Die Kettensäge hilft nicht | Staatsreform | bpb.de

Eigentlich lässt sich eine Kettensäge mit dem verbinden, womit Deutschland ökonomisch erfolgreich wurde: Erfindergeist, Innovationen, Hidden Champions. Nach wie vor ist ein in der Nähe von Stuttgart beheimatetes Familienunternehmen Weltmarktführer bei diesem Produkt. Mittlerweile steht die Kettensäge jedoch – den Rechtspopulisten Javier Milei und Elon Musk sei Dank – eher als Symbol für radikale Staatsreformen. Das gilt auch für Deutschland, ein Land, das einst in puncto professioneller Verwaltung und rationaler Herrschaft als weltweites Vorbild galt.

Eine funktionierende Bürokratie ist ein Standortvorteil. Sie schafft Rechts- und Planungssicherheit, und die meisten bestehenden Regeln folgen hehren Zielen. Sie schützen Verbraucherinnen und Verbraucher, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer oder die Umwelt. Allerdings verursachen sie auch Kosten und binden Ressourcen, und ein Übermaß an Normen kann negative Folgen zeitigen. Bundespräsident Horst Köhler sagte dazu vor 20 Jahren bei der Ernennung der Mitglieder des Nationalen Normenkontrollrates (NKR): „Normen sind wie Schmetterlinge an sich etwas Schönes, ja Nützliches. Aber wenn die Normen überhand nehmen, dann wirken sie ähnlich verheerend wie die Miniermotte – das ist ein Schadschmetterling, der schon ganze Kulturlandschaften kahl gefressen hat.“

Nicht gerade optimistisch stimmt die Tatsache, dass die Anzahl der Einzelregeln in Bundesgesetzen und -verordnungen allein seit 2010 um mehr als ein Fünftel auf nahezu 100000 angestiegen ist. Die Beispiele von schwer nachvollziehbaren, praxisfernen und teils widersprüchlichen Regelungen inklusive unklarer Zuständigkeiten und entsprechend absurden Folgen sind Legion. Die Flut an Strategiepapieren und Konzepten für entsprechende Reformen, Vereinfachungen und Effizienzgewinne – durchaus auch aus verwaltungsnaher Feder – vermittelt einen mal mehr, mal weniger konkreten Eindruck hiervon. Sie rahmen die häufig in der Presse erwähnten, der Kategorie „Irrsinn“ zugerechneten Einzelbeispiele ein.

Laut einer Studie aus dem Jahr 2024, in der auch die indirekten volkswirtschaftlichen Kosten berücksichtigt wurden, entgeht Deutschland eine Wirtschaftsleistung von durchschnittlich 146 Milliarden Euro pro Jahr, weil hierzulande, im Gegensatz zu anderen Ländern, keine wirksamen Reformen zum Bürokratieabbau umgesetzt wurden. Durch eine entsprechende Reform läge das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf jährlich 1766 Euro höher. Laut dem aktuellen Frühjahrsgutachten des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung beliefen sich die regelmäßig anfallenden direkten Bürokratiekosten, die Unternehmen aufgrund bundesrechtlicher Informationspflichten tragen, im Jahr 2024 auf rund 65 Milliarden Euro. Berücksichtigt man zusätzlich die Aufwendungen, die auf Vorgaben der Europäischen Union beruhen und nicht in nationales Recht umgesetzt wurden, sowie die Vorgaben der Landesgesetzgebung oder der Gemeinden, belaufen sich die jährlichen direkten Bürokratiekosten in Deutschland sogar auf 193 Milliarden Euro.

