Die Fallen der Bürokratiekritik | Staatsreform | bpb.de

Die Beschwerde über zu viel Bürokratie ist zu einem postmodernen Äquivalent der Klage über schlechtes Wetter geworden. Die Kritik hat sich dabei kaum gewandelt. Die „Bürokratie“, so die regelmäßig vorgebrachte Klage, lege sich wie Mehltau über das Land. Eine unsinnige Regelungsflut, eine verknöcherte Verwaltung und ein wuchernder Beamtenapparat würden inzwischen jede Initiative unterdrücken. Angesichts der routinierten Wiederholung der immergleichen Bürokratiekritik fühlen sich Beobachter schon an den Film „Und täglich grüßt das Murmeltier“ erinnert, in dem sich der in einer Zeitschleife gefangene Protagonist jeden Morgen die immer gleichen Klagen anhören muss.

Sprachlich angepasst werden dabei lediglich die Klageformeln, Schimpfwörter und Frustrationsausdrücke. Während man sich anfangs über „Amtsstubenherrschelei“ und „Beamten-Despotismus“ beschwerte, wurde später über „Bürokratieüberwälzung“ und „Überregulierung“ gestöhnt. Aus der Klage über eine „erdrückende Bürokratie“, eine „überbordende Bürokratie“ oder einen „überfrachteten Regulierungsrahmen“ wurde das Horrorgespinst eines „Bürokratie-Burnout“.

Mit immer neuen Steigerungsformen wie „Bürokratismus“, „Bürokratisierung“ oder gleich „Überbürokratisierung“ wird suggeriert, dass die staatliche Verwaltung ein für das Gemeinwesen immer schädlicheres Ausmaß annehme. Wie eine „Krake“ umfasse die Verwaltung immer mehr Bereiche der Gesellschaft und nehme die Bürger immer stärker in den Würgegriff. Bürokratien seien, so die Kritik, zu „Pedantokratien“ geworden, die mit ihrer Regelungswut den Bürgern in ihren Rollen als Unternehmern, Angestellten, Arbeitern, Arbeitslosen, Kunden, Verkehrsteilnehmern, Hausbauern und Patienten kaum noch Luft zum Atmen ließen.

Bürokratie tendiere, so der Vorwurf, wie ein krebsartiges Geschwür dazu, zu wuchern. Durch die Gründung immer neuer Behörden und Ämter würden die staatlichen Kompetenzen und Zuständigkeiten immer weiter aufgeteilt, sodass es für die Bürger unmöglich sei, überhaupt noch zu wissen, an welche Stelle sie sich mit einem Anliegen wenden sollen. Verwaltungseinheiten würden dabei dazu neigen, eigentlich einfache Verfahren immer weiter zu verkomplizieren. Um eine Chance auf die Anmeldung eines Kindes, die Beantragung eines Personalausweises oder die Erstattung der Mehrwertsteuer zu haben, müssten die Bürger sich dann im Behördendschungel auf die von Reinhard Mey besungene Suche nach dem „Antrag auf Erteilung eines Antragsformulars, zur Bestätigung der Nichtigkeit des Durchschriftexemplars“ machen, „dessen Gültigkeitsvermerk“ aber unbedingt von der „Bezugsbehörde“ zu stammen hat. Die Beamten, die in Bürokratien wirken, würden dabei immer mehr mit ihrer Rolle verschmelzen, sodass ihnen gar nicht mehr auffalle, wie sehr die von ihnen aufgestellten und angewandten Regeln zu einem reinen Selbstzweck geworden sind. Bürokratie führe letztlich immer nur zu noch mehr Bürokratie.

Bürokratie als Schimpfwort

Schon während seiner Entstehung war „Bürokratie“ ein Kampfbegriff, um gegen staatliche Übergriffe aufzubegehren. Vincent de Gournay, ein französischer Überseekaufmann, führte das Wort ein, um gegen die „Reglementierungssucht der Behörden“ zu protestieren. Dafür kombinierte er das Wort „Büro“ – ein Synonym für Schreibtisch, Arbeitszimmer, Amtsstube – mit dem griechischen Wort für Herrschaft, „kratos“. Damit konnte man Bürokratie – die Herrschaft der Menschen an den Schreibtischen – mit anderen Formen der Herrschaft wie die des Adels (Aristokratie), der Eigentümer (Plutokratie), der Leistungsträger (Meritokratie), der Alten (Gerontokratie) oder des Volkes (Demokratie) kontrastieren.

