Gesellschaftssysteme leitete Boutros Boutros-Ghali das Recht ab, Einfluß auf inner-und zwischenstaatliche Konflikte zu nehmen, so daß sich der Spielraum für international kontrollierte Interventionen erweitert. Damit stellt sich jedoch die Frage nach der Legitimität des UN-Sicherheitsrates, welcher für die Blauhelmeinsätze verantwortlich ist Die derzeitige Zusammensetzung des Sicherheitsrates mit fünf ständigen Mitgliedern -den USA, Rußland, China, Frankreich und Großbritannien, die ein Vetorecht besitzen -sowie den zehn wechselnden Mitgliedern ohne Vetorecht, spiegelt die weltpolitischen Verhältnisse der fünfziger Jahre wider und bedarf der Anpassung an die politische Realität. Der Konsens über eine notwendige Reform des Sicherheitsrates endet jedoch schon bei der Frage der künftigen Struktur und der Anwendung des Vetorechts. Nach der UN-Charta (Art. 27, Abs. 3) wurde den fünf ständigen Mitgliedern ein Vetorecht eingeräumt, das sich auch auf jede Änderung der Charta bezieht (Art. 108 und 109 der UN-Charta). Zudem muß eine Änderung der UN-Charta nicht nur von einer Zweidrittelmehrheit in der Vollversammlung bestätigt, sondern auch von jedem Mitgliedstaat ratifiziert werden.
Mit der stockenden Reform des UN-Sicherheitsrates stagnieren gleichzeitig auch Verbesserungen seiner Kompetenzbereiche -„Konfliktprävention“ und „Nachhaltigkeit des Friedens“. Je mehr sich Boutros Boutros-Ghali in den Einflußbereich wichtiger UN-Mitglieder, insbesondere der Veto-mächte im Sicherheitsrat, vorwagte, desto mehr geriet er in die Schußlinie. Er wurde insbesondere dem amerikanischen Kongreß zu unabhängig. Das Reformpaket seines Nachfolgers Kofi Annan erwähnt eine Reform der Konfliktprävention dagegen nur am Rande. Im Gegensatz dazu plädiert er für die Stärkung der zivilen Komponenten, wie den vermehrten Einbezug der Nichtregierungsorganisationen (NGOs) beim Aufbau einer Zivilgesellschaft sowie der Aufwertung des „Amtes des Hohen Kommissars für Menschenrechte“. Damit trägt Kofi Annan dem Aspekt der Nachhaltigkeit des Friedens über Normenbildung und dem Aufbau friedlicher Problemlösungsmechanismen verstärkt Rechnung
Folgenschwer ist nicht nur die verschleppte Reform des UN-Sicherheitsrates, sondern die Verknüpfung der nationalstaatlichen Interessenpolitik mit der Entscheidung für oder gegen einen Blauhelmeinsatz. Offensichtlich wird dabei die Doppelschneidigkeit der „außenpolitischen“ Interessen-politik der Staaten: Während häufig die Verfolgung eigener Interessen eine notwendige Voraussetzung für die Einsatzwilligkeit ist, kann der Wunsch nach Erweiterung der eigenen Einflußsphäre auch mehr Schaden, anrichten als Nutzen stiften. Nicht nur die USA, sondern auch die anderen Vetomächte lassen sich von ihren eigenen Interessen bei Entscheidungen im Sicherheitsrat leiten, wie dies die von Frankreich durchgeführte Operation „Turquoise“ in Ruanda hinlänglich bewiesen hat. Frankreich versteht vor allem das frankophile Afrika als eigenes Interessengebiet
Es zeichnen sich grundsätzliche Widersprüche ab: Während die UNO besonders in den neunziger Jahren von den Mitgliedstaaten mit Aufgaben überhäuft wurde, blieb eine dafür notwendige Reform des Systems ebenso aus wie eine angemessene finanzielle Unterstützung. Obwohl die Mitgliedstaaten mit der Übertragung wirtschaftlicher, sozialer und friedenspolitischer Kompetenzen auf die UNO ihrem eingeschränkten Handlungsspielraum in einer Welt der Globalisierung und Vernetzung Rechnung getragen haben, betreiben nicht nur die USA, sondern auch zahlreiche weitere Mitglieder oft eine primär nationale Interessen-politik.
