Gemeinnützige Vereine stehen derzeit massiv unter Druck. Was als vereinzelte Kritik begann, hat sich zu einer systematischen Infragestellung der politisch engagierten Zivilgesellschaft entwickelt. Die Politikwissenschaftlerin Siri Hummel beschreibt dieses Vorgehen als bekannte autoritäre Strategie: Wer demokratische Räume schwächen will, greift jene Organisationen an, die gesellschaftliches Engagement bündeln, Missstände öffentlich machen und staatliches Handeln kontrollieren.
Bereits seit Längerem zielen zahlreiche Anfragen insbesondere der AfD darauf ab, zivilgesellschaftliche Akteure unter Rechtfertigungsdruck zu setzen; in mehreren Bundesländern droht die Partei Vereinen, die sich etwa gegen Rechtsextremismus engagieren oder demokratiepolitisch Stellung beziehen, offen mit der Aberkennung der Gemeinnützigkeit oder mit Anzeigen bei Finanzbehörden. Der Fall des globalisierungskritischen Netzwerks Attac steht dabei als mahnendes Beispiel: Mit der Entscheidung des Bundesfinanzhofs (BFH) 2019, Attac die Gemeinnützigkeit zu entziehen,
Viele Organisationen, die sich für Demokratiearbeit, Menschenrechte und politische Bildungsarbeit engagieren, stehen daher vor der herausfordernden Frage: Inwieweit darf die staatlich geförderte Zivilgesellschaft politisch sein, ohne ihre Gemeinnützigkeit zu riskieren? Im Folgenden werden die rechtlichen Grenzen der Gemeinnützigkeit skizziert, aber auch die bestehenden Möglichkeiten innerhalb dieses Rahmens aufgezeigt – denn trotz der aktuellen Angriffe bietet das Gemeinnützigkeitsrecht nach wie vor erhebliche Spielräume für wirksame politische Betätigung.
Verfassungsrechtlicher Hintergrund
Demokratie lebt nicht nur von Wahlen, sondern auch von einer politisch aktiven, kritischen Zivilgesellschaft. Diesen Aspekt gelebter Demokratie hat das Bundesverfassungsgericht 1985 im sogenannten Brokdorf-Urteil anhand der Versammlungsfreiheit eindrucksvoll beschrieben: „Sie [Versammlungen] bieten (…) die Möglichkeit zur öffentlichen Einflussnahme auf den politischen Prozess, zur Entwicklung pluralistischer Initiativen und Alternativen oder auch zu Kritik und Protest (…); sie enthalten ein Stück ursprünglich-ungebändigter unmittelbarer Demokratie, das geeignet ist, den politischen Betrieb vor Erstarrung in geschäftiger Routine zu bewahren“.
Die Versammlungsfreiheit in Artikel 8 des Grundgesetzes (GG) bildet neben der Vereinigungsfreiheit in Artikel 9 ein wichtiges Grundrecht der kollektiven Meinungsbildung und -kundgabe. Aber muss der Staat zivilgesellschaftliche Organisationen deshalb auch fördern? Für eine staatliche Förderung gibt es verschiedene Begründungsansätze, die allesamt verfassungsrechtlich nicht zwingend sind. So wird die steuerliche Begünstigung gemeinnütziger Organisationen zum Beispiel mit der Entlastung des Staates begründet:
Neben ihren Beiträgen zum Gemeinwohl übernehmen gemeinnützige Organisationen auch demokratische und verfassungsrechtliche Aufgaben, die eigentlich der Staat zu erfüllen hat. In Paragraf 52 der Abgabenordnung (AO) – dem zentralen Gesetz im deutschen Steuerrecht – ist aufgeführt, welche Zwecke als gemeinnützig anerkannt werden. Einige Zwecke decken sich dabei mit (früheren) Staatszielbestimmungen, etwa der Natur-, Klima- und Tierschutz aus Artikel 20a GG. Andere Zwecke betreffen grundrechtlich geschützte Bereiche wie die Kunstfreiheit und die Wissenschaftsfreiheit, sodass das Gemeinnützigkeitsrecht auch als Grundrechtsförderungsrecht verstanden wird.