Die an etlichen Stellen anzutreffende Kleinteiligkeit hat sich zu einer enormen Belastung für die Wettbewerbsfähigkeit entwickelt. Darüber hinaus erweist sich die Bürokratie zunehmend als Investitionshemmnis. Eine Ursache ist in der politischen Mentalität vieler Beteiligter zu suchen: Die Stichworte lauten Skandalisierung von Missständen, Einzelfallgerechtigkeit, Klientelpolitik und Partikularinteressen. Dabei können Gesetze und Verordnungen eigentlich nur Durchschnittsfälle regeln. Der damalige Bundestagspräsident Norbert Lammert brachte es einmal auf den Punkt: „Genau diese Durchschnittsfälle kommen leider im richtigen Leben nicht vor, sodass wir, kaum dass ein Gesetz die angenommenen Durchschnittsfälle geregelt hat, über unsere Sprechstunden oder über Petitionen mit den tatsächlichen Fallkonstellationen konfrontiert werden und regelmäßig mit der erstaunten, meist dann auch empörten Nachfrage, ob das denn ernsthaft so gemeint gewesen sei. Die ehrliche Auskunft lautet dann regelmäßig: natürlich nicht. Und schon beginnt der Novellierungsprozess für das gerade abgeschlossene Gesetzgebungsverfahren, das vielleicht besser von vornherein unterblieben wäre.“ Trotz der weitverbreiteten Einsicht gleicht der politische Diskurs bislang einer Tragödie in drei Akten, die sich in einer Endlosschleife wiederholt: Zuerst wird über zu hohe Belastungen geklagt. Dann wird dieser Klage von führender politischer Stelle stattgegeben, und es werden Reformen vereinbart. Am Ende stellen sich jedoch keine nennenswerten Änderungen ein. In der Folge wachsen der Frust sowie die Lust, zur Kettensäge zu greifen, mit der sich das Bürokratiedickicht vermeintlich lichten lässt.

Wachsender Bürokratieaufwand

Wenig überraschend wurden der Bundesregierung nach der Bundestagswahl 2025 aus den Chefetagen der Unternehmen die Themen „Bürokratieabbau“ und „Deregulierung“ als zentrale Prioritäten ins Lastenheft geschrieben. Dass die ökonomischen Dauerbrenner Lohnnebenkosten, Unternehmenssteuern oder Energiepreise nicht ganz oben auf dieser Prioritätenliste stehen, zeigt, wie groß der Bürokratieleidensdruck in den Unternehmen ist.

Verschiedene Untersuchungen belegen die Dringlichkeit von Bürokratieentlastungen. So entstanden Unternehmen im Jahr 2024 14 Milliarden Euro höhere direkte und indirekte Kosten für die Erfüllung staatlicher Auflagen als noch im Jahr 2011 – mit steigender Tendenz. Allein in den vergangenen drei Jahren sind in Unternehmen 325000 neue Stellen zur Bewältigung der Bürokratie geschaffen worden. Über alle Beschäftigten hinweg wird im Durchschnitt jede Woche ein ganzer Arbeitstag dafür verwendet, Berichts- und Dokumentationspflichten abzuarbeiten. Völlig Herr der Lage werden die Beschäftigten der staatlichen Regelungsflut damit allerdings nicht. Gerade in mittelständischen Unternehmen, in denen etwa für neue Dokumentationspflichten keine ganzen Abteilungen geschaffen werden können, sind über die eigene Belegschaft hinaus externe Steuer-, Unternehmens-, Nachhaltigkeits- oder Rechtsberatungen erforderlich. Vier Fünftel der kleinen und mittleren Unternehmen bedienen sich externer Dienstleister, um die gesetzlichen Vorgaben zu bewältigen, was hohe Kosten verursacht. In besonderem Maße betroffen ist das verarbeitende Gewerbe, in dem über die allgemeinen Regelungen hinaus jährliche Bürokratiekosten von rund 2,6 Milliarden Euro anfallen. Diese sind auf spezifische Regelungen, etwa für die Chemie- oder die Automobilindustrie, zurückzuführen.

Dabei betreffen einige Regelungen, wie etwa die Lieferkettensorgfaltspflichten oder die Nachhaltigkeitsberichterstattung, kleinere Unternehmen deutlich weniger (Abbildung 1). In den vergangenen drei Jahren haben insbesondere Unternehmen mit mehr als 250 Beschäftigten die Verschärfungen bei Berichts- und Dokumentationspflichten zu spüren bekommen: 78 Prozent von ihnen gaben an, dass die Pflichten „deutlich gestiegen“ seien, 15 Prozent sagten, sie seien „etwas gestiegen“. Auch kleinere Betriebe mit weniger als 50 Mitarbeitenden konstatieren eine steigende Belastung, wenn auch in etwas geringerem Ausmaß: 55,4 Prozent sehen die Belastung „deutlich gestiegen“; 24,1 Prozent „etwas gestiegen“. Es droht die Gefahr von Trickle-down-Effekten: Da dem Lieferkettengesetz unterworfene Großunternehmen ihre gesamte Lieferkette einbeziehen müssen, können selbst bei regionalen Handwerksbetrieben, die als Auftragnehmer fungieren, Bürokratielasten entstehen.

