Zeit für einen Neustart | bpb.de

Als Ende Januar 2025 – mitten in der Hochphase des Bundestagswahlkampfs – zivilgesellschaftliche Organisationen gegen die Migrationspolitik der Unionsfraktion mobilisierten, war noch nicht absehbar, dass sie damit eine Diskussion um ihre Legitimität auslösen sollten. Ihnen wurde politische Einflussnahme zugunsten einzelner Parteien vorgeworfen, die zudem noch vom Staat finanziert sei. Am 24. Februar, einen Tag nach der Bundestagswahl, nahm die Unionsfraktion schließlich die politische Neutralität staatlich geförderter Organisationen mit einer Kleinen Anfrage unter die Lupe. Sie handelte sich damit den Vorwurf ein, unliebsame Stimmen aus der Gesellschaft zum Schweigen bringen zu wollen. Die wechselseitigen Vorwürfe dokumentieren vor allem, wie wenig die eine Seite die andere versteht. Mit einigem Abstand zur Bundestagswahl wird deutlich, dass eine offene Debatte über die Rolle von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und die staatliche Förderung zivilgesellschaftlicher Organisationen – das Verhältnis von Staat und Zivilgesellschaft – überfällig war.

Neutralität zivilgesellschaftlicher Organisationen?

Dreh- und Angelpunkt der aktuellen Diskussionen über die zivilgesellschaftlichen Organisationen ist der Mangel an politischer Neutralität. Der Vorwurf verkennt jedoch die Natur zivilgesellschaftlichen Engagements, indem er die Sphäre des Staates mit der der Bürgergesellschaft vertauscht. Letztere ist – so das „Handbuch Zivilgesellschaft“ – grundsätzlich eigensinnig, selbstermächtigt und selbstorganisiert. In diesem Sinne sind zivilgesellschaftliche Organisationen Ausdruck einer pluralen freien Gesellschaft. Sie können deshalb gar nicht „neutral“ sein, weil sie stets das Gemeinwesen betreffen, aus dem sie hervorgegangen sind. Neutralität ist ein Anspruch, dem hingegen der Staat im Verhältnis zur Gesellschaft gerecht werden muss. Ihm selbst steht folglich kein Werturteil über die Zivilgesellschaft zu. Ganz im Gegenteil: Die meisten zivilgesellschaftlichen Akteure sind von der Vereinigungsfreiheit des im Grundgesetz als Abwehrrecht konzipierten Artikel 9 Absatz 1 geschützt, demzufolge alle Deutschen das Recht haben, Vereine und Gesellschaften zu bilden. Sowohl in der Ausgestaltung ihrer Organisation als auch hinsichtlich der verfolgten Zwecke sind sie völlig frei. Selbst wenn der Zweck verboten sein sollte, fällt die Vereinigung nicht von vornherein aus den Schutzbereich des Art. 9. Abs. 1 GG. Deshalb muss der Staat letztlich auch abseitige Aktionen und Aussagen zivilgesellschaftlicher Akteure aushalten. Die staatliche Neutralität ist freiheitsgarantierend und nicht einschränkend.

Der Neutralitätsanspruch kommt erst dann zum Zuge, wenn zivilgesellschaftliche Organisationen in den Parteienwettbewerb eingreifen und gleichzeitig von steuerlichen Vergünstigungen profitieren und/oder öffentliche Gelder erhalten. Deshalb verlieren steuerbegünstigte Vereinigungen den Status der Gemeinnützigkeit, wenn sie Maßnahmen gegen eine Partei richten, die den übrigen Parteien zugutekommen. Sie verstoßen damit gegen das Gebot der parteipolitischen Neutralität. Bei staatlichen Zuwendungen sind die bewilligten Mittel in der Regel mit Auflagen und Vorgaben verknüpft und binden zivilgesellschaftliche Organisationen vertraglich. Dementsprechend müssen sie sich für ihr Tun oder Unterlassen verantworten. Aus den Vorgaben des Zuwendungsbescheids sowie dessen Nebenbestimmungen ergeben sich im Einzelfall Neutralitätspflichten. Allerdings kann man auch hier erst von einem Verstoß gegen das Gebot der parteipolitischen Neutralität sprechen, wenn ein Fördermittelempfänger eine bestimmte politische Strömung aktiv unterstützt und dadurch in Konflikt mit dem Gebot der Chancengleichheit der Parteien gerät.