Im Europäischen Verfassungsrecht finden sich noch deutlichere Worte für eine politisch aktive Zivilgesellschaft: Artikel 11 des EU-Vertrags verpflichtet die Organe der EU dazu, den Bürger*innen und Verbänden die Möglichkeit zu geben, ihre Ansichten in allen Bereichen des Handelns der Union öffentlich bekannt zu geben und auszutauschen. Außerdem soll ein offener, transparenter und regelmäßiger Dialog mit den repräsentativen Verbänden und der Zivilgesellschaft gepflegt werden. Aus der Vereinigungsfreiheit aus Artikel 12 der Charta der Grundrechte der EU leitet der Europäische Gerichtshof sogar her, dass staatliche Maßnahmen, die die Arbeit von zivilgesellschaftlichen Vereinigungen erheblich erschweren, rechtfertigungsbedürftige Eingriffe in die Vereinigungsfreiheit sind. Darunter fallen auch Rechtsvorschriften, die die Möglichkeit einschränken, Finanzmittel zu erhalten.
So weit werden die kollektiven Grundrechte der deutschen Verfassung bisher zwar nicht ausgelegt – aber dennoch ist klar, dass sie über das Gemeinnützigkeitsrecht auch nicht beschränkt werden dürfen. Neben der Versammlungsfreiheit gilt dies ebenso für die Meinungsfreiheit.
Auch die Grenzen der Gemeinnützigkeit ergeben sich aus dem Verfassungsrecht, genauer aus der Verschränkung zwischen Steuerrecht und Verfassungsrecht. Denn Spenden an gemeinnützige Organisationen sind vom zu versteuernden Einkommen abziehbar. Das heißt, der Staat unterstützt jede Spende, indem er auf Steuern verzichtet. Dabei gilt: Je höher die Spende, desto höher ist auch die staatliche Unterstützung. Menschen, die mehr Geld für Spenden aufbringen können, werden also potenziell stärker unterstützt. Damit dies im Falle von Parteispenden nicht dazu führt, dass die politische Meinung wohlhabenderer Menschen gewissermaßen staatlich prämiert wird, hat das Bundesverfassungsgericht 1992 entschieden, dass Spenden an Parteien nur bis zu einer bestimmten Höhe steuerlich absetzbar sind. Laut Bundesverfassungsgericht muss dies eine Höhe sein, die sich auch Menschen mit durchschnittlichem Einkommen leisten können.
Diese Grenze würde über das Gemeinnützigkeitsrecht jedoch ausgehebelt, wenn die Spende, die an gemeinnützige Organisationen fließt, am Ende bei einer politischen Partei landen sollte – sei es direkt oder indirekt durch die Unterstützung ihrer Politik. In der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs wurde dieser Gedanke insoweit fortentwickelt, als gefordert wird, dass erstens gemeinnützige Organisationen „parteipolitisch neutral“ agieren müssen und zweitens eine allgemeine „politische Betätigung“ zu begrenzen ist – ein hoher Preis für die Abzugsfähigkeit von Steuern.
Eine weitere verfassungsrechtliche Begründung, die der BFH für die Begrenzung der politischen Betätigung anführt, ist die Staatsfreiheit der politischen Willensbildung.
Dies zeigt, dass die Einschränkung der politischen Betätigung von gemeinnützigen Organisationen keineswegs verfassungsrechtlich so vorgegeben ist und die immer wieder lautstark vorgebrachten Forderungen nach „Neutralität“ und politischer Zurückhaltung deutlich zu hoch aufgehängt werden, wenn sie als zwingende – gar verfassungsrechtlich zwingende – Voraussetzung für Gemeinnützigkeit gehandelt werden. Vielmehr sind derlei Forderungen als politisch motivierte Manöver zu werten, die dem Leitbild einer demokratisch aktiven, kritischen Zivilgesellschaft schaden.