Die faktische Einschränkung des nationalstaatlichen Souveränitätsrechts durch die Delegation der Kompetenz zur friedlichen Streitbeilegung auf internationale Organisationen stellt hohe Ansprüche an deren Fähigkeit, Konflikte frühzeitig zu erkennen. Die Entscheidungskompetenz des UN-Sicherheitsrates wiederum stellt Anforderungen an den Handlungswillen seiner Mitglieder.
IV. Abwesenheit eines Frühwarnsystems
Die Abwesenheit eines Frühwarnsystems, welches fundierte Informationen über potentielle Krisenherde bereitstellt und das einen Katalog sogenannter Warnsignale enthält, dürfte mitverantwortlich für die Eskalation gewalttätiger zwischen-und innerstaatlicher Konflikte sein. Warnsignale bestehen sowohl im sozioökonomischen als auch im gesellschaftlichen und politischen Bereich. Vor allem dem Wiederaufflammen von Konflikten gehen Entwicklungen voraus, die auf die wachsende Gefahr eines erneuten Ausbruchs von kriegerischen Auseinandersetzungen hinweisen.
So sind voreilige Erfolgsmeldungen der UN-Friedensmissionen, wie in Kambodscha und Angola, skeptisch zu beurteilen, befinden sich doch beide Länder erneut an der Schwelle zum Bürgerkrieg Für den Putsch von Kambodschas zweitem Ministerpräsidenten Hun Sen gegen seinen Koalitionspartner Prinz Ranariddh Anfang Juli 1997 gab es einige alarmierende Anzeichen. Obwohl Ranariddhs royalistische Partei die Wahlen gewonnen hatte, entwarf die UNO ein power-sharing-Konzept, das scheitern mußte. Viele Posten wurden doppelt besetzt, so daß Hun Sen die Kontrolle über Armee, Geheimdienst und Verwaltung behielt, Ranariddhs Gefolgsleute sukzessiv in den Hintergrund gedrängt wurden und an Einfluß verloren Die fortschreitenden Verhandlungen des ersten Premiers Ranariddh mit den Roten Khmer hätten jedoch die Machtbalance zugunsten Ranariddhs Partei verschoben und boten schließlich eine willkommene Gelegenheit für Kambodschas zweiten Mann Hun Sen, den Rivalen auszuschalten.
Soziale Desintegrationsprozesse können ebenfalls in Kambodscha beobachtet werden -dazu zählt die Tatsache, daß sich das Land zur Drehscheibe des Drogen-und Mädchenhandels, des illegalen Waffenhandels sowie des illegalen Holzschlages entwickelt hat Brüchige Machtbalancen, soziale Desintegrationsprozesse sowie die Brutalisierung des Alltags hätten als Frühwarnsignale erkannt werden können.
Das Kräfteverhältnis zwischen der angolanischen Regierung und dem Rebellenchef der Unita, Savimbi, wurde im Frühsommer 1997 weniger durch innenpolitische Machtverschiebungen, sondern durch die Destabilisierung in Zaire gestört. Mit dem Sieg der Rebellen Kabilas mit Hilfe angolanischer Regierungssoldaten in Zaire und dem Sturz Mobutus verlor die Unita ihre Unterstützung im Nachbarland. Die Regierung nutzte die Schwächung des Gegners dazu aus, um seit Mai 1997 eine neue Offensive gegen die von der Unita kontrollierten Diamantengebiete zu starten Im Vordergrund des Konflikts in Angola steht die Machtsicherung der Eliten, nicht die Dominanz einer Ethnie. Durch die Aufteilung der materiellen Machtbasis, indem die Rebellenorganisation die Diamantengebiete und die Regierung die Ölfelder kontrolliert, wird der Zweiteilung des Landes Vorschub geleistet. Frühe Signale einer erneuten Destabilisierung des Friedens waren die nur zögerliche Erfüllung der Bedingungen des Friedensvertrages, die anhaltende Wiederaufrüstung beider Kontrahenten mit Hilfe der Erlöse aus dem Diamanten-bzw. Ölgeschäft, größere Truppenbewegungen in strategisch wichtigen Provinzen sowie der stagnierende wirtschaftliche Aufbau des Landes