Der entscheidende Punkt ist jedoch: Sind überhaupt Neutralitätspflichten vereinbart? Und sind diese ausreichend? Wenn dies nicht der Fall ist, kann man zivilgesellschaftlichen Organisationen dann einen Vorwurf machen, dass sie ihre Projekte auf die Vorgaben der Verwaltung bzw. der Regierung ausrichten, um in den Genuss öffentlicher Gelder zu gelangen? Die Sorge um die mangelnde Neutralität richtet sich also auch gegen die Verwaltung und die sie kontrollierende Politik. Kurzum: Es wird teilweise eine Scheindebatte geführt, die am Problem unzureichend formulierter Neutralitätspflichten bei der Vergabe von Projektmitteln vorbeigeht. Die Kritik an „den“ NGOs sowie die Reaktionen darauf haben eher verdeckt als erhellt, dass die staatliche Finanzierung unter der Ampelkoalition aus SPD, Grünen und FDP (2021 bis 2024) zunehmend einseitig eingesetzt wurde. Die zivilgesellschaftlichen Organisationen wirkten damit wie Vorfeldorganisationen der damaligen Regierung und der sie tragenden Parteien. Ihre „Demokratiepolitik“ verwischte die ohnehin nicht trennscharfe Unterscheidung zwischen politischen – im Sinne von „die Gesellschaft betreffend“ – und parteipolitischen Aktivitäten noch mehr.

Arena des Parteienstreits

Die rot-grün-gelbe Bundesregierung entwickelte unter dem Begriff der „Demokratiepolitik“ ein Politikfeld, das auf die Verstetigung und Ausweitung der finanziellen Förderung zivilgesellschaftlicher Organisationen zielte und diese mit einer gesellschafts- und transformationspolitischen Agenda verband. Unbeabsichtigt gefährdete sie damit letztlich den grundlegenden Konsens in Deutschland über die Zivilgesellschaft.

Im Politikbetrieb wurden bis dahin – trotz gelegentlicher Kritik – zivilgesellschaftliche Organisationen in der Regel als Voraussetzung und Ausdruck einer lebendigen Demokratie gewürdigt. Diese Würdigung diente zugleich als Begründung für die staatliche Unterstützung. Damit steht die Bundesrepublik im Übrigen in Europa nicht allein da. Die gezielte Förderung einer pluralen Zivilgesellschaft ist in Demokratien üblich. Allerdings variiert die Form der Unterstützung deutlich. Insgesamt dominiert eine Förderung in Form von steuerlicher Privilegierung in verschiedenen Ausgestaltungen. Direkte staatliche Subventionen werden hingegen nicht in allen Ländern für zivilgesellschaftliche Organisationen aufgebracht. Unter den Ländern mit staatlicher Subventionierung ist zudem der hohe Anteil staatlicher Finanzierung vor allem auf zivilgesellschaftliche Akteure zurückzuführen, die Dienstleistungen übernehmen, deren Organisation originäre Aufgabe des Staates ist, wie beispielsweise im Gesundheitswesen oder in der Pflege. Eine großangelegte und transparent ausgestaltete Ausreichung staatlicher Projektmittel jenseits dieser Dienstleistungen ist hingegen in vielen Ländern Europas nicht der Regelfall, oder sie wird zurückgebaut.

