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APuZ Politische Grundwerte - Dossierbild

12.8.2013 | Von:
Stephan Heichel
Christoph Knill

Institutionelle Rahmenbedingungen moralpolitischer Steuerung

Politisierungspotenzial und Entscheidungsfähigkeit

Moralpolitische Steuerung ist in Deutschland durch zwei gegenläufige Tendenzen charakterisiert: ein vergleichsweise hohes Potenzial der Politisierung geht einher mit einer geringen Entscheidungsfähigkeit.

Politisierung und agenda-setting. Die neuere Forschung sieht den zentralen Faktor für das Politisierungspotenzial moralischer Themen in der Struktur des nationalen Parteiensystems und dem Vorhandensein bestimmter Konfliktlinien.[8] Entscheidend ist demnach, ob bedeutende konfessionelle (religiöse oder religiös fundierte) Parteien existieren. Daraus ergibt sich (für Westeuropa) die grundlegende Unterscheidung in eine so bezeichnete religiöse und eine säkulare moralpolitische Welt. In der religiösen (christlichen) Welt haben konfessionelle Parteien ein genuines Interesse, moralische Themen zu politisieren oder konkret auf die (eigene) politische Agenda zu setzen, da diese Thematiken für bedeutsame Teile ihrer Wählerklientel wichtig sind. In der säkularen Welt sind solche Anreize zur Politisierung moralischer Thematiken dagegen weit geringer ausgeprägt.

Aus dieser Perspektive ist das Potenzial für die Politisierung moralischer Themen in Deutschland als grundsätzlich hoch einzuschätzen. Mit der Union aus CDU und CSU gibt es eine christlich fundierte Partei, die dies bereits durch ihre Namensgebung zum Ausdruck bringt. Zudem war diese Partei über die gesamte Existenz der Bundesrepublik objektiv betrachtet die bedeutsamste politische Kraft, bezogen auf die Ergebnisse bei Bundestagswahlen, die Zeit der Regierungsbeteiligung und nicht zuletzt beim Stellen des Bundeskanzlers und der Bundeskanzlerin. Der Umstand, dass moralpolitische Themen für die Union eine hohe Priorität haben und daraus resultierende Effekte auf den politischen Prozess, lässt sich an verschiedenen Beispielen verdeutlichen. Nicht zuletzt der Umgang der CDU/CSU mit den Themen Abtreibung, Stammzellenforschung, PID, Sterbehilfe und aktuell die Gleichstellung gleichgeschlechtlicher Partnerschaften bestätigt dies.[9] Aufgrund der Existenz einer verhältnismäßig starken Partei, für die Moralpolitik einen hohen Stellenwert hat, sehen sich aber auch die anderen nicht religiös geprägten Parteien genötigt, zu moralpolitischen Fragen Stellung zu beziehen.

Verstärkt wird dieses Politisierungspotenzial durch den organisierten Einfluss der beiden großen christlichen Kirchen, also durch die Bedeutung von moralpolitischen "Kerninteressenvertretern". Dieser Einfluss manifestiert sich zum einen in deren verfassungsrechtlichen Status als Körperschaften des öffentlichen Rechts. Aus der Verzahnung der weltlichen und der religiösen Sphären ergibt sich für die Kirchen ein privilegierter Zugang zum politischen Entscheidungsprozess. Im Gegensatz zum pluralistischen Modell der USA sind im korporatistisch geprägten Deutschland die beiden großen Kirchen nicht zwei Spieler unter vielen anderen, sondern big player. Ihre Positionierung in moralischen Fragen und ihr hieraus resultierender Einfluss auf die politische Agenda kann von den Parteien kaum ignoriert werden. Verstärkt wird dieser institutionelle Effekt durch persönliche Verflechtungen zwischen Parteien und Kirchen.

Entscheidungsfähigkeit. Das hohe Politisierungspotenzial geht einher mit einer relativ geringen moralpolitischen Entscheidungsfähigkeit. Die Wahrscheinlichkeit, dass in Deutschland der moralpolitische Status quo durch verbindliche exekutive oder legislative Entscheidungen verändert wird, ist aufgrund verschiedener Faktoren begrenzt. Allgemein betrachtet ist zunächst festzuhalten, dass das politische System der Bundesrepublik eines mit vielen "Vetospielern" ist. Damit ist gemeint, dass einer Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit weitere "Mitspieler" gegenüberstehen, die eine Änderung des Status quo verhindern, revidieren oder zumindest inhaltlich beeinflussen können.