Auch in El Salvador und Mosambik steht die Erfüllung substantieller Voraussetzungen für einen dauerhaften Frieden noch aus. So müssen beide Staaten weiterhin an einer breiteren politischen Partizipation sowie an der Umsetzung wirtschaftlicher und sozialer Reformen arbeiten. Defizite gibt es in El Salvador auch bei der demokratischen Kontrolle der Sicherheitskräfte sowie bei der Verfassungs-, Justiz-und Wahlreform. Die Verschleppung notwendiger wirtschaftlicher und sozialer Reformen führt zu einer permanenten sozioökonomischen Krise, die die formale Demokratisierung gefährdet. In Mosambik steht die Umsetzung der Friedensvereinbarungen auf den mittleren und unteren Ebenen der Gesellschaft und des Staates noch aus Deutlich wird dies an der Schwierig-keit, ein demokratisch legitimiertes und kontrolliertes staatliches Gewaltmonopol durchzusetzen. Trotzdem wurden in El Salvador und Mosambik, im Gegensatz zu anderen UN-Einsatzgebieten, erhebliche Fortschritte im Bereich der friedlichen Konfliktbearbeitung gemacht
In Bosnien fällt die Bilanz der zivilen Komponente des Friedensprozesses wenig ermutigend aus. Es existieren zwar gemeinsame Institutionen, die aber schlecht funktionieren, weil die Vertreter der Teil-republiken den Friedensprozeß durch offene Obstruktionsversuche zu untergraben drohen. Die Dominanz ethno-nationaler Parteien erschwert den Aufbau einer zivilen Gesellschaft. Wesentliches Hindernis ist nicht nur der fehlende Kooperationswille der ehemaligen Kontrahenten, sondern auch die Tatsache, daß dem Vertrag von Dayton die Verfestigung der ethnischen Trennungslinien inhärent ist. Ebenso wie der Aufbau einer zivilen Gesellschaft und einer funktionierenden Demokratie kommt auch der wirtschaftliche Wiederaufbau des Landes nur schleppend in Gang
Am instabilsten ist die Situation in Ruanda. Dort häufen sich die Nachrichten vom Gemetzel an der Zivilbevölkerung. Im Nordwesten des Landes, das zum Sperrgebiet erklärt wurde, herrscht seit Mai 1997 wieder Bürgerkrieg Die Lösung politischer, militärischer und wirtschaftlicher Probleme ist noch in weiter Ferne. Eine Bewältigung der psychischen Folgen des Völkermordes steht sowohl in Ruanda als auch in Bosnien noch aus.
Bei allen genannten Konflikten fällt zweierlei auf: Erstens gingen jedem Konflikt massive Menschenrechtsverletzungen voraus. Zweitens waren Mißerfolge der Blauhelmeinsätze vom mangelnden Friedenswillen der kriegführenden Parteien begleitet. Zu Peace-keeping und Peace-building sollten deshalb international organisierte Menschenrechtsfeldmissionen (Human Rights Field Operations) gehören. Dabei kann es sich um Missionen aus wenigen Beobachtern bis hin zu personell, finanziell und logistisch ausgestatteten größeren Aktionen handeln Zu ihren Kernaufgaben gehören die Tatsachensicherung sowie die Beobachtung aktueller Menschenrechtsverletzungen ebenso wie Vertrauensbildung in Koordination mit regionalen Organisationen und Nichtregierungsorganisationen.
Sie können nicht nur im Sinne eines Frühwarnsignals als Mittel präventiver Diplomatie in angehende Krisenregionen gesandt werden, sondern sollen besonders in der Phase des Peace-building aktiv am Aufbau einer stabilen zivilen Gesellschaft von innen heraus mitwirken. Merkmale einer zivilen Gesellschaft sind nicht nur die Bildung von Normen und Regeln der friedlichen Konfliktbewältigung, sondern auch der Aufbau eines rechtsstaatlich funktionierenden Justiz-und Sicherheitsapparates sowie die Förderung politischer Partizipation.
Dabei kann die Teilnahme von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) immer nur eine Ergänzung und nicht Ersatz für Konfliktbearbeitungsmechanismen auf staatlicher Ebene sein. NGOs können durch ihren direkten Zugang zur Bevölkerung und durch ihre Kenntnisse über politische und soziale Spannungen zur Konfliktverhütung und -Schlichtung beitragen. Sie fördern die Bewußtseinsbildung für Menschenrechte und demokratische Grundprinzipien in breiten Bevölkerungsschichten, indem der Dialog zwischen verschiedenen Gruppierungen gesucht wird. Für viele Staaten gehört es zu einer wichtigen Erfahrung, daß NGOs ein bedeutender Bestandteil einer Zivilgesellschaft sind. Der Erfolg der UNO-Missionen hängt deshalb auch wesentlich von der Kooperationsbereitschaft der jeweiligen Kontrahenten ab Sofern Frieden mehr als dieAbwesenheit von Krieg bedeuten soll, ist der Aufbau einer Zivilgesellschaft unabdingbare Voraussetzung für die Nachhaltigkeit des Friedens.