In Deutschland verlief die Entwicklung anders. Neben einer steuerlichen Privilegierung hat die direkte Subventionierung seit Jahren kontinuierlich zugenommen. 2021 vereinbarten SPD, Grüne und FDP in ihrem Koalitionsvertrag, die direkte staatliche Finanzierung zivilgesellschaftlicher Organisationen dauerhaft abzusichern und – überwölbt vom Begriff der „Demokratiepolitik“ – mit einer programmatischen Neuausrichtung zu verbinden. Diese ruhte auf drei Säulen:

Als erste Säule ist die Engagementförderung zu nennen. In der Praxis handelt es sich um eine Verbands- und Vereinsförderung und nicht um die unmittelbare Förderung bürgerschaftlichen Engagements. Die zweite Säule ist die Demokratieförderung. Gemeint sind die Erweiterung und Weiterentwicklung direktdemokratischer Verfahren, Bürgerräte und anderer „deliberativer“ Formate. Die repräsentative Demokratie wird in dieser Perspektive als defizitär wahrgenommen. Als vermeintlich mangelhaftes System bedürfe sie einer komplementären Ergänzung um neue Partizipationsformate. Die dritte Säule ist die Diversitätsförderung. In der Begründung des Entwurfs des Demokratiefördergesetzes wird abstrakt von „Vielfaltgestaltung“ gesprochen.

Dieser Demokratiepolitikansatz war von vornherein als programmatische Klammer für die sehr unterschiedlichen Koalitionspartner gedacht. Mit ihm konnte die Ampel bestimmte Politiken als „demokratierelevant“ rahmen und damit jeglicher Kritik entziehen. Das zeigt sich etwa bei der von ihr verantworteten Nationalen Engagementstrategie, die dem Demokratiepolitikkonzept der damaligen Regierung Rechnung trägt, indem sie Bürgerengagement als Instrument versteht, um Transformationen und „soziale Innovationen“ in der Gesellschaft voranzutreiben. Unter dem Deckmantel der „Demokratiepolitik“ wurde damit versucht, die Gesellschaft von oben herab in eine bestimmte Richtung zu ändern, anstatt die Entwicklungen aus der Gesellschaft heraus zu begleiten oder das Engagement einfach als Selbstzweck zu fördern.

Vor diesem Hintergrund konnten die Ampelparteien die Sorge nie ganz zerstreuen, sie würden mit ihrer „Demokratiepolitik“ die Zivilgesellschaft einseitig politisieren und zu einer Arena des Parteienstreits machen. Das geplante Demokratiefördergesetz kam zwar nicht zustande, die Prinzipien der „Demokratiepolitik“ schlugen sich jedoch anderweitig nieder, etwa bei der Überarbeitung der Richtlinien für verschiedene Förderprogramme. So entstand der Vorwurf, die Ampel finanziere mit staatlichen Geldern parteipolitische Vorfeldorganisationen. Sich davon zu befreien, liegt auch im Interesse der zivilgesellschaftlichen Organisationen. Werden sie als enges Umfeld der Regierungsparteien wahrgenommen, können sie kaum noch als Zivilgesellschaft gelten.

Voraussetzung für einen Neustart im Verhältnis von Zivilgesellschaft und Staat ist die Überwindung der gescheiterten „Demokratiepolitik“. Dazu gehört erstens, den Neutralitätsanspruch bei der Bewilligung der Zuwendungen durch die zuständigen staatlichen Behörden stärker abzusichern. Zweitens sollten Demokratie-, Engagement- und Vielfaltsförderung entflochten werden, anstatt sie unter „Demokratiepolitik“ bis zur Unkenntlichkeit zu verschmelzen. Drittens braucht es eine Art Vereinbarung von Staat und Zivilgesellschaft, die wechselseitig die Erwartungen klarmacht, aber auch Transparenzmaßstäbe verankert. Das sind beide – Staat und Zivilgesellschaft – im Übrigen auch der Öffentlichkeit schuldig.