Eine wichtige Rolle spielt hierbei der Föderalismus. Geplante Rechtsakte in moralpolitischen Regulierungsbereichen bedürfen vielfach der Zustimmung des Bundesrates, um verabschiedet werden zu können, wie etwa im Falle des Gesetzes zur Änderung des Schwangerschaftskonfliktgesetzes oder des Präimplantationsdiagnostikgesetzes (PräimpG). Hinzu kommt, dass für einige moralpolitische Felder die wesentliche Gesetzgebungskompetenz bei den Ländern liegt (wie Glücksspiel) oder diese zumindest erhebliche Entscheidungsspielräume bei der Umsetzung haben (wie Drogen).

Ebenso ist die Rolle der Gerichte als (potenzielle) Vetoakteure in moralpolitischen Regelungsbereichen bedeutsam. In Deutschland gilt dies in erster Linie für das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) und basiert dabei auf dessen Befugnis zum judicial review, also der Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen. Die starke Bedeutung des Gerichts ergibt sich nicht zuletzt aus dem Grundrechtsbezug vieler moralpolitischer Themen. So ist etwa der Komplex "Leben und Sterben" untrennbar mit dem verfassungsrechtlichen Lebensschutz (Artikel 2 Absatz 2 Grundgesetz) verwoben und damit alle Regelungen in diesem Bereich der Deutungshoheit des BVerfG unterworfen. Für Politiken im Bereich Sucht ist hingegen vor allem die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) relevant. Für sexualitätsbezogene Themen ist insbesondere das allgemeine Gleichbehandlungspostulat aus Art. 3 Abs. 1 GG (Diskriminierungsverbot) von Bedeutung, das als "Einfallstor" für das Verfassungsgericht fungiert.

Dabei definierte das BVerfG in verschiedenen Fällen teilweise gegen den mehr oder weniger ausdrücklich artikulierten Willen der jeweiligen politischen Mehrheit im Bund maßgeblich den Inhalt moralpolitischer Regelungen. Am augenfälligsten wurde der Einfluss des BVerfG bisher bei der Regelung des Schwangerschaftsabbruchs. Das Gericht dehnte dabei den Lebensschutz aus Art. 2 Abs. 2 GG auch auf den Fötus aus. In zwei Entscheidungen in den Jahren 1975 und 1993 verwarf es jeweils die zuvor gefundene politische Lösung als dem Lebensschutzauftrag nicht gerecht werdend. Auch bei der rechtlichen Stellung gleichgeschlechtlicher Partnerschaften wirkte das Gericht durch eine Reihe von Urteilen als treibende Kraft, die rechtlich noch bestehenden Unterschiede zwischen der Ehe und der eingetragenen Lebenspartnerschaft nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz (LPartG) einzuebnen – so in den Bereichen Hinterbliebenenversorgung, Adoption und Besteuerung.

Auch die anderen obersten Gerichte können über die Auslegung bestehenden Rechts eine Änderung des Status quo herbeiführen und dadurch eine Regelungssituation schaffen, die nicht der politischen Intention hinter dem entsprechenden Rechtsakt entspricht oder zumindest erheblich hiervon abweicht – also politisch so nicht gewollt war. So hat etwa der Bundesgerichtshof (BGH) mit seinem Urteil vom 6. Juli 2010 über die Nichtstrafbarkeit der PID nach dem Embryonenschutzgesetz eine bedeutende Änderung der bestehenden Rechtslage vorgenommen. Für den Bereich Sterbehilfe bedeutete das Grundsatzurteil des BGH vom 25. Juni 2010 durch eine sehr weitgehende Auslegung der Bedeutung einer Patientenverfügung eine nicht unerhebliche Liberalisierung, da es die aktive Beendigung der von einem Patienten nicht mehr gewollten lebenserhaltenden Maßnahmen straffrei stellte.