Warnsignale für das Ausbrechen kriegerischer Konflikte:
Sozioökonomische und gesellschaftliche Warnsignale Soziale Desintegrationsprozesse Steigende Kriminalität (Drogen-und Mädchenhandel) Steigende Bereitschaft, private Konflikte mit Gewalt zu lösen (zunehmende Morde) Verarmung breiter Bevölkerungsschichten Verschleppung wirtschaftlicher Reformen Hungersnöte Politische und militärische Warnsignale Zunehmende Rechtsunsicherheit und Menschenrechtsverletzungen Verdacht auf Wahlfälschungen Verschiebung innerstaatlicher und regionaler Machtbalancen Destabilisierung in den Nachbarregionen Wiederaufrüstung Truppenbewegungen in strategisch wichtigen Regionen Um die Lücke zwischen Frühwarnsystem und politischem Handeln zu schließen, müssen wesentliche Hindernisse aus dem Weg geräumt werden. Dazu gehört der Vorrang der staatlichen Verantwortlichkeit vor uneingeschränkter nationalstaatlicher Souveränität -denn es gilt, normativ-rechtliche Grundlagen zu schaffen, um Staatszerfall, Sezession und Selbstbestimmungsrecht der Völker bei ethnisch-nationalen Ansprüchen zu begegnen.
Ein Frühwarnsystem ist nur dann wirksam, wenn die „richtigen“ Informationen rechtzeitig den politisch Verantwortlichen übermittelt werden und diese auch willens sind, sie als solche zu erkennen und einen unmittelbaren Handlungsbedarf daraus ableiten. Sowohl über die Zuspitzung des Konflikts in Ex-Jugoslawien als auch über die lang andauernden Spannungen in Ruanda und Somalia, die schon seit den sechziger Jahren bestehen, gab es Informationen. Die Weltöffentlichkeit wurde aber die Konflikte erst gewahr, als größere Flüchtlingsströme aus dem ehemaligen Jugoslawien die Grenzen der EU zu erreichen drohten, sich 1992 Hungersnöte in Somalia ausbreiteten und der Genozid an den Tutsis in Ruanda im vollem Gange war Zusammenfassend kann gesagt werden, daß ein Frühwarnsystem -und damit auch die frühzeitige Verhinderung von gewalttätigen Konflikten - immer dann scheitern wird, wenn der politische Wille dazu fehlt. In der Praxis wird der Strategie der frühen Prävention, bevor gesellschaftliche Konflikte in gewalttätige Auseinandersetzungen umschlagen, keine Priorität eingeräumt Aus diesem Grund ist auch in Zukunft mit umfangreichen Peace-keeping-und Peace-building -Aktionen zu rechnen, deren konzeptionelle Schwächen, aber auch Stärken in den Einsätzen der neunziger Jahre deutlich wurden.
V. Defizite der Blauhelmeinsätze in den neunziger Jahren
Die UN-Einsätze der neunziger Jahre demonstrieren, daß kein verbindliches Modell dafür existiert. Eine Lösung „von der Stange“ wird es auch nicht geben können. Die Einsätze der Blauhelme zeigen konzeptionelle Schwächen und Stärken, deren Behebung bzw. Ausbau zukünftigen Einsätzen zum Erfolg verhelfen könnten Somalia, aber auch die Entgleisungen mancher UN-Soldaten in Bosnien-Herzegowina zeigten, daß die internationale Truppe keine entsprechende Ausbildung und Informationen über die politischen Gegebenheiten vor Ort besaß Diese Unkenntnis über die Lage vor Ort, die unterschiedlichen Vorstellungen über den Zweck des Einsatzes und die mangelnde Koordination der Truppenteile leisteten dem Scheitern der Einsätze Vorschub. Gemeinsame Ausbildungsrichtlinien und eine eigene Ausbildungskapazität der UNO wären hier notwendig.