Über die Jahrzehnte ist Bürokratie dann zu einer bequemen Allround-Formel geworden, um eine grundlegende Unzufriedenheit mit dem Staat zum Ausdruck zu bringen. Wenn in den Massenmedien über eine zu hohe Steuerlast geklagt wird, dann wird das auf die Kosten für die Aufrechterhaltung des bürokratischen Apparats zurückgeführt. Wenn Bürger ihre neuen Ausweispapiere nicht schnell genug vom Einwohnermeldeamt erhalten, Unterstützungsleistungen des Staates für Unternehmen nicht schnell genug ausgezahlt werden oder ein neues Shoppingcenter nicht termingerecht eröffnet werden kann, dann wird das mit den „bürokratischen Mühlen“ erklärt, die viel zu langsam mahlen.

Bei genauerer Betrachtung fällt auf, dass mit der Kritik an der Bürokratie sehr unterschiedliche Phänomene adressiert werden. Eine erste Stoßrichtung der Kritik richtet sich gegen den Umfang staatlichen Engagements. Unter dem Ruf „Zu viel Staat!“ wird darüber geklagt, dass dieser immer mehr Aufgaben übernimmt, wie etwa die Ausbildung von Schülern, die Inklusion von Menschen mit Behinderung, die Finanzierung von Frauenhäusern oder die Subventionierung von Seniorentreffpunkten. Mit der Kritik adressiert man zwar die Bürokratie, meint aber eigentlich den ausgeweiteten Aufgaben- und Interventionsumfang des Staates.

Eine zweite Stoßrichtung zielt mit der Klage über „zu viel Regulierung“ auf die Tiefe. So greife der Staat durch eine Flut an Gesetzen und Verordnungen in verschiedene gesellschaftliche Bereiche ein, etwa über Nachweispflichten, dass Produkte ohne Kinderarbeit hergestellt wurden, Verbote, das eigene Haus zukünftig mit Ölheizungen zu beheizen, oder die Begrenzung des Rechts zur Ausübung einiger Handwerksberufe auf Meister. Die Tiefe, Genauigkeit und Verständlichkeit staatlicher Regelungen seien, so die Kritik, von Otto Normalverbraucher oder Eva Normalbürgerin kaum noch zu verstehen.

Eine dritte Stoßrichtung zielt auf die Form, in der staatliche Bürokratien arbeiten. Die Kritik richtet sich mit dem Schlagwort „zu viel Verwaltung“ auf die Leistungsdefizite der staatlichen Verwaltung aus – fehlende Kundenorientierung, langsame Bearbeitung von Anträgen, unverständliche Verwaltungssprache, unzureichende Transparenz über Entscheidungsprozesse und mangelndes Kostenbewusstsein. Ein Industrieverband etwa kann durch die Forderung nach Subventionierung das Engagement des Staates im Bereich der Wirtschaft einfordern und sich dann über die Bürokratisierung der Antragsverfahren und Nachweispflichten zum Erhalt öffentlicher Gelder erregen.

Möchte man den Begriff „Bürokratie“ nicht nur als Kampfbegriff verwenden, um eine allgemeine Unzufriedenheit auszudrücken, kommt man um eine genaue Begriffsbestimmung nicht herum.

Was ist Bürokratie?