Das PID-Urteil ist überdies ein Beispiel dafür, wie eine von einem Gericht vollzogene Änderung des Status quo (die PID wurde aufgrund diverser Bestimmungen des Embryonenschutzgesetzes zuvor allgemein als nicht zulässig erachtet) von politischer Seite partiell wieder "korrigiert" wurde. Durch das PräimpG wurde die Vornahme einer PID zwar nicht wieder grundsätzlich untersagt, aber zumindest auf gravierende Fälle beschränkt. Damit wird deutlich, dass Gerichte auch als moralpolitische Agendasetzer fungieren können. Allerdings erfordert eine entsprechende Reaktion der Politik die Initiierung eines Gesetzgebungsverfahrens. Im Falle der BGH-Rechtsprechung zur Sterbehilfe kam ein solches Verfahren bislang nicht zustande. Offenbar gab es keine politische Mehrheit für die Änderung der durch den BGH geschaffenen Rechtslage.

Neben verschiedenen Vetospielern im deutschen politischen System sind es aber vor allem die politischen Institutionen von Parlament und Regierung beziehungsweise die in ihnen agierenden Akteure – namentlich die Parteien und Fraktionen –, die für die geringe Entscheidungsfähigkeit in moralpolitischen Regelungsbereichen verantwortlich sind. Das Vorhandensein einer bedeutenden konfessionellen Partei und deren durch den Parteienwettbewerb induzierten Ausstrahlung auf die anderen politischen Kräfte im Parlament führt zwar zu einem vergleichsweise hohen Potenzial moralischer Politisierung. Hieraus folgt jedoch nicht zwangsläufig, dass die verschiedenen Parteien in moralpolitischen Fragen als homogene Akteure begriffen werden können. Die Konfliktlinien verlaufen keineswegs immer eindeutig entlang der Parteigrenzen – schon gar nicht anhand des bekannten Links-rechts-Spektrums.

Vielmehr zeigt sich insbesondere für die großen Volksparteien häufig eine starke Heterogenität innerparteilicher Positionen, die nicht zuletzt aus der unterschiedlichen religiösen Bindung der Abgeordneten resultieren kann. Bei (ethischen) Fragen von Leben und Sterben manifestiert sich dies oft im ausdrücklichen Wunsch nach breiterer Willensbildung über Parteigrenzen hinweg (Stichwort "Gewissensentscheidungen").[10] Hinzu kommt eine hohe Entscheidungskomplexität, welche sich daraus ergibt, dass in vielen moralpolitischen Bereichen Werteentscheidungen mit zusätzlichen relevanten Aspekten (Gesundheit, wirtschaftliche Interessen, Forschungsförderung) zusammenfallen.

Mit steigender innerparteilicher Fragmentierung reduziert sich gleichzeitig der potenzielle elektorale Gewinn für die jeweiligen Parteien, der mit einer Positionierung zu moralpolitischen Themen verbunden sein könnte. Wenn es innerhalb der Volksparteien Union und SPD unterschiedliche moralpolitische Interessen oder gar Flügel gibt, dann repräsentieren diese zu einem gewissen Grad auch unterschiedliche Elektorate bei diesen Fragen (auch wenn derartige Themen meist keine zentrale Bedeutung für Wahlentscheidungen haben). Fehlen klare, innerparteilich breit akzeptierte Grundpositionen (wie sie etwa in der Sozialpolitik anzutreffen sind), bestehen aus parteipolitischer Sicht geringe Anreize, eine Veränderung des moralpolitischen Status quo anzustreben.

Fußnoten

8.
Vgl. I. Engeli et al. (Anm. 1).
9.
Vgl. etwa die Debatte auf dem Bundesparteitag der CDU im Dezember 2012 zur weiteren Gleichstellung homosexueller Partnerschaften: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 4.12.2012.
10.
Vgl. Caroline Preidel, Die soziale Logik der Moralpolitik, Masterarbeit Universität Konstanz 2011; Markus Baumann et al., Beyond Party Unity, Arbeitspapier, Universität Mannheim 2013.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Stephan Heichel, Christoph Knill für bpb.de

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