Neutralität per Bescheid

Wenn – wie dargelegt – das Problem die parteipolitischen Präferenzen der jeweils zuständigen Leitungen der fördermittelausreichenden Behörden sind, müssen Reformmaßnahmen auch hier ansetzen. Leitlinie für die Verwaltung sollte dabei das Konzept des gesellschaftlichen Zusammenhalts sein. Aus ihm lassen sich konkrete Indikatoren ableiten. So könnte beispielsweise gewichtet werden, ob die Programme in die Fläche gehen, ob die Meinungsvielfalt bei geladenen Gesprächspartnern und Experten halbwegs abgebildet und ob bei der Ansprache und Adressierung tatsächlich an die gesamte Gesellschaft gedacht wird, anstatt Projekte für immer kleinere Submilieus zu betreiben. Das sind keine Vorgaben, die sich aus der Bundeshaushaltsordnung ableiten lassen, sondern im Zuwendungsbescheid bzw. in den Zuwendungsrichtlinien als Kern einer Neutralitätspflicht stärker verankert werden sollten. Ein erster Schritt in diese Richtung könnte bereits im Zusammenhang mit der geplanten Überarbeitung der Förderrichtlinien für das Bundesprogramm „Demokratie leben!“ erfolgen.

Ohne mehr Transparenz aufseiten der begünstigten Projektträger laufen allerdings die besten Neutralitätsvorgaben ins Leere. Ob Neutralitätspflichten eingehalten und von den zuständigen Behörden geprüft werden, ist für die Öffentlichkeit nur nachvollziehbar, wenn die wichtigsten Informationen überhaupt publik sind. Das Zuwendungsempfängerregister hilft hier nicht wirklich weiter. Es listet lediglich als gemeinnützig anerkannte Organisationen auf, die Quittungen für Spenden ausstellen dürfen, und bietet deshalb nur wenig Verbesserung bei der Transparenz gegenüber der Öffentlichkeit. Eine gesetzliche Verankerung weiterer Publizitätspflichten besteht in Deutschland allerdings nach wie vor nicht. Ihr sind im Übrigen auch Grenzen gesetzt: Die Umsetzung eines umfänglichen verpflichtenden und öffentlich zugänglichen Transparenzregisters, das beispielsweise Spender detailliert offenlegt, ist mit Blick auf die Vereinsfreiheit heikel und wurde zudem vom Europäischen Gerichtshof – im Zusammenhang mit dem ungarischen NGO-Transparenzgesetz von 2017 – als schwerwiegender Eingriff in das Kapitalfreiheitsrecht und andere Grundrechte der EU-Grundrechtecharta gewertet.

Das Problem ließe sich zwar lösen, indem der Zugriff der Öffentlichkeit begrenzt wird. Damit fiele aber die öffentliche Kontrolle der Verwaltung als Wahrer der Neutralitätsvorgaben aus, um die es letztlich geht. Am Ende bleibt es deshalb bei der freiwilligen Übernahme von Publizitätspflichten durch die zivilgesellschaftlichen Organisationen. Diesen Weg hat bisher die Initiative Transparente Zivilgesellschaft beschritten. Wer ihr beitritt, muss unter anderem Informationen über die Angaben zu den finanziellen Mitteln und deren Verwendung auf der Plattform der Initiative einstellen. Allerdings wird dabei lediglich auf die Jahresberichte der Organisationen verlinkt. Wer welche Summe gespendet hat, kann dieser Quelle in der Regel nicht entnommen werden. Noch weniger Einblick erhält man über die Zusammenarbeit der zivilgesellschaftlichen Organisation mit anderen politisch und gesellschaftlich relevanten Akteuren. Und nicht zuletzt täuscht die vermeintlich hohe Anzahl der Mitglieder darüber hinweg, dass nur ein Bruchteil der zivilgesellschaftlichen Organisationen der Initiative beigetreten ist.

Dennoch muss die Selbstverpflichtung kein stumpfes Schwert sein: Auch ohne die Androhung gesetzlicher Vorgaben ließe sich durchaus selbstbewusst die Offenlegung von Spendern und Spenden sowie der Kooperationspartner einfordern. Denn die zivilgesellschaftlichen Organisationen bestehen selbst darauf, an der politischen Willensbildung mitzuwirken, und werfen den politischen Parteien mitunter gar vor, sie würden den Willensbildungsprozess monopolisieren wollen. Wer diesen Anspruch formuliert, sollte auch bereit sein, Publizitätspflichten, wie sie den politischen Parteien zu Recht verpflichtend auferlegt sind, für sich selbst anzunehmen und freiwillig die eigenen Spender und Partner offenlegen.