Überraschenderweise fällt es Kritikern der Bürokratie oft schwer, zu definieren, was Bürokratie eigentlich genau ist. In der Not behelfen sich die Beleseneren unter ihnen mit einer Merkmalsliste, die der Soziologe Max Weber vor über einem Jahrhundert aufgestellt hat. Demnach werden Bürokratien durch fixierte Regeln – „Gesetze“ oder „Verwaltungsreglements“ – strukturiert, an die sich die „Amtsträger“ zu halten haben. Damit jederzeit überprüft werden kann, ob Kompetenzen nicht überschritten werden, dokumentiert eine Bürokratie ihre Entscheidungen in „Akten“. Dieses Prinzip wird durch ein „fest geordnetes System von Über- und Unterordnung“ abgesichert, bei dem die „unteren durch die oberen“ beaufsichtigt werden. Die „Amtsträger“ werden durch „Fachschulungen“ auf die Ausübung ihrer Tätigkeiten vorbereitet. Die „amtliche Tätigkeit“ nimmt dabei die „gesamte Arbeitszeit“ des Angestellten in Anspruch.

Diese webersche Merkmalsliste hat den Vorteil, dass man in einer mehr oder minder freien Assoziation erst einmal alles aufzählen kann, was einem zum Thema Bürokratie ein- und auffällt. Der Nachteil solcher Listen ist, dass sie immer nur eine unterkomplexe Ordnung bieten. Man bekommt keinen Eindruck davon, was besonders wichtig ist und wie alles miteinander zusammenhängt. Um zu begreifen, was Verfechter und Kritiker unter Bürokratie verstehen und welche Alternative es gibt, muss man sich zwangsläufig mit einem bestimmten Merkmal befassen: der sehr eigenen Form der Bildung von Regeln.

Betrachtet man, was Verfechter und Kritiker als den Kern von Bürokratien ausmachen, stößt man auf eine ganz eigene Form von Regeln: „Wenn-Dann-Programme“. Durch diese wird festgelegt, was getan werden muss, wenn ein bestimmter, vorher definierter Impuls registriert wird. Klingt kompliziert, ist aber im Prinzip ganz einfach: Wenn ein Antrag auf Wohngeld im Sozialamt eingeht, schaut ein Sachbearbeiter nach, ob die Kriterien für eine Zahlungsanweisung erfüllt sind. Wenn eine Ordnungsamtsmitarbeiterin überprüft, ob ein Auto korrekt geparkt ist, sieht sie in der Straßenverkehrsordnung nach, ob sie einen Strafzettel ausstellen muss. Wegen der festen Kopplung zwischen der Bedingung einer Entscheidung – dem „Wenn“ – und ihrer Ausführung – dem „Dann“ – werden diese Regeln in der Organisationstheorie auch als „Konditionalprogramme“ bezeichnet.

Wir sind jeden Tag, innerhalb und außerhalb von Organisationen, mit Hunderten, wenn nicht Tausenden von Konditionalprogrammen konfrontiert. Wenn ein Kind morgens nicht in die Schule gehen will, dann verweist man am besten auf die verbindliche Schulpflicht, um die Situation zu entschärfen. Wenn man in einem Büro, an einem Fließband oder an einer Supermarktkasse arbeitet, muss man sich an die Vorgaben der häufig in Technik fixierten Organisationsregeln halten, die im Detail vorschreiben, was in welchem Fall zu tun ist. Wenn man am Abend nach einem Feierabendbier nach Hause fährt, muss man darauf achten, dass der Alkoholpegel eine bestimmte Grenze nicht überschreitet. Sich in der modernen Gesellschaft zurechtzufinden, bedeutet zu einem erheblichen Teil, sich bewusst oder unbewusst an eine Vielzahl von Konditionalprogrammen anzupassen.

Zentral für die Bestimmung von Bürokratien ist, dass sich diese Wenn-Dann-Regeln nicht, wie in den meisten Stammes- oder auch in manchen Feudalgesellschaften, mit der Zeit eingeschlichen haben, sondern durch Entscheidungen mit verbindlicher Wirkung fixiert wurden. Wie diese Entscheidungen über Wenn-Dann-Regeln zustande kommen, kann sehr unterschiedlich sein: Sie können von einem Diktator bestimmt, von Parlamenten durch Gesetze vorgeschrieben, durch Verwaltungen als Verordnungen erlassen, zwischen Kooperationspartnern über Verträge festgelegt oder in Organisationen als Mitgliedschaftsbedingungen fixiert werden. Auf der Ebene des Staates werden solche Formen der Festlegung von Wenn-Dann-Programmen als „Legalität“ bezeichnet, auf der Ebene von Organisationen als „Formalität“.