Möglichkeiten und Grenzen des Engagements
Das Klima ist für gemeinnützige Vereine rauer geworden, und die rechtlichen Graubereiche werden von autoritären Kräften instrumentalisiert. Dennoch ist im Rahmen der Gemeinnützigkeit mehr möglich, als teilweise suggeriert wird. Im Folgenden wird erklärt, wieso.
Fokus der Finanzverwaltung
Bei der Prüfung der Gemeinnützigkeit achtet die Finanzverwaltung in erster Linie darauf, wofür finanzielle Mittel verwendet worden sind, was sich vor allem aus den Tätigkeitsberichten ergibt, die dem Finanzamt im Zuge der Steuererklärung vorzulegen sind. Dabei dürfen die Finanzämter die Plausibilität dieser Tätigkeitsberichte auch anhand der öffentlichen Kommunikation des Vereins sowie über die Website und Social-Media-Kanäle überprüfen.
Unter anderem folgende (politische) Tätigkeiten hat der BFH in verschiedenen Urteilen als zulässig erachtet: die Teilnahme an friedlichen Demonstrationen, die kritische öffentliche Information und Diskussion, das Führen und Organisieren von Gesprächen und Veranstaltungen mit Bundes-, Landes-, Kommunalpolitiker*innen, Wissenschaftler*innen, Behördenvertreter*innen sowie anderen gesellschaftlichen Gruppen und Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens – und sogar die Organisation eines Volksbegehrens in Hamburg für die Übertragung städtischer Strom-, Fernwärme- und Gasleitungsnetze in die öffentliche Hand. Der Aufruf zur Wahl einer bestimmten Partei bei der Bundestagswahl 2005 wurde im Ergebnis zwar als unzulässig eingestuft, war aber damals laut Finanzgericht für sich genommen noch nicht gemeinnützigkeitsschädlich.
Laut den für die Finanzverwaltung bindenden Verwaltungsvorschriften (dem sogenannten Anwendungserlass zur Abgabenordnung, AEAO) sind außerdem die Einbringung von Fachwissen auf Aufforderung in parlamentarischen Verfahren oder gelegentliche Stellungnahmen zu tagespolitischen Themen im Rahmen der steuerbegünstigten Satzungszwecke zulässig.
Kein allgemeines politisches Mandat
Ganz wesentlich bei all diesen und anderen politischen Tätigkeiten ist die Zweckgebundenheit. Die Tätigkeiten oder politischen Stellungnahmen müssen immer einem der Zwecke aus dem Katalog der Abgabenordnung und jenen der eigenen Satzung entsprechen. Laut dem Anwendungserlass in Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips ist es vereinzelt auch erlaubt, außerhalb der Satzungszwecke zu tagespolitischen Themen Stellung zu nehmen. Als Beispiel wird ein Aufruf eines Sportvereins für Klimaschutz oder gegen Rassismus genannt (AEAO, §52 Nr. 16).
Darüber hinaus ist der BFH aber streng: Eine politische Betätigung in Politikfeldern, die sich nicht über die gemeinnützigen Satzungszwecke abdecken lassen, ist nicht zulässig. Zusammenfassend heißt es im ersten Leitsatz des Attac-Urteils: „Wer politische Zwecke durch Einflussnahme auf politische Willensbildung und Gestaltung der öffentlichen Meinung verfolgt, erfüllt keinen gemeinnützigen Zweck i[m] S[inne] von §52 AO.“
Die früher gebilligte Praxis, über die Zwecke der politischen Bildung und der Demokratieförderung auch andere Themenfelder zu bedienen, wurde mit dem Attac-Urteil stark erschwert, wenn nicht beendet. Denn sowohl bei dem Zweck der politischen Bildung als auch bei der Demokratieförderung wird eine „geistige Offenheit“ verlangt. Zwar dürfen Lösungsvorschläge für Problemfelder der Tagespolitik erarbeitet werden. So entwickelte Ergebnisse dürfen aber nicht durch Einflussnahme auf politische Willensbildung und öffentliche Meinung mittels weiterer Maßnahmen durchgesetzt werden. Kurz: Eigene Auffassungen dürfen nicht öffentlich verbreitet werden. Der Schwerpunkt muss also auf der Vermittlung von Kenntnissen oder Fähigkeiten zur Förderung politischer Wahrnehmungsfähigkeit und politischen Verantwortungsbewusstseins liegen. Inhaltlich muss es dabei um die rechtsstaatliche Demokratie sowie die demokratischen Grundprinzipien gehen, die „objektiv und neutral“ zu würdigen sind. In diesem Rahmen kann dann auch an tagespolitische Ereignisse angeknüpft werden.