Aufspaltung der Politikfelder

Die „Demokratiepolitik“ der Ampel verschmolz die Demokratie-, Engagement- und Vielfaltsförderung programmatisch zu einer mehr oder weniger konsistenten Politik. Dabei nahm sie keine Rücksicht auf die Eigenlogik der unterschiedlichen Politikfelder. Dieser Aspekt wurde auch seitens einzelner Vertreter zivilgesellschaftlicher Organisationen kritisiert.

Das geplante Demokratiefördergesetz hätte die Zielkonflikte der staatlichen Förderpraxis nicht aufgelöst, sondern verschärft und konserviert. Unter den förderwürdigen Maßnahmen listete der Entwurf beispielweise überregionale Strukturen auf, die Personen, die sich aus extremistischen Gruppen lösen wollen, beraten und unterstützen (Paragraf 2 Nr. 9). Der extremismuspräventive Ansatz ist hier klar erkennbar. Gleichrangig wird die Gestaltung von gesellschaftlicher Vielfalt, die Anerkennung von Diversität sowie die Förderung eines respektvollen, die Gleichwertigkeit aller Menschen anerkennenden Umgangs und der Selbstbefähigung, Selbstermächtigung und Selbstbestimmung der von Diskriminierung betroffenen Gruppen gefördert (Paragraf 2 Nr. 5). Hier kommt der Diversity-Ansatz zur Geltung. Knackpunkt ist, dass beispielsweise Gender-Projekte über das Label „Demokratiepolitik“ zur Extremismusprävention deklariert werden können. Dadurch wird verwischt, welche Ziele der Staat eigentlich konkret mit seiner Förderung erreichen will. Der politische Gestaltungswille ist für die Öffentlichkeit nicht eindeutig zu erkennen. Geht es also darum, Radikalisierungstendenzen in der Gesellschaft entgegenzuwirken, Engagement zu fördern oder Diversität zu vermitteln? Hier wird deutlich, dass das gescheiterte Konzept der „Demokratiepolitik“ im Grunde auch eine sinnvolle Evaluation der Projekte unmöglich macht. Eine Förderung hingegen, die die einzelnen Politikfelder jeweils wieder gezielt anspricht, schafft mehr Transparenz und politische Verantwortlichkeit. Die politischen Ziele werden klarer. Sie ist aber auch in der Lage, stärker auf die Logiken der unterschiedlichen Politikfelder einzugehen und hilft damit den zivilgesellschaftlichen Organisationen.

Nicht zuletzt passt eine stärkere Berücksichtigung der Politikfelder auch besser zum behördlichen Ressortprinzip. Zwar gilt es mittlerweile als modern, Behördenzuständigkeiten als „Silo-Denken“ zu verunglimpfen, und auch im Engagementbereich hat es beispielsweise mit der Einrichtung der Deutschen Stiftung für Engagement und Ehrenamt schon längst Versuche gegeben, Fördertöpfe verschiedener Bundesministerien zu bündeln. Aber es gibt auch Argumente für eine striktere Trennung der Verantwortlichkeiten. Das Wichtigste dürfte wohl sein, dass die Fachministerien bzw. ihre nachgeordneten Behörden die Entwicklungen in ihren Politikfeldern schlicht besser überschauen. Eine stärker auf einzelne Politikfelder ausgerichtete Förderung dient also auch der Professionalisierung der Mittelvergabe durch die Verwaltung.

