Arbeiter montieren Spielzeugautos auf der Produktionslinie der Da Lang Wealthwise Plastic Factory in Dongguan in China.

19.12.2013 | Von:
Franziska Müller
Simone Claar
Aram Ziai

Zur Architektur des Welthandels

Aktuelle Trends

In den vergangenen Jahren schien es, dass die multilaterale Handelsarchitektur unter dem Dach der WTO immer mehr an Bedeutung verliert, da kaum noch Erfolge aus den skizzierten Entwicklungsrunden für alle Beteiligten sichtbar wurden. Der nun verstärkte Fokus auf bilaterale beziehungsweise plurilaterale/regionale Freihandels- und Investitionsabkommen verstärkt das Aufbrechen des historisch gewachsenen globalen Handelsregimes. Im Regelwerk der WTO sind die neuen bi- und plurilateralen Abkommen nur eingeschränkt zulässig, denn es gilt das Meistbegünstigungsprinzip (MFN) (GATT §1), gemäß dem die innerhalb eines Präferenzabkommens gewährten Vergünstigungen auch allen anderen Staaten gewährt werden müssen. Allerdings gibt es die "Enabling Clause", welche die MFN-Klausel insofern einschränken kann, als Handelsabkommen zwischen unterschiedlichen Kategorien von Handelspartnern (etwa zwischen Industrieländern und Entwicklungsländern) abweichende Bedingungen setzen dürfen. Allerdings wird in den neueren Freihandelsabkommen versucht, derartige Handelspräferenzen abzubauen (was ein zentraler Konfliktpunkt beispielsweise in den EPA-Verhandlungen mit Südafrika ist). Dies kreiert Eigendynamiken mit einer tendenziellen Verschärfung und Vertiefung der Liberalisierungsagenda; gleichzeitig erhöht sich die Zahl der handelsrechtlichen Kontroversen zwischen den verschiedenen handelspolitischen Regelwerken. In dieser Strategie der Nordakteure und aufstrebenden Schwellenländer vereinen sich Pragmatismus und Kalkül. Denn in bilateralen Abkommen ist die Gestaltungsmöglichkeit der Vertragspartner deutlich höher, und strittige Themen können durch Machtasymmetrien zwischen ihnen leichter durchgesetzt werden. Während es in der multilateralen Handelsarchitektur Raum für Bündnisse mit mehreren Staaten aus dem globalen Süden zur Umsetzung ihrer Interessen gibt, schwindet dieser in bilateralen Handelsabkommen.

Die Krise multilateraler Handelspolitik verdeutlichte insbesondere für die Befürworter des neoliberalen Kurses die Schwierigkeit, zu globalen Vereinbarungen zu kommen. Ein Bündel paralleler beziehungsweise alternativer Strategien zum Multilateralismus bildet sich seither aus.

Bilaterale Abkommen stellen eine solche Strategie dar: Als Freihandelsabkommen zwischen der EU und Schwellenländern bieten sie eine willkommene Möglichkeit, "maßgeschneiderte" Regeln für die Handelsbeziehungen zu verankern; bekanntes Beispiel sind die seit mehreren Jahren andauernden Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen zwischen der EU und Indien.[7] Diese Tendenz zum Bilateralismus ist jedoch nicht nur auf die Probleme innerhalb der WTO zurückzuführen, sondern auch der Tatsache geschuldet, dass dadurch auch vermehrt Einfluss auf das institutionelle Gefüge[8] der jeweiligen Verhandlungsstaaten genommen werden kann und durch die Aufnahme weiterer Themen auf die Verhandlungsagenda Abhängigkeiten erzwungen werden können. Der Trend zum Bilateralismus generiert auch einen Wettbewerb zwischen den USA und der EU, wer erfolgreicher Abkommen abschließt.[9] Dennoch sind beide Akteure nicht immer erfolgreich: Die USA scheiterten an einem Abkommen mit der South African Custom Union (SACU) aufgrund von Themen der tiefen Integration wie Investitionen oder geistige Eigentumsrechte, wobei die USA die Schuld auf die geringe Harmonisierung von Handel und Investitionen in der Zollunion schoben.[10] Die EU scheiterte mit dem regionalen Anden-Abkommen mit Peru, Kolumbien, Ecuador und Bolivien. Gründe hierfür waren, dass Bolivien und Ecuador ihre in der Verfassung verankerten sozialen Errungenschaften wie den allgemeinen Zugang zu Bildung und Gesundheit gefährdet sahen.[11] Die EU verhandelte daraufhin nur mit Peru und Kolumbien; das Freihandelsabkommen zwischen EU und Kolumbien trat im Sommer 2013 in Kraft.

Eine etwas anders ausgerichtete Strategie besteht in der Verknüpfung handels- und entwicklungspolitischer Ziele. Als Projekt einer erhöhten Politikkohärenz erscheint dies zwar zunächst erstrebenswert; das Beispiel der seit 2001 laufenden Verhandlungen zu EPAs zwischen der EU und den AKP-Staaten (den 78 ehemaligen in Afrika, der Karibik und im Pazifik gelegenen Kolonien) illustriert jedoch die mannigfaltigen Schwierigkeiten. Hauptziel der EPAs ist eine "smooth and gradual integration into the world market economy". Diese Formel proklamiert, dass die Integration auch der ärmsten Staaten in den Weltmarkt geeignet sei, Armutsbekämpfung zu ermöglichen. Hierbei wird aber einseitig der Weltmarktintegration der Vorzug gegeben, wohingegen regionale Integration geradezu verhindert wird, zumal die Abkommen teils mit einzelnen Staaten, teils mit erratisch entstandenen Verhandlungsregionen, die keinen historisch gewachsenen Strukturen entsprechen, abzuschließen wären.