In der Praxis gleicht dies einem Drahtseilakt. Es ließe sich aber auch vertreten, dass Angriffe auf den Rechtsstaat und die Demokratie eingeordnet werden dürfen oder über die Grundprinzipien der wehrhaften Demokratie aufgeklärt werden darf – etwa über Parteiverbotsverfahren oder die Ausübung der eigenen Grundrechte. Auch Bezug zu behördlichen Äußerungen, etwa zu Einstufungen des Verfassungsschutzes, dürften zulässig sein. Im Urteil zum Zweck der Förderung des demokratischen Staatswesens klingt der BFH hingegen strenger: Die Förderung der Ausübung von Grundrechten soll nicht unter die gemeinnützigen Zwecke fallen.
Fachzwecke sind besser als allgemeine Zwecke
Deutlich mehr Spielraum besteht bei den sogenannten Fachzwecken, etwa der Förderung des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (§52 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 AO). Im Rahmen der Förderung dieser Zwecke kann auch einseitig und einflussnehmend agiert werden, wenn ein Zusammenhang mit der Zweckverwirklichung hergestellt werden kann.
Die Fachzwecke spielen in vielen Politikfeldern eine Rolle, sodass sich darüber zu vielen Themen Stellung beziehen lässt. Dies wird nicht zuletzt deutlich, wenn zur Auslegung der Zwecke die entsprechenden Fachgesetze, Grundrechte und Völkerrechtsquellen zu Rate gezogen werden.
Die Fachzwecke lassen daher manchmal mehr Engagement zu, als es auf den ersten Blick erscheint. So lässt sich zum Beispiel mit dem Zweck der Fürsorge für bestimmte Personengruppen (§52 Abs. 2 Satz 1 Nr. 10 AO) umfassende Antirassismusarbeit rechtfertigen. Bei jeder allgemeinen gesellschaftlichen und politischen Themenbearbeitung ist jedoch wichtig, dass der Bezug zu den eigenen Satzungszwecken sachlich fundiert dargelegt wird. Auf Social-Media-Kanälen oder in sonstiger Kommunikation sind Überspitzungen und Polemik zwar zulässig, aber die sachlich fundierte Begründung und Verbindung zu den eigenen Satzungszwecken sollte dokumentiert sein.
Parteipolitische Neutralität und Verhältnismäßigkeit
Zu beachten ist zudem stets die „parteipolitische Neutralität“, die sich nicht wortwörtlich aus dem Gesetz, sondern vor allem aus der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs ergibt.
Zugleich besteht keine Pflicht, sich mit allen Parteien gleichermaßen auseinanderzusetzen oder gar alle Parteien auf Veranstaltungen einzuladen. Auch dürfen Anfragen von politischen Parteien als zivilgesellschaftliche Organisationen unbeantwortet bleiben. Bei der Äußerung von Kritik an Parteien ist es wichtig, sachlich fundierte Kriterien anzuwenden und einen Bezug zu den eigenen Zwecken herzustellen. Statt pauschal ganze Parteien abzulehnen, sollten eher einzelne konkrete Forderungen aus dem Parteiprogramm oder von Parteifunktionären eingeordnet werden. Klar ist: Politische Forderungen einer Partei dürfen eingeordnet und kritisiert werden, wenn sie die eigenen Zwecke tangieren.