Wenn in einer Bürokratie Wenn-Dann-Regeln fixiert sind, stellt sich die Frage, wer für die Einhaltung der Regeln zu sorgen hat. Man kann darauf hoffen, dass Menschen den Sinn von Regeln von selbst einsehen und untereinander für deren Einhaltung sorgen. Aber gerade bei Gesetzen erhöht es die Bereitschaft zum Einhalten derselben enorm, wenn der Staat über einen eigenen Zwangsapparat verfügt, der die Motivation zur Gesetzestreue sicherstellt. Auch wenn man als Anarchokapitalist das Konzept der verpflichtenden Steuerzahlung für staatlich organisierten Diebstahl hält, verfügt der verhasste Staat mit der Androhung von Strafzahlungen, der Pfändung von Privateigentum und in letzter Konsequenz dem Einsatz von Polizeigewalt über überzeugende Mittel, um die Folgebereitschaft zu erhöhen.

Im Gegensatz dazu verfügen Organisationen gegenüber ihren Mitgliedern über ein deutlich subtileres Instrument, um das Befolgen bürokratischer Regeln sicherzustellen: Sie machen die Orientierung an den Regeln zur Mitgliedschaftsbedingung. Wer die Regeln befolgt, darf bleiben, wer diese offen ablehnt oder sich allzu häufig bei einem Verstoß gegen sie erwischen lässt, muss gehen. Organisationen brauchen, abgesehen von Armeen, Polizeien und Unternehmen, die in Kriegszeiten auch auf die Zwangsrekrutierung von Mitgliedern setzen, keine eigenen Gewaltspezialisten, um Folgebereitschaft herzustellen. Es reicht aus, direkt oder indirekt mit der Entlassung zu drohen, wenn ein Mitglied nicht bereit ist, sich an die bürokratischen Regeln zu halten. Weil in einer kapitalistischen Wirtschaftsordnung die allermeisten Menschen darauf angewiesen sind, ihre Arbeitskraft zu verkaufen, und die Tätigkeit in anderen Organisationen vergleichbaren Restriktionen unterliegt, handelt es sich um einen wirkmächtigen Mechanismus, um die Folgebereitschaft gegenüber bürokratischen Regeln zu erhöhen.

Lob der Bürokratie

Weil Bürokratie offensichtlich zum „Sündenbock der verwalteten Welt“ geworden ist, wird, so schon der Philosoph und Soziologe Theodor W. Adorno, häufig übersehen, welche Vorzüge die Bürokratie am Ende auch für die Bürger hat. Durch die konsequente Durchprogrammierung der Organisation mit Wenn-Dann-Regeln können enorme Effizienzvorteile erzielt werden. Wenn vorgeschrieben ist, wie genau in einer spezifischen Situation zu handeln ist, dann zögert eine Verwaltungssachbearbeiterin, ein Vertriebsmitarbeiter oder eine Polizistin nicht lange, sondern handelt unverzüglich entsprechend der vorgegebenen Regeln. Die Regeleinhaltung lässt sich einfach durch Vorgesetzte kontrollieren und die Vorgehensweise gut in Akten dokumentieren. Wenn die Wenn-Dann-Programme präzise bestimmt sind und sich nicht widersprechen, erspart sich die Organisation Reibungsverluste. Ein „voll entwickelter bürokratischer Mechanismus“, so das Diktum Max Webers, ist durch seine „Präzision“, „Schnelligkeit“, „Aktenkundigkeit“, „Einheitlichkeit“, „straffe Unterordnung“ und „Ersparnis an Reibungen“ allen anderen Formen von Organisation weit überlegen. Eine bürokratische Organisation, so jedenfalls die Vorstellung im Anschluss an Max Weber, kann wie eine gut geölte Maschine funktionieren.