Neues Abkommen zwischen Staat und Zivilgesellschaft

Das Verhältnis zwischen den zivilgesellschaftlichen Organisationen und der Politik ist in bundesrepublikanischer Tradition stark neokorporatistisch geprägt. Zivilgesellschaftliche Organisationen werden auf freiwilliger Basis in die politischen Entscheidungsprozesse eingebunden. Dafür benötigt die Politik Ansprechpartner aufseiten der Zivilgesellschaft. Das fördert den Zusammenschluss, aber auch die Bürokratisierung und Professionalisierung der zivilgesellschaftlichen Organisationen und hat letztlich zu großen Verbänden wie dem Bundesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement geführt. Die Kehrseite dieser Entwicklung ist, dass derart eingebundene zivilgesellschaftliche Akteure gewissermaßen den Raum der Bürgergesellschaft verlassen und in der Wahrnehmung der Bürgerinnen und Bürger in die Sphäre des Staates diffundieren. Die Wirkung von Vereinbarungen zwischen Behörden und zivilgesellschaftlichen Organisationen ist deshalb in der Regel deutlich schwächer als mitunter erhofft.

Die Tendenz zur neokorporatistischen Einbindung führt aber auch häufig zu einer Konstellation, bei der verbandsmäßig organisierte zivilgesellschaftliche Organisationen ihre Anliegen wie Lobbyverbände einseitig an Politik und Behörden kommunizieren. Die Kommunikation geht also nur in eine Richtung. Begünstigt wird dies noch, wenn vonseiten der Politik selbst kaum oder nur unterschwellig Anliegen an die zivilgesellschaftlichen Organisationen kommuniziert werden. Wird der Austausch dann gänzlich an Behördenvertreter delegiert, müsste man zugespitzt sogar von einem Rückzug der Politik sprechen. Ein gegenseitiges Verständnis von Politik und zivilgesellschaftlichen Organisationen ist in dieser Kommunikationslage unwahrscheinlich. Möglicherweise ist dies einer der Gründe, warum die Debatte um die Neutralität der NGOs vor allem wechselseitiges Unverständnis erzeugte: Die professionellen Kanäle zwischen Politik und zivilgesellschaftlichen Organisationen haben sich derart vervielfältigt, dass sie am Ende darüber verkümmert sind.

Im beiderseitigen Interesse ist deshalb ein Neustart der Beziehungen nötig. Denkbar ist, in einen Dialogprozess mit den zivilgesellschaftlichen Organisationen einzutreten, der ähnlich wie in Schweden 2008 in einer öffentlichen Vereinbarung mündet. Diese ist zwar kein Gesetz, klärt aber die Rolle und die Aufgaben von Staat und zivilgesellschaftlichen Organisationen. Anders als das schwedische Vorbild sollte sich das Abkommen allerdings nicht nur auf das abstrakte Prinzip der Offenheit und Transparenz verständigen, sondern konkrete Anforderungen an die freiwillige Publizität des Geschäftsgebarens zivilgesellschaftlicher Organisationen definieren, die mindestens den Pflichten politischer Parteien entsprechen. Darüber hinaus ist es eine Chance für die Politik, für mehr politische Ausgewogenheit in der Arbeit zivilgesellschaftlicher Organisationen zu sensibilisieren und sich mit den Vertretern zivilgesellschaftlicher Organisationen auf Kriterien für deren Einhaltung und Kontrolle zu verständigen. Denkbar wäre die Adaption der im Gesetz zur Finanzierung politischer Stiftungen verankerten Voraussetzungen für die Förderung (Paragraf 2 StiftFinG). Nicht zuletzt könnten in der Vereinbarung auch Maßstäbe für eine bessere Evaluation verankert werden.

Der größte Vorteil an einem derartigen Verfahren besteht freilich in der kritischen Auseinandersetzung mit der jeweils eigenen Rolle von Politik, Verwaltung und zivilgesellschaftlichen Organisationen sowie ihren Dachverbänden. Allein ein Anstoß in diese Richtung wäre schon ein Gewinn, von dem unser Land in Zukunft nur profitieren kann. Er würde helfen, den Wert bürgerschaftlichen Engagements neu zu entdecken, den gesellschaftlichen Zusammenhalt stärken, das wechselseitige Verständnis erhöhen und zivilgesellschaftliche Organisationen davor bewahren, in der Arena des Parteienstreits zerrieben zu werden.