Des Weiteren darf die politische Betätigung nicht zum Hauptbetätigungsfeld einer gemeinnützigen Organisation werden. In den Verwaltungsvorschriften und der Rechtsprechung finden sich dazu verschiedene Aussagen: So soll die Beschäftigung mit politischen Vorgängen im Rahmen dessen liegen, was das Eintreten für die steuerbegünstigten Zwecke und deren Verwirklichung erfordert.
Keine Straftaten
Es ist eine Selbstverständlichkeit, dass die Tätigkeiten eines Vereins nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung verstoßen dürfen. Allerdings führt auch nicht jeder Gesetzesverstoß und wohl auch nicht jede Straftat zur Aberkennung der Gemeinnützigkeit. Der Anwendungserlass erklärt ausdrücklich, dass bei der Beurteilung der Auswirkung von Straftaten auf die Gemeinnützigkeit stets die Verhältnismäßigkeit zu beachten ist: „Da es sich beim Entzug der Gemeinnützigkeit nicht um eine Ermessensentscheidung der Finanzverwaltung handelt, stellen das Verhältnismäßigkeitsprinzip und der ihm innewohnende Bagatellvorbehalt ein unverzichtbares Korrektiv dar, um in Einzelfällen die einschneidende Rechtsfolge des Verlusts der Gemeinnützigkeit auszuschließen.“
Ob neben Straftaten noch andere Verstöße gegen die verfassungsmäßige Ordnung in Betracht kommen, ist unklar. Der Anwendungserlass der Abgabenordnung nennt zwei Beispiele als Orientierung: So gilt die Nichtbefolgung von polizeilichen Anordnungen als Verstoß gegen die verfassungsmäßige Ordnung.
Mit Blick auf die Gemeinnützigkeitsschädlichkeit kommt es darauf an, dass das Verhalten einzelnen Personen der gemeinnützigen Körperschaft zugerechnet werden kann. Soweit die Vertretungsorgane im Rahmen ihrer Aufgaben agieren, ist von einer Zurechnung auszugehen, etwa wenn der Vorstand für den Verein handelt. Das ist ebenso der Fall, wenn Arbeitnehmer*innen der gemeinnützigen Organisationen oder deren Hilfspersonen für den Verein tätig werden. Auch Veröffentlichungen auf der Website des Vereins oder unter Nutzung des Logos sind in der Regel dem Verein zurechenbar. Das Handeln von Dritten kann dem Verein dann zugerechnet werden, wenn der Vorstand seine Überwachungs- und Kontrollpflichten grob vernachlässigt hat.
Gerade im Kontext von Demonstrationen können die im Anwendungserlass erwähnten Szenarien eine Rolle spielen. Problematisch sind daher Aufrufe des Vereins zu entsprechendem Handeln auf Demonstrationen. Soweit der Verein aber nur zur Teilnahme an einer Demonstration aufruft oder diese veranstaltet und es im Rahmen der Versammlung zu rechtswidrigen Handlungen kommt, kann das Verhalten der gemeinnützigen Körperschaft nur dann zugerechnet werden, wenn versammlungsrechtlich normierte Aufsichtspflichten verletzt werden oder trotz Wissen um entsprechende Pläne und der Möglichkeit dies zu unterbinden, nicht eingeschritten wird. Dabei ist jedoch aufgrund der hohen Bedeutung der Versammlungsfreiheit aus Artikel 8 GG zu beachten, dass Veranstalter*innen von Versammlungen wohl nicht jede Gefahr von rechtswidrigen Handlungen ausschließen können.
Fazit
Die Verunsicherung im Gemeinnützigkeitsrecht verdanken wir zum größten Teil der Instrumentalisierung von rechtlichen Graubereichen durch autoritäre Kräfte. Die beste Strategie dagegen ist eine selbstbewusste Zivilgesellschaft, deren politisches Engagement sich auch auf die jetzige Rechtslage sicher stützen kann. Es ist ein Gewinn für alle, wenn sich zivilgesellschaftliche Akteur*innen weiterhin aktiv für Demokratie einsetzen und Rechtspraktiker*innen sie dabei unterstützen. Vorauseilender Gehorsam ist kein nachhaltiges Schutzkonzept.