Das ist ein Grund, weshalb das Hauptmerkmal von Bürokratien – die Entscheidungsfindung anhand von Wenn-Dann-Programmen – nicht nur als „Erfolgsrezept“ für Verwaltungen, sondern gerade auch für Unternehmen empfohlen wird. Die Vorteile von Sachlichkeit, Unpersönlichkeit und Berechenbarkeit könnten sich nicht nur Behörden, sondern auch Betriebe zunutze machen. Die ganz großen Unternehmen seien, so Max Weber, selbst „normalerweise unerreichte Muster“ bürokratischer Organisationen. Wer sich die Effizienzvorteile bürokratischer Regeln vor Augen führen will, muss sich nur die fast ausschließlich über Wenn-Dann-Programme geregelte Fertigung und Montage eines Autos anschauen.

Die Vorteile von Bürokratien finden ihren Ausdruck nicht nur in Bezug auf Präzision, Effizienz und Schnelligkeit in der Leistungserbringung von Organisationen, sondern bringen auch für die Bürger eines Staates Vorteile mit sich. Man kann mit guten Gründen davon ausgehen, dass es eine freiheitliche, demokratische und rechtsstaatliche Gesellschaft nicht ohne eine funktionierende Bürokratie gibt. Die Möglichkeit, nachts ohne Angst durch die Straßen zu laufen, setzt eine gut funktionierende Polizei voraus. Die Option, Parteien zu wählen, basiert auf einer korrekten Registrierung der Wahlberechtigten, einer rechtzeitigen Verschickung von Wahlunterlagen und funktionierenden Mechanismen zur Verhinderung von Wahlbetrug. Nur durch die Bürokratie kann die Gleichbehandlung vor einer Verwaltung, einem Gericht oder der Polizei nach allgemein gültigen Regeln sichergestellt werden.

Vermutlich stimmt die Wahrnehmung, dass sich viele Verwaltungen mehr bürokratische Regeln geben als vergleichbar große Unternehmen. Das hängt aber nicht mit der Regelungswut von Beamten zusammen, sondern damit, dass sie als staatliche Instanzen anderen Rechtfertigungszwängen unterliegen. Wenn Gleichheit vor dem Gesetz hergestellt werden muss, die ordnungsgemäße Verwendung von Steuergeldern gesichert werden soll und Karrieren nicht von persönlichen Beziehungen abhängig gemacht werden dürfen, bedeutet dies zwangsläufig mehr bürokratische Regeln als in einem Familienunternehmen, in dem die Gründerin deutlich weniger Rechenschaftspflichten hat. Man muss Bürokratie also immer in Kauf nehmen, wenn man in einem Rechtsstaat leben will, der die Gleichbehandlung seiner Bürger garantiert.

Die Gegenbegriffe zu einer konsequenten Anwendung von bürokratischen Regeln sind Nepotismus, Vetternwirtschaft und Korruption. Was es bedeutet, in einer Gesellschaft zu leben, in der persönliche Beziehungen auch in politischen und rechtlichen Beziehungen entscheidend sind, kann man in Nigeria, Kuba, Russland oder neuerdings auch in den USA erleben. Zwar existieren auch in diesen Ländern bürokratische Regeln, weil die Bürokratie zu einem modernen Staat dazugehört, aber die Bürokratie stellt keinen Schutz der Bürger dar, sondern dient Mitarbeitern in der Verwaltung, der Polizei oder Armee dazu, sich persönliche Vorteile zu verschaffen.