Weder in Somalia noch in Ex-Jugoslawien herrschte immer Klarheit über den Auftrag. Statt dessen kam es zu diffuser Aufgabenzuweisung. Sie erschwerte die Lösung der Konflikte, da keine klaren politischen Strategien vorlagen. Zudem fällt es den teilnehmenden Staaten schwer, eingeschränkte Kommandos über die Truppen hinzunehmen, da die nationale politische Verantwortung für die eigenen Soldaten Bestandteil der Souveränität ist. Angesichts dieser organisatorischen Mängel wäre es sinnvoller, UN-Truppen aus wenigen Nationen zusammenzustellen.
Spareinsätze, wie in Ex-Jugoslawien (UNPROFOR und Angola (UNAVEM I und II die personell hoffnungslos unterbesetzt waren, richteten mehr Schaden an als sie Nutzen stifteten. So wurde von den UNPROFOR-Truppen in Ex-Jugoslawien erwartet, daß sie die Grausamkeiten unterbinden und Hilfskonvois schützen würden. Dazu hätten die Blauhelme aber nicht nur ein erweitertes Mandat, sondern auch mehr Personal benötigt. Im Gegensatz dazu zeichneten sich die UN-Einsätze in El Salvador und Mosambik durch eine adäquate Truppenstärke und durch den Einbezug ziviler Komponenten aus.
Gerade im ehemaligen Jugoslawien und Somalia litt das Ansehen der UN-Truppen, weil sie zum Spielball der Konfliktparteien wurden und im Bürgerkriegsmorast versanken. Die Blauhelme konnten sich gegen Einschüchterungsversuche und Manipulation kaum wehren und wurden in Bosnien sogar zu Geiseln, als sie z. B. in Pale als „Schutzschilde“ angekettet wurden. Die UNPRO-FOR-Truppe mußte unter diesen Bedingungen scheitern. Dementsprechend sank ihr Ansehen bei der Bevölkerung
Kritik rief auch die Tatsache hervor, daß in Bosnien aus Angst vor politischen Konsequenzen sowie aufgrund mangelhafter personeller und technischer Ausstattung offensichtlich nur die Priorität der Selbstverteidigung gesetzt wurde. Das Gebot der Unparteilichkeit verpflichtet die Blauhelme jedoch auch, ihr Mandat durchzusetzen, beispielsweise die Sicherung eines Kompromisses der Konfliktparteien. Dies kann in letzter Konsequenz auch mit Waffengewalt erzwungen werden. Hierzu bedarf es jedoch personell und technisch ausreichend ausgestatteter Friedenstruppen
Das Konzept der Schutzzonen mußte in Bosnien-Herzegowina mangels fehlender Kriterien bzw. eines Konsenses der Konfliktparteien scheitern. Sie wurden ohne Zustimmung der bosnischen Serben eingerichtet und die Entwaffnung der Kombattanten versäumt. Ganz im Gegenteil zu ihrer Bezeichnung provozierten sie Angriffe und wurden zu tödlichen Aufenthaltsorten Gibt es keine Kooperationsbereitschaft bei den Kontrahenten (Somalia, Ruanda und teilweise im ehemaligen Jugoslawien), ist der Erfolg von Blauhelmeinsätzen gefährdet, ebenso wie bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den Mitgliedern des UN-Sicherheitsrates, die ein schnelles und entschlossenes Handeln verhindern In El Salvador und Mosambik beruhten friedensstiftende Maßnahmen auf dem Konsens der Konfliktparteien sowie auf relativ homogenen Interessenlagen der intervenierenden Kräfte. Dort sind daher auch die Chancen für die Etablierung eines dauerhaften Friedens ungleich höher.
Somalia (UNOSOM veranschaulichte, wie folgenreich unverstandene Konflikte sein können. Kurzfristige Aktionen karitativer Art verhelfen nicht zur Eindämmung gewalttätiger Auseinandersetzungen. Weder ein politisches Friedensdiktat, noch der Versuch einer Friedenserzwingung konn-ten deshalb in Somalia gelingen Hinderlich ist auch die Tendenz gewesen, die humanitär begründeten Militäroperationen mit machtpolitischer Einflußsphärenpolitik zu vermengen, wie es beispielsweise in Ex-Jugoslawien, Somalia und Ruanda geschehen ist.
In Bosnien und Ruanda wurde mangelnder politischer Handlungswille deutlich. Besonders beim Bürgerkrieg in Ex-Jugoslawien und des Genozids in Ruanda war auffällig, daß sich der UN-Sicherheitsrat nicht rechtzeitig bzw. überhaupt nicht zu einem konsequenten Handeln entschließen konnte und die Blauhelme in entscheidenden Situationen die notwendige Unterstützung verweigerten Auf diese Weise wurde Peace-keeping zum Sündenbock für das Versagen der Mitglieder des Sicherheitsrates. Weder die Europäer, noch die USA wollten die Risiken und Kosten für ein energisches Eingreifen tragen. Die mangelhaften Handlungsmöglichkeiten auf Grund des zugespitzten Konflikts wurden zu spät erkannt.