Dass vier von fünf Unternehmen in Deutschland entgegen der ständigen Entlastungsbekenntnisse der Politik auch in der jüngeren Vergangenheit das Gegenteil konstatieren, passt zur allgemein schlechten Stimmung in der deutschen Wirtschaft. Am häufigsten nennen die Unternehmen die zunehmende Komplexität von Verordnungen und Gesetzen (89,5 Prozent „sehr stark“ und „stark“). Am zweithäufigsten wird deren zunehmende Anzahl bemängelt (88,2 Prozent „sehr stark“ und „stark“). Etwas weniger häufig wird die häufige Überarbeitung des Anforderungskatalogs (69,3 Prozent „sehr stark“ und „stark“) sowie dessen Widersprüchlichkeit (66,9 Prozent „sehr stark“ und „stark“) kritisiert. Unter den acht Antwortmöglichkeiten wird mit 60,5 Prozent am seltensten angegeben, dass die gestiegenen Bürokratiebelastungen auf einen wachsenden Aufwand mit Blick auf das Beauftragtenwesen zurückzuführen sind. Gerade in den kleineren Unternehmen wird die gestiegene Bürokratiebelastung eher auf die zuerst genannten Gründe zurückgeführt. Die im politischen Prozess weit fortgeschrittene Abschaffung der Sicherheitsbeauftragten für kleine Unternehmen sowie die Verringerung ihrer Anzahl für mittlere Unternehmen stoßen dennoch auf große Zustimmung. Es ist jedoch absehbar, dass dieses Vorhaben allein lediglich überschaubare Wirkungen entfalten wird.

Kulturproblem in der Verwaltung

Schwierigkeiten im Umgang mit den zuständigen Verwaltungen kommen vielfach hinzu: Insbesondere das Handeln von Bundes- und Landesbehörden wird von Unternehmen kritisch bewertet. Nur rund ein Fünftel der Geschäftsführer hat das Gefühl, dass Behörden in einer akzeptablen Geschwindigkeit entscheiden oder ihre Ermessensspielräume nutzen (Abbildung 2). Aus diesem oft bemängelten Kulturproblem in der Verwaltung resultiert eine enorme Abhängigkeit von der jeweiligen Sachbearbeitung. Eine befragte Person gibt zu Protokoll: „Es hängt an einzelnen Personen, ob diese in Behörden gewillt sind, eine Entscheidung zu fällen.“ Bekräftigt wird dieser Befund von 68,5 Prozent der Geschäftsführer, die der Aussage zustimmen, Mitarbeitende von Behörden hätten große Sorge, etwas falsch zu machen und daraufhin Regressforderungen zu erhalten.

Ein Ansatz, der von einer Mehrheit befürwortet wird, könnte darin bestehen, Beschäftigte der Verwaltung bei Fehlentscheidungen zugunsten von Unternehmen weniger stark in Haftung zu nehmen. Der Hang zu immer detaillierteren Vorschriften hat offenbar nicht dazu geführt, dass mit vermeintlich größerer Rechtssicherheit zügig Entscheidungen getroffen werden. Vielmehr stellt sich die Frage, ob mit dem zunehmenden Detailierungsgrad nicht sogar ein steigendes Fehlerpotenzial einhergeht, das das Gegenteil bewirkt. Dieses Kulturproblem wird sich weder mit einer Kettensäge noch mit einem schlankeren, mehr auf Eigenverantwortung setzenden Regelwerk rasch beheben lassen – der nötige Wandel reicht weit über die aktuelle Legislaturperiode hinaus.

Was wollen Unternehmen?

