Historische Entwicklung der Steuern | bpb.de

Steuern gibt es, seitdem Menschen in organisierten Gemeinschaften zusammenleben. Zunächst wurden Steuern in Gütern, später in Form von Geld entrichtet. Zivilisation im Sinne von geordnetem Zusammenleben, Versorgung von außen und gegenseitiger Unterstützung bildeten die Grundlage dafür. Erste Belege für Steuererhebungen finden wir bereits im 3. Jahrtausend vor Christus – also vor 5000 Jahren.

Die Ursprünge des deutschen Steuersystems lassen sich bis in das frühe Mittelalter zurückverfolgen. Das deutsche Wort „Steuer“ kommt aus dem Althochdeutschen und bedeutet „Stütze“. Unterstützt wurden mit Steuern jedoch in früheren Zeiten vor allem die Machthabenden, zum Beispiel, um Kriege zu finanzieren oder den Lebensstil der Herrscher zu sichern. In der Regel wurden Steuern willkürlich erhoben und waren selten gerecht gestaltet.

Steuerproteste und Aufklärung

Sowohl der amerikanische Unabhängigkeitskrieg (1775-1783) als auch die Französische Revolution (1789) nahmen ihren Ursprung in Protesten gegen Steuern. Die staatsphilosophischen Gedanken der Aufklärung trugen dazu bei, dass nicht nur das Prinzip der Allgemeinheit, sondern auch die Idee der Gleichmäßigkeit der Besteuerung ins Bewusstsein rückte – und damit die Tatsache, dass dies nur durch eine proportionale Anpassung an die Leistungsfähigkeit erreicht werden könne.

Diese Idee setzte sich im Zeitalter des Liberalismus zunächst in England durch. Die klassischen Maximen des Finanzliberalismus fügten dem noch weitere Kernthesen hinzu. In England wurde Ende des 18. Jahrhunderts die erste allgemeine Einkommensteuer Europas eingeführt. Dies hat den weiteren Verlauf der Steuergeschichte wesentlich beeinflusst, auch in Deutschland, das es als Einheitsstaat zu diesem Zeitpunkt noch nicht gab.

Die Einkommensteuer kommt nach Deutschland

1820 wurden in Preußen sämtliche anderen direkten Steuern abgeschafft und durch eine Einkommensteuer ersetzt. Bei dieser Klassensteuer bewertete der Staat die Einkommens- und Vermögensverhältnisse anhand äußerlicher Merkmale. Aufgrund dieser Schätzungen wurden die Zahlungspflichtigen wiederum in Steuerklassen eingeteilt. Das Prinzip der Leistungsfähigkeit wurde aber auch andersherum interpretiert: Wer für den Staat zahlt, darf auch mitbestimmen. So gesehen war die Besteuerung Grundlage für das preußische Dreiklassenwahlrecht.

In den deutschen Einzelstaaten setzte sich gegen Ende des 19. Jahrhunderts die Einkommensteuer endgültig durch. In Preußen wurde sie durch die Miquelschen Steuerreformen von 1891/93 nochmals verändert. Der preußische Finanzminister Johannes von Miquel (1828-1901) entwickelte ein neuartiges Steuersystem – mit einer Steuerprogression in der Einkommensteuer, einer Vermögensteuer und der Gewerbesteuer. 1906 kam die Erbschaftsteuer hinzu.

Die Erzbergerschen Steuer- und Finanzreformen

Nach dem verlorenen Ersten Weltkrieg (1914-1918), der damit verbundenen desolaten finanziellen Lage und der Gründung der Weimarer Republik 1919 wurden die öffentlichen Finanzen in Deutschland grundlegend umgestaltet. Ein Meilenstein waren die Erzbergerschen Steuerreformen von 1919/20, benannt nach dem damaligen Finanzminister Matthias Erzberger (1875-1921). Durch sie wurden die vielen parallel nebeneinander existierenden Einkommensteuern der Länder vereinheitlicht, der Finanzföderalismus wurde durch einen Unitarismus [= Streben nach einem Einheitsstaat bzw. danach, innerhalb eines Staatenbundes die zentrale Macht zu stärken] ersetzt. Der zentralstaat­liche Behördenapparat konnte mit dem dreistufigen System des Reichsfinanzministeriums auf der ersten, den Landesfinanzämtern auf der zweiten und den örtlichen Finanz- oder Hauptzollämtern auf der dritten Ebene effizienter auf Vermögen und Einkommen der Bürgerinnen und Bürger zugreifen.

Die Steuersätze stiegen erheblich bis zu einem Spitzensteuersatz von 60 Prozent. Die Einnahmen aus diesen direkten Steuern wurden nun zwischen den Ländern und der Republik aufgeteilt. Zudem „erfand“ Erzberger die Körperschaftsteuer für Unternehmen. Die Einkommensteuer wurde zur bedeutendsten Einnahmequelle des Reiches. An zweiter Stelle folgte die Allphasen-Bruttoumsatzsteuer, die erst 1968 in die heutige Umsatzsteuer umgewandelt wurde.

Zwei Staaten – zwei (Steuer-)Systeme

Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland legte 1949 das Fundament für eine neue Fi­nanzverwaltung und -gerichtsbarkeit. Die finanziellen Hoheitsrechte wurden zwischen Bund und Ländern aufgeteilt; es entstanden getrennte Finanzverwaltungen des Bundes und der Länder. Der erste Bundesminister der Finanzen, Fritz Schäffer (1888-1967), sah sich 1949 noch mit den Folgen des Zusammenbruchs konfrontiert. Erst nachdem diese beseitigt waren, konnte er sich den neuen fiskalpolitischen Herausforderungen stellen, die in erster Linie darin lagen, den Geldwert durch eine strenge Ausgabenpolitik zu sichern und durch konsequente Steuersenkungen die Wirtschaft zu beleben.