Die einmal politisch beschlossene Entwaffnung konnte weder in Angola und Somalia, noch in Kambodscha vollständig durchgesetzt werden. So ist beispielsweise in Somalia bei einer Entwaffnung eines Clans -aber nicht der anderen Clans zur selben Zeit -das Scheitern des Projekts vorprogrammiert gewesen, weil eklatante Sicherheitsinteressen und Machtansprüche gefährdet wurden. Eine Entwaffnung erweist sich besonders dann als erfolgreich, wenn keine strategisch wichtigen Positionen bedroht oder fundamentale Interessen berührt werden (z. B. Sektor West in Kroatien), Sicherheitsgarantien gewährt werden und verbindende Interessen vorhanden sind (El Salvador und Mosambik). Förderlich ist in Kroatien auch der Überraschungseffekt der Aktion gewesen, weil sich die serbischen Einheiten nicht rechtzeitig auf eine gemeinsame Position verständigen konnten. Die Entwaffnung fand statt, bevor sich Widerstand auf serbischer Seite formieren konnte, während der Überraschungseffekt in Somalia verpaßt wurde
Die Überwachung und Durchführung von freien Wahlen wird problematisch, wenn zuvor nur eine unzureichende Entwaffnung stattfand und demokratische Grundeinrichtungen entweder kaum vorhanden sind (Ruanda) oder schlecht funktionieren (Bosnien). Mit Wahlen verändern sich Machtpositionen, die für die Verlierer nur schwer zu akzeptieren sind. Aus diesem Grund muß den Wahlen eine Phase der Vertrauensbildung vorausgegangen sein. Wahltermine sollten sich deshalb nach den Fortschritten im politisch-zivilen Bereich richten. Eine flexible Handhabung der Truppenabzugstermine, wie in El Salvador und Mosambik, hat sich als friedensfördernd erwiesen. Eine verkleinerte, aber längerfristige Stationierung der Sfor-Truppen in Bosnien ist deshalb ein Signal, daß sich die internationale Staatengemeinschaft nicht zurückzieht, solange ein dauerhafter Frieden nicht gesichert ist. Gegebenenfalls wirkt sie als „Brandwache“, die bei Bedarf vergrößert werden kann.
Nicht nur die Beendigung gewalttätiger Konflikte sichert den Frieden, sondern auch eine qualitative Veränderung der Beziehungen zwischen dem militärischen und zivilen Bereich ist notwendig.
Rechtssicherheit und die demokratische Kontrolle der Streit-bzw. Sicherheitskräfte sind erforderlich. Der Aufbau einer unabhängigen Justiz und die Aufarbeitung der Kriegsverbrechen sind unabdingbare Voraussetzungen für die Stabilisierung der zivilen Gesellschaft. Wird dies versäumt, kann es bei einer Störung eines labilen Kräfteverhältnisses erneut zu kriegerischen Auseinandersetzungen kommen, wie dies in Angola 1992 und im September 1997 sowie in Kambodscha Anfang Juli 1997 der Fall war.
Dauerhafter Frieden ist nur möglich, wenn neben der Erfüllung der formalen Bedingungen des Friedensvertrages auch soziale und ökonomische Konfliktursachen bearbeitet werden. Dies ist bislang in keinem der UN-Einsatzgebiete zufriedenstellend geschehen. Ganz im Gegenteil sind die Erfolge der UN-Einsätze in El Salvador und Mosambik in Gefahr, weil grundlegende wirtschaftliche und soziale Probleme ungelöst sind.
Zusammenfassend kristallisieren sich mehrere Problemkomplexe heraus, die berücksichtigt werden müssen. Der erste Komplex betrifft die Organisation der Blauhelmeinsätze selbst:
-Verbesserung der Ausbildung und Informationen der UN-Truppen Ausreichende Finanzierung und Vermeidung von Spareinsätzen -Neuregelung der politischen und militärischen Kontrolle der UN-Einsätze -Koordination zwischen den Einsatzleitungen und Truppenteilen: klare Kompetenzzuweisung und eindeutig definierte Weisungsbefugnisse -Aktuelle Länderanalysen, die Aussagen über das jeweilige Konfliktpotential enthalten -Daten-und Informationsaustausch intensivieren und Experten hinzuziehen.