Wirtschaftsseitig wird eine mangelnde Ausstattung der Verwaltung festgestellt. Mehr als die Hälfte der Geschäftsführer ist der Meinung, dass den Behörden Personal und Know-how fehlen. Angesichts des Komplexitätsgrads und der Regelungsdichte wären demnach erst einmal weitere Investitionen in die Verwaltungen nötig, damit diese überhaupt in die Lage kommen, schnell und umsichtig zu agieren. Da sich geeignetes Personal aufgrund des Fachkräftemangels aber ohnehin nur schwer finden lässt, bleiben Prozessvereinfachungen und die Digitalisierung der Verwaltung als Lösungswege. Im aktuellen Koalitionsvertrag sind zudem die – eigentlich selbstverständliche, aber dennoch eigens verankerte – ressortübergreifende Zusammenarbeit und die Eliminierung von Doppelstrukturen mittels gebündelter Service-Einheiten festgeschrieben. Welche Beiträge Künstliche Intelligenz in Verwaltungen leisten kann, bleibt abzuwarten.

Fast acht von zehn der befragten Geschäftsführer wünschen sich das Once-only-Prinzip: Informationen, die einmal bei einer Behörde eingereicht werden, sollen der restlichen Verwaltung zugänglich sein. Auch die Einrichtung einer zentralen Cloud der öffentlichen Verwaltung wird mit überwältigender Mehrheit befürwortet. Zu häufig müssen Unternehmen „die im Grunde gleichen Informationen in unterschiedlichen Formaten an mehrere Behörden melden“. Über 60 Prozent der Befragten sehen darin einen starken oder sogar sehr starken Beitrag zu einem Anstieg der bürokratischen Belastung. Mit dem Wunsch nach einer flexibleren Handhabung innerhalb der Verwaltung wenden sich die Unternehmen einerseits gegen das behördliche Silodenken. Andererseits wünschen sie sich eine Abkehr von einem unnötig strikt ausgelegten Datenschutz. Ein Schritt in diese Richtung wäre die Modernisierung und Verknüpfung staatlicher Register.

Gefragt nach positiven Erfahrungen werden erstens Behörden mit standardisierten und digitalisierten Abläufen genannt, wie etwa die Bundesagentur für Arbeit. Hervorgehoben werden zweitens kommunale Verwaltungen, die pragmatisch und lösungsorientiert agieren und bei denen es etablierte Ansprechpersonen gibt. Ein Geschäftsführer fasst es so zusammen: „Wenn man sich kennt und Vertrauen da ist, geht manches schneller.“

Allerdings werden Wohl und Wehe der Bürokratie am Standort Deutschland auch in Brüssel entschieden. Das zeigt der Blick auf die Frage, wie Unternehmen glauben, dass Bürokratie reduziert werden könnte (Abbildung 3): Hier wird an erster Stelle eine Verschlankung von EU-Vorgaben genannt. Viele allgemeine, aber auch branchenspezifische Regulierungen, wie etwa das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz oder die EU-Verpackungsverordnung, stammen aus Brüssel. Andererseits könnte eine EU-Vorschrift dazu führen, dass unterschiedliche Berichtspflichten stärker aufeinander abgestimmt werden. Wenn das Erheben der dafür notwendigen Informationen mit weniger Aufwand verbunden wäre, ließen sich unmittelbar Bürokratiekosten einsparen. Aktuell müssen teilweise Parallelstrukturen zur Datenerhebung und -validierung aufrechterhalten werden, die nur einen geringen Mehrwert bieten. Manche Ziele ließen sich mit weniger Aufwand ähnlich treffsicher erreichen.

Für weniger Bürokratieaufwand wären Unternehmen bereit, striktere Haftungsregeln zu akzeptieren. Im IW-Zukunftspanel fordern 61,1 Prozent der Geschäftsführer, es sollte diese „für Unternehmen geben anstatt strikter gesetzlicher Vorgaben mit detaillierten Meldepflichten“. Würde diesem Wunsch stattgegeben, würde sich die Regulierungslogik von einer Ex-ante-Kontrolle aller Akteure mit großer Regulierungs- und Detailtiefe hin zu einer strikteren Ex-post-Verfolgung von Verstößen gegen geltendes Recht wandeln. Dadurch könnten auch verwaltungsseitig Haftungsrisiken reduziert werden, was wiederum die Entscheidungsfreude der Mitarbeitenden steigern dürfte.