Inhaltlich gehen die EPAs weit über WTO-Standards hinaus und schließen auch Themen der Tiefen Integration ein. Dies wäre ein Novum, da mit Entwicklungsländern Derartiges bisher niemals vereinbart worden ist. Die Möglichkeiten der AKP-Staaten, eigene Industrien aufzubauen und vor Konkurrenz zu schützen, würden eingeschränkt. Die Abkommen würden zudem das Projekt einer Liberalisierung permanent festschreiben und eine graduelle Öffnung immer weiterer Wirtschaftsbereiche und Dienstleistungssektoren anstreben, sodass eine andauernde Liberalisierungsdynamik geschaffen wäre. Dies greift tief in die wirtschafts- und handelspolitische Souveränität der betroffenen Staaten ein.[12]

Plurilaterale Abkommen stellen hingegen einen Versuch dar, kleinere "Koalitionen der Willigen" aufzubauen, die zu bestimmten Aspekten der WTO-Agenda übereinstimmende Positionen vertreten. Eine solche Koalition kann sich, beginnend mit einer "kritischen Masse" einiger Staaten, vergrößern und – so zumindest die Theorie – einen spill over effect erzielen, das heißt neue handelspolitische Normen auf breiter Basis verankern und in konkretere Politiken umsetzen. Eine Rückkehr zum Multilateralismus – allerdings unter geänderten Vorzeichen – ist prinzipiell möglich. Ein Beispiel für ein plurilaterales Vorhaben ist das Trade in Services Agreement (TISA). Auf Initiative der USA und der EU wird seit 2012 mit rund 50 Staaten[13] verhandelt, die zusammen 70 Prozent des weltweiten Handels mit Dienstleistungen abdecken. Inhaltlich basiert es auf den Regeln des GATS, allerdings sind weiterreichende Regulationen enthalten, die erhebliche Probleme bergen.[14] Ein weiteres Beispiel ist die Trans-Pacific Partnership (TPP), bei der ein Freihandelsabkommen zwischen Brunei, Chile, Neuseeland und Singapur auf weitere Pazifikanrainerstaaten erweitert wurde.[15] Es geht insbesondere bei geistigen Eigentumsrechten weit über WTO-Standards hinaus und schließt ebenfalls investor to state disputes ein.

Problematiken solcher plurilateralen Strategien bestehen vor allem auf demokratischer und verhandlungstheoretischer Ebene: Verhandlungen finden in besonders intransparenten und schwer zu politisierenden Räumen (etwa am Rande des World Economic Forum) statt. Insbesondere der Einfluss von Lobbygruppen wie dem European Services Forum ist schwer nachzuweisen. Die Strategie, über plurilaterale Verträge zurück zum Multilateralismus zu gelangen, bedeutet, die Interessen derer, die nicht an den Verträgen beteiligt sind, auszuschließen und Normen zu verankern, die niemals gemeinsam beschlossen worden sind.

Fußnoten

7.
Vgl. für einen aktuellen Überblick über Freihandelsabkommen und -verhandlungen der EU: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/november/tradoc_150129.doc.pdf« (12.11.2013). Eine detaillierte und kritische Dokumentation bilateraler Verhandlungen weltweit liefert: http://www.bilaterals.org« (12.11.2013).
8.
Vgl. Simone Claar/Andreas Nölke, Deep Integration in north-south relations: compatibility issues between the EU and South Africa, in: Review of African Political Economy, 40 (2013) 136, S. 274–289.
9.
Vgl. Maria Behrens/Holger Janusch, Der transnationale Wettbewerbsstaat, in: Journal für Entwicklungspolitik, 28 (2012) 2, S. 40–43.
10.
Vgl. Peter Draper/Nkululeko Khumalo, One size doesn’t fit all, Johannesburg 2007, S. 1f.
11.
Vgl. zu den Kampagnen gegen ein Assoziierungsabkommen der EU mit Zentralamerika: http://www.bilaterals.org/spip.php?rubrique150&lang=en« (7.11.2013).
12.
Vgl. Franziska Müller, Gouvernementalität und Normative Macht in den EU-AKP-Beziehungen, Wiesbaden 2014 (i.V.).
13.
Neben der EU und den USA sind das unter anderem Australien, Kanada, Chile, Taiwan, Kolumbien, Costa Rica, Island, Israel, Japan, Korea, Mexiko, Neuseeland, Norwegen, Panama, Paraguay, Pakistan, Peru, Schweiz und die Türkei. China hat im Oktober 2013 den Beitritt zu den Verhandlungen beantragt.
14.
Über das GATS hinaus gehen Bestimmungen, die für bereits geöffnete Dienstleistungssektoren die Liberalisierung permanent festschreiben (standstill clause). Außerdem besteht Interesse, investor to state disputes einzuführen, bei denen Unternehmen Staaten etwa aufgrund angeblich diskriminierender Umwelt- oder Sozialstandards verklagen können.
15.
Derzeit sind an den Verhandlungen außerdem Australien, Kanada, Japan, Malaysia, Mexiko, Peru, die USA und Vietnam beteiligt.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Franziska Müller, Simone Claar, Aram Ziai für bpb.de

Sie dürfen den Text unter Nennung der Lizenz CC BY-NC-ND 3.0 DE und der Autoren/-innen teilen.
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.