Bei allen Konflikten wird deutlich, daß sicherheitspolitische Erfordernisse sowohl für die Bevölkerung als auch für die Kontrahenten unabdingbare Voraussetzungen für eine dauerhafte Friedenssi.
cherung sind:
-Entwaffnung und Demobilisierung der Kombattanten
-Sozioökonomische Reintegration der Kämpfer -Verringerung der Rüstungsausgaben und Kontrolle des Waffenhandels -Aufbau eines neuen Polizei-und Sicherheitsapparates und dessen demokratische Kontrolle -Aufbau einer unabhängigen Justiz -Aufarbeitung der Kriegsverbrechen.
Das politische Problemfeld umfaßt sowohl das internationale Umfeld als auch interne politische Strukturen:
-Vermeidung engstirniger machtpolitischer Einflußsphärenpolitik, da krisenbegünstigend -Zusammenarbeit mit regionalen Sicherheitseinrichtungen (z. B. NATO, OSZE)
-Konsultation und Miteinbezug unterschiedlicher gesellschaftlicher und politischer Gruppierungen bzw. Clans und NGOs in den Krisenregionen
-Schaffung stabiler Machtbalancen und Sicherheitsgarantien für die Konfliktparteien -Bildung politischer Institutionen und breiterer Möglichkeiten der Partizipation -Unabhängige und freie Wahlen nach der vollständigen Entwaffnung -Schutz der Menschenrechte und deren Überwachung.
Die Bearbeitung sozioökonomischer Mißstände und die Transformation einer Kriegsökonomie in eine „Friedenswirtschaft“ sind unabdingbar, um einen dauerhaften Frieden zu ermöglichen: -Landreformen, wirtschaftliche Reformen -Auflösung/Verhinderung ökonomischer Konzentrationsprozesse
-Wiederaufbauhilfen: materielle Infrastruktur, Produktionsmittel -Aufbau eines Kredit-und Finanzsystems -Ökonomische und soziale Reintegration von Flüchtlingen.
VI. Schlußfolgerungen
Ein Vergleich der UN-Blauhelmeinsätze veranschaulicht dreierlei: Die Erfahrungen in El Salvador und Mosambik verdeutlichen erstens, daß Peace-keeping und Peace-building auf die Kooperation der Kontrahenten angewiesen sind, wenn sie erfolgreich sein sollen. UN-Einsätze wie in Bosnien und Somalia zeigen die beschränkten Möglichkeiten der „Friedenserzwingung“ auf: Endogene Kriegsursachen wie Staatszerfall, politisierte Ethnizität und die Zersplitterung politischer Kräfte, aber auch der leichte Zugang zu Waffen, die deutliche Überlegenheit einer Konfliktpartei und die Entschlossenheit der Kombattanten, keine Rücksicht auf die Bevölkerung zu nehmen, lassen Skepsis an der Wirksamkeit der UN-Einsätze aufkommen, bei denen es den Konfliktparteien grundsätzlich an Friedenswilligkeit und Kompromißbereitschaft mangelt. Solange Kriegsparteien einen militärischen Sieg noch für möglich halten, hat Friedenserzwingung kaum eine Chance, weil jede Partei versuchen wird, ihre Position noch zu verbessern. Gerade im Falle zeitlich terminierter Einsätze wie in Somalia genügte es dann, den Abzug der Blauhelme abzuwarten.
Zweitens zeigen sich konzeptionelle Schwächen der Blauhelmeinsätze sowohl in ihrer Organisation als auch in ihrer Qualität. Qualitativ breit angelegte UN-Missionen wie in El Salvador, Mosambik und Kambodscha demonstrieren, daß Friedensmissionen, die politische, militärische und humanitäre Komponenten umfassen, tendenziell erfolgreicher sind als Spareinsätze, die dazu neigen, der militärischen Komponente zu viel Gewicht beizumessen. Drittens veranschaulichen diese Einsätze auch, daß eine dauerhafte Friedensregelung nur möglich ist, wenn politische, sozioökonomische und militärische Probleme gelöst werden. Ohne eine wirtschaftliche, soziale und politische Integration breiter Bevölkerungsschichten, aber auch der Kombattanten, ist ein dauerhafter Frieden gefährdet, der Ausbruch erneuter kriegerischer Ausein-andersetzungen dagegen eine mögliche Folge. Notwendige Bedingung ist deshalb der Einbezug der Entwicklungspolitik, verknüpft mit sozioökonomischen Reformen ebenso wie die Durchsetzung friedensstiftender Maßnahmen auf mittleren und unteren Gesellschaftsebenen.