Folgen der Zerstörung einer Bürokratie

Wenn die alltägliche Frustration über die Bürokratie zu groß wird, kann es helfen, sich Staaten vor Augen zu führen, in denen versucht wurde, die bürokratische Verwaltung zu zerlegen. Die Stoßrichtung der Bürokratiekritiker ist dabei immer die gleiche. Die Regierungsspitze regiert nicht über Gesetze, sondern setzt ihre Maßnahmen per Exekutivorder durch. Der Sturm aus einer Vielzahl von Entscheidungen lässt kaum Raum für öffentliche Kritik und richterliche Überprüfung. Um die Möglichkeiten der Verfassungs- und Verwaltungsgerichte zu blockieren, werden Richterposten nicht mehr primär nach Qualifikationen, sondern nach politischer Angepasstheit besetzt. Regierungsangestellte werden nach willkürlichen Kriterien entlassen, und Behörden mit kritischen Beamten werden ganz geschlossen, um durch eine Atmosphäre der Angst die Anpassungsbereitschaft an die neuen Verhältnisse sicherzustellen. Um Widerstände aus den Regionalregierungen oder Kommunalbehörden zu verhindern, werden diese schrittweise entmachtet und Entscheidungskompetenzen in der Zentralregierung gebündelt. Anstelle eines an Recht und Ordnung orientierten Staates dominiert in der politischen Entscheidungsfindung zunehmend ein improvisierender, erratischer, beinahe anarchistischer Stil. Der Prototyp einer solchen Gleichschaltung der Verwaltung ist der NS-Staat, an dessen Beispiel sich die Aushöhlung zentraler bürokratischer Prinzipien wie durch ein Brennglas studieren lässt.

Das Resultat dieser politisch gewollten Erosion bürokratischer Prinzipien ist eine hohe Verunsicherung der Mitarbeiter in der Verwaltung. Anstatt sich bei Verwaltungshandlungen an Gesetzen zu orientieren, wird der politische Wille der politischen Führung antizipiert und zunehmend zum Maßstab des praktischen Verwaltungshandelns erhoben. Durch die Aushöhlung bürokratischer Prinzipien, die Schließung und Neugründung von Behörden sowie die zunehmende Politisierung der verbleibenden Verwaltung existieren kaum noch klare Zuständigkeiten. In der Folge konkurrieren unterschiedliche Regierungsstellen immer stärker miteinander. So entsteht aus einer Bürokratie mit klaren Kompetenzzuteilungen eine Polykratie, eine Herrschaft der Vielen, in der zentrale Verwaltungseinheiten, mächtige Wirtschaftsunternehmen, neu geschaffene Sonderbeauftragte und Parteigliederungen versuchen, ihren Einflussbereich auf Kosten der anderen auszuweiten. Diese Dynamik führt zu politischer Radikalisierung, weil alle versuchen, sich bei einem starken Führer mit besonders extremen Maßnahmen zu profilieren.

Auf den ersten Blick kann diese politisch gewollte Erosion bürokratischer Prinzipien als Prozess hin zu einem agileren und handlungsfähigeren Staat verstanden werden. Die Befreiung von hemmenden Zuständigkeitsbegrenzungen kann insbesondere an der Spitze von Organisationen enorme Initiativkraft freisetzen. Das Erreichen der politischen Ziele ist dabei wichtiger als die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns. Um ambitionierte Ziele zu erreichen, können einschränkende bürokratische Regeln ignoriert und aufwendige Prüfverfahren ausgesetzt werden. Auf den zweiten Blick wird jedoch deutlich, dass die Effizienz des Staates schrittweise nachlässt. Anstatt sich auf für alle verbindliche Wenn-Dann-Programme zu verlassen, muss die Vorgehensweise immer mehr improvisiert werden. Wenn die Mitarbeiter im Unklaren über die Zielrichtung sind, ist die Hierarchie zunehmend gefordert, situativ zu entscheiden. Die Auflösung klarer Zuständigkeiten führt dazu, dass immer mehr Energie für Abgrenzungskämpfe, Reviersicherungen und Expansionsbestrebungen aufgewendet werden muss.

Besonders hoch sind die Kosten jedoch bei den Adressaten der Verwaltungsentscheidungen. Zwar können sich einzelne Personen durch wohlgefälliges Verhalten, eine übertriebene Darbietung politischer Unterstützung oder Geldzahlungen an einflussreiche Politiker Privilegien sichern, doch der Großteil der Bürger muss hinnehmen, dass die Entscheidungen der Verwaltungen unberechenbar geworden sind. Nur Bürokratien können garantieren, dass staatliche Entscheidungen ohne partikularistische Bevorzugung einzelner Personen getroffen werden. Wer die Idee eines Rechtsstaats befürwortet, in dem alle die gleichen Rechte und Pflichten haben, muss – so schwer es fallen mag – zwangsläufig auch „ja“ zur Bürokratie sagen.