Gründe für das Scheitern

Bei der Frage, warum Deutschland bislang beim Bürokratieabbau gescheitert ist, vermuten die Geschäftsführer am häufigsten, dass der Gesetzgeber vollständige Rechtssicherheit wünscht. Da über die Ziele vieler Regelwerke – Arbeitsschutz, Umweltschutz, Wahrung der Menschenrechte – Konsens besteht, werden nicht die Ziele selbst, sondern die Treffsicherheit der Regulierung und der als überzogen empfundene Detaillierungsgrad, mit dem sie erfüllt werden sollen, infrage gestellt. So geben fast neun von zehn der Befragten an: „Es fehlt an einer systematischen Evaluation von Gesetzen und Verordnungen hinsichtlich Zielstellung, Zielerreichung und ausgelösten Belastungen bei Wirtschaft, Bürgern und dem Staat selbst.“

Interessanterweise wird gleichzeitig die zunehmende Unbestimmtheit von Rechtsbegriffen als Problem angeführt. Diese erschwert das Verständnis dafür, wann ein Gesetz, eine Verordnung oder eine Vorschrift als erfüllt gilt. Obwohl immer mehr Regelungen erlassen und überarbeitet werden, herrscht in den Unternehmen zunehmende Unklarheit darüber, was eigentlich konkret von ihnen verlangt wird. In der Folge wird externe Fachberatung hinzugezogen – und teuer bezahlt.

Neben der mit dem typisch bundesdeutschen Föderalismus einhergehenden Komplexität und der ebenso typischen Neigung zum „Goldplating“, also der Übererfüllung von EU-Recht, blicken die Geschäftsführer durchaus kritisch auf die Rolle der Wirtschaft selbst: Wenn sich branchenspezifische Interessen im Gesetzgebungsprozess durchsetzen, mag dies die Dokumentationspflichten der entsprechenden Unternehmen vereinfachen, für andere Industriezweige können solche maßgeschneiderten Lösungen jedoch zusätzliche Bürokratie bedeuten. Dies äußern über drei Viertel der Befragten. An fairen Regeln, die niemanden bevorzugen und ein Patronagesystem unterbinden, haben nicht zuletzt die Unternehmen ein überragendes Interesse – sie sind schließlich das Kernziel der Bürokratie.

Es tut sich was

Mit der Gründung des Bundesministeriums für Digitales und Staatsmodernisierung hat die schwarz-rote Regierung ein Zeichen gesetzt: Sie nimmt die Sorgen um eine lähmende und überbordende Bürokratie ernst und priorisiert sie. Bereits im Koalitionsvertrag fanden sich verschiedene Vorstöße der „Initiative für einen handlungsfähigen Staat“ wieder. Noch im ersten Jahr der Legislaturperiode wurde zudem die Föderale Modernisierungsagenda mit mehr als 200 Einzelmaßnahmen verabschiedet. So soll etwa ein Drittel der Berichts- und Auskunftspflichten der Unternehmen wegfallen und die Bürokratiekostenbelastung um 25 Prozent sinken. Durch die Einführung einer Genehmigungsfiktion sollen Genehmigungen automatisch erteilt werden, wenn die Behörde nicht fristgerecht widerspricht. Die Verwaltung geriete folglich in Zugzwang, Fristen einzuhalten. Dies ist zwar noch nicht der schnellstmöglichen Planungssicherheit letzter Schluss, aber immerhin ein Schritt in Richtung Kulturwandel.

Durchaus ambitioniert in Sachen Bürokratieabbau, Verwaltungsvereinfachung und Digitalisierung sind die im Januar 2026 vorgestellten Ergebnisse der sogenannten Sozialstaatskommission. Leistungen sollen zusammengelegt, vereinfacht und teils automatisiert werden, vereinfachte Strukturen und klarere Zuständigkeiten sind avisiert. Die Digitalisierung soll dabei mittels eines zentralen Digitalportals als Hauptinstrument dienen. Eine Vereinfachung des Regelwerks vor der Digitalisierung wäre mutmaßlich hilfreich – was allerdings als Maßgabe weit über dieses Vorhaben hinausreichen dürfte.