Eine Friedenspolitik der kleinen Schritte bewährte sich sowohl im Falle El Salvadors als auch in Mosambik. Konzepte der Machtteilung und Partizipation sowie der Dezentralisierung sind einer Strategie „wer die Wahl gewinnt, hat die Macht im Land“ vorzuziehen. Eine Friedenspolitik der kleinen Schritte bietet auch Raum für Flexibilität, so daß auf ein verändertes Umfeld reagiert werden kann, eventuelle Lücken der Friedenskonsolidierung auch später noch gefüllt werden und Interpretationsprobleme in Ruhe bearbeitet werden können.
So dringend die Förderung und der Miteinbezug der NGOs in den Friedensprozeß ist, sosehr muß jedoch vor überzogenen Hoffnungen gewarnt werden. In manchen Staaten sind sie entweder Repressionen ausgesetzt oder sie werden so stark kontrolliert, daß ihre Unabhängigkeit in Frage gestellt ist Häufig wird ihre Arbeit aber auch durch einen Mangel an finanziellen Ressourcen behindert. Besonders in Afrika fehlt es ferner an einer breiteren Unterstützung der NGOs durch die Bevölkerung; jene sprechen häufig nur die gebildete Mittelschicht urbaner Zentren an. In ethno-nationalen Konflikten gelingt es ihnen nur selten, ethnische Barrieren zu überwinden.
Die UN-Friedensmissionen demonstrieren, daß von der Vorstellung Abschied genommen werden muß, einen Staat von außen aufbauen zu wollen, indem Wahlen organisiert werden und man sich anschließend zurückzieht. Die Stationierung einer verkleinerten Sfor-Friedenstruppe in Bosnien und ihr Einsatz bei der Festnahme mutmaßlicher Kriegsverbrecher ist ein erstes Signal in diese Richtung Die tatsächliche Friedensarbeit beginnt erst nach den Wahlen. Kontinuierliche Friedensförderung sowie die Inanspruchnahme von Mittlerdiensten auf internationaler, nationaler und lokaler Ebene sind Techniken, die miteinander kombiniert werden können. Wichtig erscheint es, Verhandlungsblockaden abzubauen und die Sicherheitsbedürfnisse der Kriegsparteien zu berücksichtigen. Der Aufbau einer Kultur des Dialogs ist unerläßlich. In El Salvador hat die andauernde Vermittlerrolle der UNO erste Früchte getragen Positiv wirkte sich in El Salvador die Tatsache aus, daß die gegnerischen Parteien einer Erneuerung ihrer Sicherheits-bzw. Streitkräfte sowie des Justizapparates zustimmten. Ein Problem dürfte allerdings sein, daß die Verbrechen der Todesschwadronen wohl nicht systematisch aufgearbeitet werden. Dies wird nicht nur in El Salvador, sondern auch in Fällen von Genoziden wie in Bosnien und Ruanda das immer wieder zu lösende Problem beim Aufbau einer zivilen Gesellschaft sein.
Angola und Kambodscha haben bewiesen, daß eine Konfliktbearbeitung über die formale Erfüllung der Bestimmungen des Friedensvertrages hinaus notwendig ist, wenn der Frieden von Dauer sein soll und nicht nur die (. Abwesenheit von Krieg“ bedeutet. Auffallend ist auch, daß jene UN-Einsätze, die sich auf die Kooperationsbereitschaft der Beteiligten stützen konnten und durch eine relativ homogene Interessenlage der intervenierenden Staaten gekennzeichnet waren, erfolgreicher verliefen als Blauhelmeinsätze, die zwischen rivalisierenden Konfliktparteien und divergierenden Interessen im UN-Sicherheitsrat zerrieben wurden. Die pauschale Behauptung vom Versagen der UN-Friedensmissionen wird daher vorn Verlauf der UN-Friedensmissionen nicht bestätigt; sie könnte einer Sündenbockstrategie Vorschub leisten, um nationalstaatliche Einflußpolitik oder die mangelnde Konsensbereitschaft der Kontrahenten zu vertuschen.