1953 unterbreitete der Wissenschaftliche Beirat des Bundesfinanzministeriums – ein politisch unabhängiges Gremium von Wissenschaftlern – Schäffer Vorschläge für eine umfassende, auf das ganze Wirtschafts- und Gesellschaftssystem abgestimmte Steuerreform. Diese organische Steuerreform wurde jedoch nie umgesetzt. Der Grund: Sie wäre angesichts der erheblichen ökonomischen Anpassungsprozesse, die sie ausgelöst hätte, kaum zu verantworten gewesen. An ihre Stelle traten permanente Steuerreformbemühungen, in die die Ziele des organischen Steuersystems einflossen und die bis heute ein Merkmal der Finanzgeschichte der Bundesrepublik Deutschland geblieben sind.

Mit der Umsatzsteuerreform zum 1. Januar 1968 löste die Mehrwertsteuer mit Vorsteuerabzug die Allphasen-Bruttoumsatzsteuer ab. 1969 wurde die deutsche Finanzverfassung weiterentwickelt: Das Finanzreformgesetz ordnete die finanziellen Beziehungen zwischen Bund und Ländern neu. Mit der Haushaltsreform wurde das teilweise veraltete Haushaltsrecht den Bedürfnissen einer modernen Finanzwirtschaft angepasst.

Die DDR als in ihrem ideologischen Selbstverständnis neuer Staat knüpfte auch in ihrer Finanzgeschichte nicht an alte Traditionen an, wie es die Bundesrepublik tat. Ein Großteil der Produktionsmittel war Staatseigentum, die Wirtschaft wurde durch Mehrjahrespläne zentral gelenkt. Haupteinnahmequelle des Haushalts waren die Abgaben der sogenannten Volkseigenen Betriebe (VEB). Steuern der Bevölkerung und privater Betriebe spielten im Vergleich dazu kaum eine Rolle. Finanzämter gab es in der DDR bereits seit 1952 nicht mehr. Für die Finanzplanung war das Ministerium für Finanzen zuständig, sowohl was die Einnahmen- als auch was die Ausgabenseite anging. Im Bereich des Außenhandels arbeiteten der Zoll, das Ministerium für Außenhandel und die Grenz- und Kontrollbehörden eng zusammen.

(Wieder-)Vereinigtes Steuersystem

Die Wiedervereinigung 1990 stellte die deutsche Finanzpolitik und den Haushalt vor große Herausforderungen. Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung kommt in einer Bilanz zu dem Schluss, dass bereits direkt nach dem Mauerfall 1989 klar wurde, dass Wirtschaftsreformen und eine völlige Neugestaltung des öffentlichen Sektors im Osten Deutschlands unumgänglich waren. Zunächst ging man davon aus, dass getrennte Wirtschaftsgebiete in den zwei Staaten auf Jahre weiter bestehen könnten. Doch schon zu Jahresbeginn 1990 wurde deutlich, dass aufgrund der „drohenden politischen und wirtschaftlichen Destabilisierung“ – so Stefan Bach und Dieter Vesper im Band „Finanzpolitik und Wiedervereinigung“ – ein anderer Weg gegangen werden musste.

So schlug die Bundesregierung eine Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion vor, die nach den Volkskammerwahlen im März 1990 vorbereitet wurde. Damit wurden die öffentlichen Haushalte der DDR den Haushaltsstrukturen der Bundesrepublik angepasst. Die DDR musste sich bei der Gestaltung des Steuersystems an bundesdeutschen Prinzipien orientieren – auch mit Blick auf Haushaltsordnung und Haushaltsgrundsätze.

Der Fonds „Deutsche Einheit“, ein Sondervermögen des Bundes, das die sozialen und wirtschaftlichen Entwicklungen finanzieren und abfedern sollte, musste schon bald aufgestockt werden. Dass Steuererhöhungen nicht erforderlich seien, stellte sich als Fehlannahme heraus, wie das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung in seiner Bilanz herausarbeitet. Die Zahl der Arbeitslosen wuchs, die Finanzierungsdefizite wurden größer. Der Solidaritätszuschlag wurde 1991 als Ergänzungsabgabe zur Einkommensteuer eingeführt – zunächst auf ein Jahr befristet. 1993 folgte eine Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes von 14 auf 15 Prozent. Auch die Beiträge zur Sozialversicherung stiegen. Das wiederum führte zu einer Debatte über mangelnde Steuergerechtigkeit, da die unteren und mittleren Einkommensschichten vergleichsweise mehr Steuerlast zu tragen hätten.

In den folgenden Jahren prägten Debatten um gerechte Verteilung, Vereinfachung des Steuersystems in ganz Deutschland oder den Abbau von Subventionen die politische Landschaft und füllten so manchen Wahlkampf. Grundlegende Änderungen wurden immer wieder diskutiert. Finanzwissenschaftlerinnen und Finanzwissenschaftler sowie Politikerinnen und Politiker aller Parteien legten Vorschläge für eine organische Reform, also eine komplette Umgestaltung des Systems, vor. Sie spielen in der tagespolitischen Debatte wiederkehrend eine große Rolle. Umgesetzt worden sind sie bis heute aber nicht.