Bei einigen Infrastrukturprojekten konnte zuletzt durch enormen politischen Druck eine Beschleunigung von Prestigeprojekten erzielt werden. So wurde der erste Teil des Ersatzbaus der Talbrücke Rahmede bei Lüdenscheid etwa nach nur vier Jahren Bauzeit abgeschlossen und damit deutlich schneller als bei Vergleichsbauten. Dies wurde durch eine Verkürzung des Vergabeverfahrens ohne reguläre Planfeststellung erreicht. Stattdessen erfolgte eine sogenannte funktionale Ausschreibung, bei der das funktionale Ziel des Ersatzneubaus und nicht dessen technische Details vorgegeben wurden. Dieses Instrument wurde bereits beim erfolgreichen Bau der LNG-Terminals während der Energiepreiskrise infolge des Überfalls Russlands auf die Ukraine 2022 eingesetzt. Über diese Ausnahmen hinaus wurden einige Genehmigungsprozesse auch strukturell vereinfacht. Zuletzt wurde beispielsweise die Genehmigungsdauer für Windräder deutlich gesenkt. Betrug diese zwischen 2020 und 2023 im Durchschnitt noch rund 24 Monate, wurden Windkraftanlagen im Jahr 2025 innerhalb von 17 Monaten genehmigt. Weiterhin besteht eine enorme Varianz der Verfahrensdauern zwischen den einzelnen Genehmigungsbehörden. Eine Vereinfachung des gesetzlichen Regelwerks war auch in diesem Fall lediglich die notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für eine Beschleunigung der Verfahren. Wenn der Verwaltungsvollzug innerhalb der Behörden nicht mithält, werden sich die Erwartungen an eine Modernisierungsagenda nicht erfüllen.

Es zeigt sich: Bürokratieabbau kann gelingen – gerade, wenn praxisgetragene Initiativen Regelkomplexität durch funktionale Anforderungen ersetzen und Politik sowie Verwaltung solchen Lösungen offen gegenüberstehen und sie pragmatisch zulassen. Wenn sich in Zukunft mehr solcher Beispiele finden oder gar eine erfolgreiche Reformagenda der Bundesregierung umsetzen lässt, besteht womöglich wirklich die Chance, das Vertrauen in die Handlungsfähigkeit des Staates zurückzugewinnen.

Ein wichtiger Ansatz wäre es, auf mehr Eigenverantwortung der Unternehmen zu setzen. Diese wären für einen solchen Vorstoß jedenfalls bereit. Ein weiterer Beitrag, der dem Bürokratieabbau wirtschaftsseitig zuträglich sein könnte, wäre der stärkere Verzicht auf branchenspezifische Lösungen, die in der Befragung kritisch bewertet wurden. Deutlich wurde aber auch, dass es keine einfachen Lösungen gibt, da Bürokratie alle Bereiche in Deutschland betrifft – und das im politischen Mehrebenensystem. Dabei bestehen vielfältige Interdependenzen in Richtung Wirtschaft. Die zahlreichen bereits vorliegenden Reformvorschläge verdeutlichen vor allem, wie unfassbar komplex, kompliziert und kaum durchdringbar Bürokratie und Verwaltung in Deutschland geworden sind – ein Befund, der übrigens für alle hochentwickelten Staaten gilt.

Leider ist Papier geduldig, was ebenso für die teils vorliegenden Evaluierungen staatlicher Tätigkeit gilt. Sich gegen die den Verwaltungen innewohnenden Widerstände und die Interessen betroffener Gruppen durchzusetzen, verlangt viel Kraft und einen langen Atem. Das gilt nicht minder für die im Koalitionsvertrag der aktuellen Bundesregierung vereinbarten Reformen im öffentlichen Dienstrecht und in der Zusammenarbeit von Verwaltungen. Richtigerweise taucht in der betreffenden Passage der Begriff „Kulturwandel“ auf. Dieser tut nicht nur in den Amtsstuben not, sondern ebenso in Politik und Gesellschaft. Die Politik müsste von ihrer steten Allzuständigkeitserklärung Abstand nehmen, die manchmal ohnehin nur eine Simulation ist und dennoch zu einer immer größeren Regulierungstiefe führt. Und die Gesellschaft müsste ihre Ansprüche in puncto kleinteilige Einzelfallgerechtigkeit und generelle Erwartungen an den Staat überdenken. Das verlangt Mut und Zutrauen. Die Kettensäge mag als Klischee im Horrorgenre populär sein, hilft bei diesen Herausforderungen jedoch nicht weiter.